Конституционные реформы в цифровую эпоху: опыт Исландии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья по теме:

Конституционные реформы в цифровую эпоху: опыт Исландии

Т.А. Васильева, доктор юридических наук, доцент Институт государства и права Российской академии наук Российская Федерация, Москва

Аннотация

информационный технология конституционный право

Цифровая эпоха создает новые возможности для участия граждан в принятии политических и правовых решений различного уровня. В настоящее время в зарубежных странах распространяется практика привлечения граждан к разработке законов и даже учредительных актов.

Проект Конституции Исландии 2011 г. был разработан учредительным собранием, в состав которого входили рядовые граждане, а не представители политической элиты. Благодаря использованию социальных медиа и официального сайта, Конституционный Совет смог установить прямые контакты с населением и оперативно реагировать на предложения и комментарии граждан. Не только граждане страны, но и иностранцы могли представлять свои предложения в отношении того, какие вопросы должны быть отражены в тексте конституции, давать комментарии формулировок тех или иных статей, участвовать в стресс-тесте разработанного проекта. Такой подход легитимировал процесс разработки конституции и порождал чувство сопричастности к данному процессу у тех, кто принимал участие в обсуждении. Несмотря на то, что проект Конституции не был поддержан парламентом страны, опыт Исландии представляет интерес как новый подход к разработке законов в цифровую эпоху. Исландский опыт был признан беспрецедентным и революционным. Он показал, что процесс разработки проекта Конституции может быть более открытым и демократичным без осуществления серьёзных финансовых затрат.

Ключевые слова: конституция, поправки, учредительное собрание, референдум, информационные технологии.

Constitutional Reforms in the Digital Era: the Iceland's Experience

Tatiana A. Vasilieva Dr. Sci. (Jurid.), Professor

Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences Moscow Russian Federation

Annotation. Digital era creates new opportunities for citizens for participation in political and legal decision-making process at various levels. Currently, the practice of involving citizens in drafting of laws and even constituent acts is spreading in foreign countries.

The draft of the Constitution of Iceland of 2011 was adopted by the Constitutional Council, which included ordinary citizens, not representatives of the political elite. By the use of social media and the official website, the Council was able to establish direct contacts with the population and promptly respond to suggestions and comments of citizens. Not only citizens, but also foreigners could submit their proposals on issues which should be reflected in the text of the Constitution, comments on the wording of certain articles and participate in the stress test of the constitutional draft. This approach has legitimized the process of the Constitution drafting and created a sense of ownership among those who participated in the discussion. Although this draft has not become the Constitution because of the lack of the Parliament's support, the Iceland's experience may be interesting as a new approach to drafting laws in the digital era. The Icelandic experience was considered unprecedented and revolutionary. It showed that the process of Constitution drafting could be more open and democratic without incur-ring significant financial costs.

Keywords: constitution, amendments, constituent assembly, referendum, digital tools.

Введение

В российском конституционном праве использование информационных технологий, как правило, исследуется в контексте новых форм реализации свободы выражения мнений, взаимоотношений органов публичной власти и граждан (обеспечения доступа к информации соответствующих органов, защиты персональных данных), формирования электронного правительства и электронного правосудия, цифровизации избирательных процедур, реализации информационной политики государства и обеспечения информационной безопасности страны.

В работах зарубежных авторов наряду с этим серьезное внимание уделяется анализу тех возможностей, которые Интернет и социальные медиа создают для вовлечения широких слоев населения в процесс принятия важнейших политических и правовых решений различного уровня [1, с. 7].

Современный период трактуется в литературе как эпоха конституционного ускорения [2, p. 15], более активного использования конституционных поправок в качестве инструмента адаптации конституционного устройства к изменяющимся социальным реалиям.

В этих условиях особую актуальность приобретает проблема так называемого «инклюзивного» конституционного правотворчества [3] или совещательной демократии [4] - выдвижения гражданских инициатив в сфере конституционного устройства, участия граждан в разработке конституционных проектов, в том числе с использованием информационных технологий [5].

На европейском континенте в этом аспекте наибольший интерес представляет практика разработки проекта исландской Конституции в 2011 г.

По мнению экспертов, исландский опыт разработки проекта учредительного акта может быть признан беспрецедентным и революционным по многим основаниям, но прежде всего потому, что впервые в истории такой проект был подготовлен при непосредственном участии населения, был достаточно качественным, учитывал существующие стандарты разработки Конституции и ситуацию в стране [3, p. 167-168].

Основная часть

Специфика разработки проекта Конституции 2011 г. Исландская Конституция 1944 г., неразрывно связанная с датской конституцией и личной унией Дании и Исландии, изначально замышлялась как временная. Парламент неоднократно обещал пересмотреть Конституцию и даже предпринимал определенные попытки в данной области, но для созыва учредительного собрания потребовался кризис 2008 г.

