Государственное управление, социальная политика и региональное развитие - три ключа к успеху

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Российская Федерация

Государственное управление, социальная политика и региональное развитие - три ключа к успеху

Татьяна Семеновна Иларионова,

Аннотация

В статье рассматриваются три проблемы, ставшие центральными в обсуждениях участниками на Гайдаровском форуме-2019, это - региональное развитие и взаимоотношения Центра и субъектов Федерации после начала нового политического цикла в России (после выборов Президента Российской Федерации); выполнение социальных обязательств государства; совершенствование государственного управления.

Автор представляет мнения ведущих экспертов, а также показывает столкновения мнений, противоречивость тезисов и предлагаемых планов, делает обобщение относительно того, что в настоящее время происходит формирование новой для Российской Федерации модели управления государством - распределительной модели, когда решения принимаются в Центре, и при этом остается не так много пространства для самостоятельности у регионов и у граждан для принятия собственных решений, выбора собственных стратегий действия.

Ключевой проблемой для продвижения России вперед, как и в прошлые годы, и участники Гайдаровского форума, и автор видят в совершенствовании административной власти, государственной гражданской службы. Однако, как показали выступления крупнейших экспертов в этой области, заметных и резких реформ не планируется, а значит, предстоит кропотливая работа по перенастройке ныне существующей системы управления.

Ключевые слова: Гайдаровский форум, государственное управление, региональная политика, социальная политика

PUBLIC ADMINISTRATION, SOCIAL POLICY AND REGIONAL DEVELOPMENT - THREE KEYS TO SUCCESS

TATYANA S. ILARIONOVA, Dr. Sci. (Philosophy), Professor Deputy Editor-in-Chief of the journal `Public Administration'

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Moscow

Abstract

The article discusses three issues that became central to the discussions at the Gaidar Forum-2019, these are regional development and the relationship between the Center and the subjects of the Federation after the start of a new political cycle in Russia (after the election of the President of the Russian Federation); fulfillment of the state's social obligations; improvement of public administration.

The author presents the opinions of leading experts, and also shows collisions of opinions, inconsistency of theses and proposed plans, makes a generalization about the fact that a new (for the Russian Federation) model of government is currently being formed - a distribution model, when decisions are made at the Center and there is no much space for independence neither for the regions, nor for the citizens for making their own decisions, choosing their own strategies of action.

The key problem for Russia's progress, as in previous years, and the participants of the Gaidar forum, and after them, the author sees in the improvement of administrative power, the state civil service. However, as the speeches of the largest experts in this area have shown, there are no significant and sharp reforms planned, and therefore, there is a painstaking work to reconfigure the existing management system.

Keywords: Gaidar Forum, public administration, regional policy, social policy

Введение

Гайдаровский форум - чуткий барометр того, какие в государственном развитии, экономической политике выстраиваются приоритеты внутреннего и внешнего курса страны. В январе 2019 года такими приоритетами, как это демонстрировала обширная программа форума, стали проблемы совершенствования государственного управления и государственной службы; социальная политика; региональное развитие. Эти три проблемы теснейшим образом друг с другом связаны. Тем не менее, каждая из них заслуживала особого внимания участников. Этим темам было посвящено много самых разнообразных мероприятий - экспертных дискуссий, панельных дискуссий, круглых столов, презентаций докладов и книг. Большое количество обсуждений свидетельствовало и еще об одном: сегодня в России сложился и развивается круг специалистов, погруженных в самые важные для страны проблемы, есть внушительный интеллектуальный потенциал, с помощью которого эти проблемы не только выявляются и анализируются, но и решаются.

Важно, что, как и всегда на Гайдаровском форуме, такими экспертами были не только вузовские ученые и корпоративные эксперты, но и представители Правительства Российской Федерации, главы регионов. И в 2019 году на форум приехало много иностранных профессоров и представителей государственных органов и бизнеса. Это позволяло обсуждениям вестись не только на уровне теории (которая также важна), но и оперировать конкретными данными, показывать разработчиков актуальных государственных решений, ответственных за проведение политики и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации.

Развитие регионов - ключ к укреплению государства

государственное управление социальный региональный

Сегодня очевидно, что развитие субъектов Российской Федерации в последние годы стало разноскоростным (если пользоваться термином Европейского союза в отношении стран-членов ЕС). Разрывы в экономическом, а тем более в социальном положении регионов, огромные, в десятки раз по самым разным показателям. Особенно важной для общего положения в стране остается ситуация с демографией, с дистанциями между бедностью и богатством, с низкой деловой активностью, низкой производительностью труда, неэффективностью инвестиций. В последние годы дисбалансы нашей ассиметричной Федерации только усиливались.

