Президент Российской Федерации в системе государственного управления

Президент Российской Федерации в соответствии со ст.80 Конституции Российской Федерации является главой государства Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. №6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. №2- ФКЗ, от 21 июля 2014 г. №11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]..

Ещё со времён Древней Руси, отмечает В.Е. Чиркин, статус главы государства наделял лиц особым местом в иерархии государственной власти и управления, отдавая в руки властителей широкий объём функций и полномочий, привилегий и прерогатив Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование: учеб. пособие. М.: Проспект, 2014. 68 с. [Электронный ресурс]. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс»..

На сегодняшний день глава государства также занимает особое место в системе государственной власти и управления. С принятием Конституции России институт президентства включается в единую систему исполнительной власти, что обусловлено особым правовым статусом Президента Российской Федерации и тем объемом полномочий и функций, которыми он обладает.

Так, по мнению Г.В. Дёгтева, можно выделить следующую группу специфичных функций высшей публичной должности:

1) гарантийная, которая выражается в том, что согласно ст.80 высшего нормативного акта Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

2) арбитражно-интегративная (координирующая) функция, связанная с обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

3) контрольная функция объясняется тем, что Правительство РФ подотчетно главе государства, а ряд федеральных органов исполнительной власти прямо подчинены ему Дёгтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристь, 2005. С. 119..

Составной частью правового статуса главы государства применительно к государственному администрированию являются учредительные функции и полномочия по организации и деятельности исполнительной власти : Президент России в силу ст.83 действующей Конституции Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации; может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации ; по предложению

Председателя Правительства Российской Федерации глава государства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров; в соответствии со ст.114 высшего нормативного акта России на высший орган исполнительной власти возложена реализация и обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации.

Как отмечает С.М. Шахрай, «этим определяется и роль Президента в формировании персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства РФ по согласованию с ГД ФС РФ» Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Зорькина В.Д.: 3-е издание. М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. [Электронный ресурс]..

Итак, мы видим, Президент России тесно взаимодействует с исполнительной властью, со всей системой государственного управления, что способствует улучшению функционирования исполнительной и всей государственной власти в стране. В то же время высший исполнительный орган России подконтролен Президенту, ибо именно лицо высшей публичной должности своим указом утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, назначает главу исполнительной власти, и как указано в ст.32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» «руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 28 декабря 2016 г. №12 - ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс].. конституция правовой президент государственный управление

Однако в отношении смысла и содержания вышеуказанных полномочий Президента России наметились определенные изменения. Так, 20 января 2020 года внесен в порядке законодательной инициативы проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» Проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации №885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» // Официальный интернет- портал правовой информации [Электронный ресурс]..

В соответствии с законопроектом предусматривается, что высшее должностное лицо государства «назначает на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, и освобождает их от должности»; закрепляется полномочие Президента России по назначению на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождению от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности.

Кроме того, меняется процедура замещения должности Председателя Правительства Российской Федерации. Если согласно п.«а» ст.83 Конституции России «Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации», то по закону о конституционных поправках предлагается изложить этот же пункт в следующей редакции: «назначает Председателя Правительства Российской Федерации, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации, и освобождает Председателя Правительства Российской Федерации от должности».

Таким образом, законодательные новеллы направлены на обеспечение формирования более сбалансированной системы государственного управления, основанной на принципе «сдержек и противовесов» вследствие того, что вводится новая процедура замещения государственных должностей в составе Правительства Российской Федерации, с повышением роли парламента.

Президент Российской Федерации как субъект правотворчества обладает исключительными правами на издание указов и распоряжений, которые носят подзаконный характер. Эти акты содержат правовые нормы, обязательные к исполнению на всей территории страны и регулируют различные сферы жизни общества, и в том числе вопросы государственного строительства, ибо, «занимая особое место в системе государственного управления, Президент Российской Федерации отвечает за стабильное развитие институтов власти» Сулимин А.Н. Особенности института главы государства в системе государственного управления Российской Федерации // Вопросы управления. 2018. N4 (34). [Электронный ресурс]..

Нормативные акты главы государства обеспечивают функционирование исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством России его постановлений и распоряжений, что прямо вытекает из ч.1 ст.115 Конституции России.

При этом ограничения нормотворческой деятельности главы государства допускаются лишь в плане исключения издания указов по вопросам, уже регламентированным законом. Кроме того, «Президент Российской Федерации не может издавать указы по вопросам, в отношении которых Конституция содержит прямые указания на то, что они должны быть регламентированы федеральным конституционным или федеральным законом. В остальном полномочия Президента в сфере издания указов и распоряжений не ограничена» Сагателян С.А. Роль Президента РФ в системе государственного управления в современной России // Органы государственной власти в системе правозащитной деятельности на современном этапе: Сборник научных трудов Международной научно-практической конференции. 2015. [Электронный ресурс]..

В целях обеспечения эффективности государственного управления высшее должностное лицо федеративного государства уполномочено использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации).

В юридической науке под согласительными процедурами принято считать «механизм выработки решений, направленный на разрешение конфликтов на основе закона, реализуемый в форме ведения переговоров, создания согласительных комиссий, третейских судов и т.д. Целесообразность использования согласительных процедур определяет Президент РФ с учетом характера самого спора, его значимости для функционирования и взаимодействия органов государственной власти России».

Итак, в случае обнаружения разногласий в системе государственного управления глава государства может использовать ряд универсальных инструментов для разрешения конфликтных ситуаций для согласованного функционирования и взаимодействия различных звеньев единой системы исполнительной власти. В случае же недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Арбитражно-интегративная функция Президента России закрепляется в ст.85 Конституции Российской Федерации, где регламентируется его право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Таким образом, Президент Российской Федерации занимает особое место в системе государственного управления, уполномочен принимать решения и осуществлять действия по организации и функционированию исполнительной власти. По нашему мнению, конституционные поправки, направленные на сформирование сбалансированной системы государственного управления, ближе к идеалам демократии, социального и правового государства.