Процесс пересмотра Конституции инициировали сами граждане в рамках протестных социальных движений, возникших на волне финансового и банковского кризисов, когда тысячи людей вышли на улицы с требованием отставки правительства. По мнению экспертов, Конституция рассматривалась протестующими в качестве первопричины современных политических и экономических несчастий страны [7, p. 1]. В результате парламентских выборов 2009 г. к власти пришли политические лидеры, также выступавшие за изменение Конституции, что создало благоприятные возможности для осуществления реформы.

16 июня 2010 г. парламент страны - Альтинг - принял Закон № 90/2010 о Конституционном Собрании, который инициировал начало процесса подготовки новой Конституции. Собрание созывалось с целью пересмотра Конституции 1944 г. (ст. 1 Закона). Оно должно было, в частности, рассмотреть следующие вопросы: основы Конституции Исландии и её основополагающие концепции; организация законодательной и исполнительной власти и пределы их полномочий; роль и положение Президента Республики; независимость судебной власти и осуществление ею надзора за другими органами, обладающими публично-властными полномочиями; положения о выборах и избирательные округа; участие общественности в демократическом процессе, включая выбор времени проведения и организации референдума, в том числе конституционного; передачи суверенных полномочий международным организациям и ведение иностранных дел; вопросы окружающей среды, в том числе - право собственности и пользования природными ресурсами (ч. 1 ст. 3).

Конституционное Собрание должно было начать свою работу не позднее 15 февраля и завершить ее 15 апреля 2011 г., однако оно могло обратиться к парламенту с просьбой о продлении срока работы еще на два месяца (ч. 2, 3 ст. 2). В его состав могли входить от 25 до 31 делегата, избранных прямым голосованием (ч. 1 ст. 2). Выборы должны были состояться не позднее 30 ноября 2010 г., в качестве кандидатов могли участвовать лица, правомочные избираться в парламент страны, если их выдвижение поддержали не менее 30 и не более 50 избирателей(ст. 4, 6, 8). Не могли баллотироваться в Конституционное Собрание Президент Республики, члены парламента и их заместители, а также члены правительства (ст. 6).

На выборах 27 ноября 2010 г. было выдвинуто 522 кандидата. Исходя из численности населения страны, один из 500 избирателей страны баллотировался в качестве кандидата, и один из 15 избирателей поддержал кандидата в состав Собрания. Во время избирательной кампании кандидаты публиковали свои платформы, предлагали изменения в Конституцию. Избирательная кампания отличалась определенным своеобразием, поскольку кандидаты часто проводили совместные встречи с избирателями, большинство из них акцентировало внимание на готовности к совместной работе, и даже те, чьи приоритеты различались, подчеркивали важность солидарности [8].

Явка избирателей (37 %) на выборах Конституционного Собрания была слишком низкой для страны, где в парламентских выборах принимают участие более 80 % избирателей [9, p. 1214]. Эксперты объясняли это усталостью от голосований и сложностью избирательной системы (на выборах применялась система единого передаваемого голоса) [10].

Верховный Суд признал выборы в Конституционное Собрание недействительными по процедурным основаниям (решение от 25 января 2011 г.), хотя, по мнению ряда исландских юристов, выявленные нарушения не отразились на результатах голосования [9, p. 1215]. Отметив, что выборы членов Конституционного Собрания отличались от других проводимых в стране общенациональных выборов, Суд признал, что органы публичной власти не должны были отходить от четких законодательных предписаний о проведении выборов из-за большого числа кандидатов или новых процедур, признанных уместными в связи с проведением электронного голосования.

Чтобы выйти из создавшейся ситуации, Альтинг издал 24 марта 2011 г. постановление о формировании Конституционного Совета, в состав которого были назначены 25 членов, набравших наибольшее число голосов на выборах 27 ноября 2010 г. В состав Совета входили доктора, юристы, священник, профессора, представители СМИ, фермер, математик, три бывших члена парламента, философ, поэт, артист, директор театра, профсоюзный лидер, медсестра, защитник прав инвалидов [11 p. 2; 8 p. 6] Вместе с тем в нем не в полной мере соблюдалось территориальное представительство, поскольку только три члена Совета не проживали в Рейкьявике и его окрестностях.

Как отмечалось в литературе, Конституционный Совет представлял собой внепарламентскую структуру, учрежденную для решения той задачи, с которой ранее не смогла справиться политическая элита [8]. Совет собирался на тех же условиях, что и Конституционное Собрание. В течение срока работы его члены получали содержание, соответствующее заработной плате депутата парламента. Совету оказывал содействие назначенный парламентом Конституционный комитет, представлявший необходимый материал и информацию по конституционным вопросам. Конституционный комитет подготовил документ для работы Совета, в основе которого лежала идея о том, что необходимо вносить изменения в действующую Конституцию, а не разрабатывать новую.