На панельной дискуссии «Национальные цели и социальные вызовы: региональный аспект»¹ в первый день работы форума губернатор Калужской области Анатолий Артамонов признался, что последние два-три года были тяжелым периодом для регионов.

С чем это было связано? Наверное, с тем, что продолжался поиск оптимальной модели российского способа хозяйствования - разграничения полномочий между Центром и регионами, установления баланса между отраслями, определения методов достижения социального мира и т.д. Перед страной стоит нелегкий выбор пути во внутренней политике государства: опираться ли на самостоятельность граждан, самостоятельность регионов, но тогда и подвергать опасности целостность страны, ее обороноспособность, безопасность и стабильность, или усиливать федеральное управление, концентрировать финансы, людские ресурсы, инструменты принятия решений в Москве, оставляя субъектам Федерации только роли исполнителей, при этом определенно рискуя умножить бюрократию и коррупцию, а у граждан вызвать, по меньшей мере, апатию, и вместо динамичного роста получить депрессию, упадок, застой.

Принятые в 2012 году майские указы Президента Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации № 596 «О долгосроч-ной государственной экономической политике»; Указ Прези-дента Российской Федерации № 597 «О мероприятиях по реа-лизации государственной социальной политики»; Указ Прези-дента Российской Федерации № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения»; Указ Президента Российской Федерации № 599 «О мерах по реали-зации государственной политики в области образования и науки»; Указ Президента Российской Федерации № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступ-ным и комфортным жильём и повышению качества жилищ-но-коммунальных услуг»; Указ Президента Российской Феде-рации № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»; Указ Президента Рос-сийской Федерации № 602 «Об обеспечении межнационально-го согласия»; Указ Президента Российской Федерации № 606 «О мерах по реализации демографической политики в Россий-ской Федерации». стали значительным вызовом региональным властям. На местах, прежде всего, обязаны были изыскивать средства на повышение зарплат врачам и учителям, причем со временем эта задача усложнялась. В ходе панельной дискуссии Андрей Макаров, председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, привел такие цифры: в 2009 году доля трансфертов из федерального бюджета была 25%, потом она снизилась до 14%, позже поднялась до 18%. Рос долг регионов, они «были вынуждены занимать средства, прежде всего, под выполнение социальных обязательств».

Кроме того, федеральные инвестиции шли на крупные инфраструктурные проекты. Как заметил ректор РАНХиГС Владимир Мау, многие из этих серьезных вложений затем начинают требовать именно от региональных властей денег на поддержание в порядке зданий и сооружений, на оплату персонала. И не в каждом субъекте Федерации такие средства находятся. И получается, что инвестиции со временем начинают демонстрировать обратный эффект - не служить задачам развития, а тащить территории назад.

В 2018 году федеральный центр, понимая проблему, изменил свои подходы и предоставил регионам существенные средства для реализации национальных проектов. Об этом рассказал на панельной дискуссии Министр финансов Российской Федерации Антон Силуанов: «Основная причина роста долга - рост зарплат в бюджетном секторе, который мы очень жестко мониторили вместе с субъектами Российской Федерации. Сейчас, после заключения соглашения с регионами о сокращении долга, реструктуризации бюджетных кредитов, о росте доходной базы, профицит региональных бюджетов составил 505 млрд рублей в отличие от дефицита в 52 млрд в 2017 году».

Это значит, что теперь не регион львиную долю средств тратит на, по сути, федеральные проекты, а именно федеральный бюджет.

Как сказала Татьяна Голикова, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, «несмотря на то, что структура социальных расходов регионов остается неизменной, у нас на шесть лет 6,6 трлн рублей тратится на четыре национальных проекта - «Демография», «Здравоохранение», «Образование» и «Наука». Причем в этой сумме есть значительная часть (в основном в «Науке») из внебюджетных ресурсов, а 5,4 трлн тратит федеральный бюджет. В 2019-2021 годах в бюджеты регионов в качестве межбюджетных трансфертов направляется 1 трлн. Абсолютным лидером является проект «Демография» - почти 523 млрд рублей. И эта сумма с учетом решений по Дальнему Востоку еще увеличится. Далее следует «Здравоохранение» - 281 млрд, 214 млрд - «Образование». Половина из 6,6 млрд идет на модернизацию инфраструктуры, а другая половина - на текущие расходы. И эти расходы влияют на настроения в нашем обществе. Значительная часть ресурсов, которые выделяются на «Демографию», идут для наших граждан, а по проекту «Здравоохранение» тоже идут для наших граждан, но они обеспечивают им качественную медицинскую помощь».

По некоторым статьям расходов федеральные деньги покрывают 95-99% потребностей. И руководители субъектов Федерации вздохнули свободно, в ходе дискуссии благодарили руководителей Правительства Российской Федерации за это своевременное решение. Однако именно эти благодарности лучше, чем что бы то ни было еще, демонстрировали новые принципы государственной политики в отношении регионов: закрепилась модель, когда собранные с населения и бизнеса налоги распределяются между регионами в соответствии с проектами, утвержденными в Центре. Эта распределительная модель ставит власти в регионах в жестко подчиненное положение. И ведь это положение усугубляется еще и тем_г что основные жизненно важные вопросы, которые волнуют граждан, вне поля действия региональной власти: не может губернатор добиться газификации сел - это решение в руках «Газпрома», не в состоянии он предотвратить отключения электричества из-за аварийного состояния сетей, на что постоянно жалуются люди, потому что есть энергетические компании - региональные монополисты, действующие по своему усмотрению. Десятилетиями не решаются вопросы с ветхим жильем, недобросовестными застройщиками...

Поиски модели - дело закономерное. И.Н. Брациц, например, полагает, что «по мере изменения общественных потребностей в степени государственного регулирования той или иной сферы экономики, социальной или общественно-политической жизни корректируется модель принятия управленческих решений, уточняются средства, обеспечивающие их реализацию. Вся новейшая история России сопровождается постоянными преобразованиями системы власти» [Барциц, 2019. Т 1. С. 23].

Но сегодня эта новая модель ставит в новое положение и федеральный Центр: если раньше много говорилось о так называемом ручном управлении и под ним понималось спешное реагирование из Москвы на вдруг возникавшие региональные проблемы, то теперь ему на смену идет новое, фактически плановое управление, но тоже ручное, когда, как в советские времена, именно в столице изучают потребности субъектов Федерации и на основе изысканий (или просто представлений об этих потребностях) направляют ресурсы из федерального бюджета на реализацию тех или иных в Центре утвержденных проектов. Недаром в ходе дискуссии развернулась настоящая баталия вокруг темы ФАПов - фельдшерско-акушерских пунктов. Вот как о них высказался Антон Силуанов: «Центр говорит: построить нужно десять ФАПов и обеспечить продолжительность жизни. Но регион может сказать: мне не нужны эти ФАПы, лучше отремонтируйте больницу. И тогда нужно с регионом вместе садиться и смотреть, что и как. Если регион готов за те же деньги достичь ту же цель, но по-другому, то, я думаю, нужно идти навстречу, нужно находить компромисс между министерством и субъектом Российской Федерации». И с этим категорически не согласилась Татьяна Голикова: «В национальных проектах содержатся как раз качественные показатели. И если сейчас мы начнем ФАПы менять на больницы, то мы обречены на то, что те цели, которые мы перед собой поставили на 2019-2021 годы, мы просто не реализуем. Сегодня средства распределены целевым образом, исходя из того состояния региона, с учетом тех средств, которые там необходимы, исходя из демографического состояния региона, с учетом готовности региона это реализовать».

Ректор РАНХиГС Владимир Мау по-другому охарактеризовал смысл происходящих изменений: «Есть принципиальное отличие целей Указа 2018 года Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных

целях и стратегических задачах развития Российской Федера-ции на период до 2024 года”. от целей указов 2012 года, состоящее в том, что тогда мы сформировали экономику спроса, акцент делался на зарплаты, и зарплаты замещали инвестиции, то сейчас мы фактически делаем акцент на экономику предложения. Основной пафос Указа связан с инвестициями. Произошла существенная смена модели экономической политики».

Однако российская региональная политика серьезным образом зависит от ресурсного профиля региона.

Регионы России имеют индивидуальные экономические «профили»: одни - сырьевые, но получают значительные отчисления от налогов, другие - перерабатывающие, они профитируют на использовании трудовых навыков своего населения, третьи - глубоко дотационные, где ни природных богатств, ни умелых кадров нет и где требуются серьезные управленческие усилия для преодоления бедности населения и в целом экономической депрессии. Эти разрывы определились в нашей стране еще в дореволюционную эпоху, обосновывались как необходимое разделение труда при советской власти, но обусловили тяжелые социальные дифференции в ходе кризиса региональной политики в 1990-х годах. П. Бурдье, рассуждая о «генетической истории государства» [Бурдье, 2017. С. 201], имел в виду стабильность и протяженность во времени социальных институтов. Они, эти институты, конечно, связаны и с экономическими условиями, и с навыками населения, закрепляются в хозяйственной практике, влияют на жизнедеятельность страны. В нашем случае такая «генетическая» особенность существования регионов, конечно, обусловлена новым значением ресурсов для существования субъекта Федерации, политикой привлечения инвестиций. «Административно-территориальная, отраслевая и социальная организация нашей страны производна от поиска, добычи и накопления ресурсов, их распределения и освоения. Социальные связи при такой организации жизни суть потоки ресурсов между элементами «реальной» государственной структуры» [Кордонский, 2017. С. 39].

Представленный на форуме исследовательский проект - Российский демографический лист, который явился результатом совместной работы РАНХиГС, Росстата и Международного института прикладного системного анализа (IIASA), содержит как информацию о текущей демографической ситуации, так и демографические прогнозы по регионам России до 2050 года. О месте Новгородской области в этом рейтинге и трудно преодолеваемом наследии прошлого говорил, к примеру, в рамках панельной дискуссии «Регины России на демографической карте мира» губернатор Андрей Никитин: «Новгородская область в данном документе не выглядит хорошо, где-то даже всплывали топ-5 худших. Такая ситуация не изменяется с 50-х годов прошлого века» http://gaidarforum.ru/program/media/regiony-rossii-na-

demograficheskoy-karte-mira/#lg=1&slide=0. Панельная дискус-сия «Регины России на демографической карте мира» состоя-лась 16 января 2019 года..

На наших глазах происходит закрепление специализации территорий, и на Гайдаровском форуме-2019, в отличие от предыдущих, уже практически не было и речи о необходимости диверсификации экономики регионов. Только Наталья Комарова, губернатор Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, на панельной дискуссии «Национальные цели и социальные вызовы: региональный аспект» высказалась в том смысле, что «есть большое количество регионов, которые являются сырьевыми, наш в том числе. И если мы не будем смотреть на производительность труда, то можно все заболотить. Различные нужны новые отрасли, кроме сырьевых, в наших регионах. Это важно, это то, что нужно сделать».

Однако попытки выстроить курс на сближение темпов роста, социального положения населения, деловой активности наталкиваются на существенные препятствия и проблемы. В свое время группа ученых Института социологии РАН провела замер неравномерности модернизации регионов [Лапин, 2015. С. 5-10; Тарасов, Бойко, Харитонова, 2015. С. 11-19; Ромашкина, 2015. С. 19-26; Немировский, Половинко, 2015. С. 27-34] и пришла к выводу, что некоторые из них переживают этап деиндустриализации, который не прекращается, а, напротив, усиливается под давлением экономических и социальных обстоятельств [Тарасов, Бойко, Харитонова, 2015. С. 14]. И даже установка на инновационное развитие не изменила положения дел - инновации стали точечными, отдельные регионы показывали успехи локального, отраслевого характера. А в целом в сфере инноваций наблюдался «слабо пульсирующий тренд»: если эти инновации и были, то осуществлялись на «этаже» четвертого технологического уклада, то есть никаких прорывных технологий, которые в массовом порядке позволили бы вывести территории на уровень новой экономики, не внедрялось [Тарасов, Бойко, Харитонова, 2015. С. 12].

Понимая эти проблемы, эксперты Ассоциации инновационных регионов России с 2014 года также ведут наблюдение за ситуацией в субъектах Федерации. На форуме был представлен уже пятый по счету «Рейтинг инновационных регионов России», в котором были обнародованы данные мониторинга, проводившегося по 29 индикаторам. Как и в предыдущие годы, он показал, что тройка лидеров в 2018 году - это Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Москва. «Москва переместилась на третье место, а Республика Татарстан впервые стала занимать вторую позицию в рейтинге» [Рейтинг инновационных регионов России, 2018. С. 4]. Вполне вероятно, этот результат у многих может вызвать сомнения в правильности подсчетов, как и другие данные. Например, рейтинг показал, что дотационная Ульяновская область находится на 9-м месте, а регион-донор Самарская область - на 10-м [Рейтинг инновационных регионов России, 2018. С. 4-5]. Одно это говорит о том, что инновации, даже если они и внедряются, ситуации в регионах изменить пока не могут. А значит, нужно думать, что и как следует еще сделать для выравнивания условий жизни граждан страны на всей ее территории.

Таблица 1. Прогноз баланса трудовых ресурсов по Орловской области на 2019-2021 годы (тыс. человек)¹