Первое заседание Совета состоялось 6 апреля 2011 г. В составе Совета были сформированы три рабочие группы. К ведению группы А относились такие вопросы, как: основные конституционные ценности; гражданство; исландский язык как официальный язык государства; структура Конституции; природные ресурсы; окружающая среда; права человека и государственная церковь. Группа B рассматривала вопросы, связанные с основами Конституции, ролью и полномочиями Президента, парламента, правительства, министров, проектами и задачами администрации и муниципалитетов. Группа С занималась вопросами, связанными с Конституционным Советом, консультативным органом для президента, парламента и правительства; референдумом и другими формами непосредственной демократии; конституционным референдумом; вопросами независимости судов и их роли как надзорной инстанции и гаранта против злоупотреблений законодателями и администрацией своими полномочиями; парламентскими выборами; избирательной системой; договорами и внешней политикой [6, p. 351].

Деятельность Совета основывалась на трех принципах - транспарентности, равного доступа и использования информационных технологий [13, p. 14]. Члены Совета приняли решение не засекречивать свои номера телефонов и отвечать на любые письма и звонки граждан. Наличие интерактивного сайта и, благодаря этому, возможность свободного доступа любого гражданина к разрабатываемым документам и членам Совета устраняли необходимость организации специальных встреч с представителями заинтересованных групп.

Применение информационных технологий при подготовке проекта Конституции. Установление прямых контактов между разработчиками проекта и общественностью посредством официального сайта и социальных средств массовой информации было признано одним из наиболее знаменательных аспектов процесса разработки исландской Конституции [13, p. 2]. Следует отметить, что такие методы оптимально подходили для страны с компактным (330 тыс. жителей) однородным составом населения, очень высоким уровнем образования, участия граждан в выборах (в среднем 88 %) и доступа к Интернету (96 %) [14, p. 2].

Компания по разработке компьютерных игр предложила Конституционному Совету модель применения интерактивных методик и разработала сайт. Совет создал аккаунты в Facebook, Twitter, Flickerи на YouTube. Он активно использовал в процессе своей работы обратную связь с избирателями не только при помощи своего сайта, но и личных сайтов и страниц членов Совета. У граждан страны появилась возможность представлять свои предложения, в том числе и в отношении того, какие вопросы должны быть отражены в тексте конституции, давать комментарии в отношении формулировок тех или иных статей.

На сайте Совета каждую пятницу размещались новые версии проекта, в отношении которых каждый мог высказать свое мнение. Текст формировался по мере готовности: вначале была размещена структура проекта, которая постепенно наполнялась конкретным содержанием. Все общие заседания Совета транслировались на сайте в прямом эфире. Каждый четверг в YouTube велась трансляция заседаний комитетов, аудитория которой регулярно составляла не менее 150-450 человек (в другие дни заседания шли в закрытом режиме, чтобы обеспечить необходимую свободу обсуждения). Был проведён и «стресс-тест» конституционного проекта, в рамках которого граждане могли попытаться выявить пробелы и противоречия в разработанном документе.

Каждое высказанное гражданами предложение обрабатывалось. В частности, фиксировались: вопрос конституционного характера, к которому относится конкретное предложение; имя автора; дата обращения; количество слов; количество комментариев в Facebook по поводу данного предложения; количество ответов членов Совета на это предложение; общее число предложений, представленных автором; связь автора предложения с какими-либо общественными объединениями. Все предложения обсуждались, и комиссия Совета должна была давать ответ.

Весьма показательно, что не только граждане страны, но и иностранцы могли принимать участие в обсуждении конституционного проекта, поскольку Конституционный Совет создал англоязычную версию собственного сайта и обеспечивал перевод проекта на английский язык, тем самым расширяя потенциальную аудиторию участников обсуждения.

В ходе обсуждения было высказано 311 существенных предложений, в отношении которых было размещено 1575 комментариев. Эти предложения были внесены 204 лицами, причем 9 наиболее активных участников обсуждения представили почти четверть из всех предложений (24 %). По тематике предложения распределялись следующим образом: реформа законодательной власти (18,4 %), избирательная реформа (18,1 %), другие права человека (16,1 %), официальная церковь (13,2 %), реформа исполнительной власти (12,6 %), равноправие (8,1 %), имущественные права (8,1 %), непосредственная демократия (7,4 %), судебная реформа (5,8 %), природные ресурсы (5,8 %), финансовое регулирование (5,5 %), защита окружающей среды (4,5 %), пацифизм и нейтральный статус государства (3,6 %), свобода информации (3,2 %), право на неприкосновенность частной жизни (3,2 %) [14, р. 14, 16].

Статистические данные свидетельствуют о том, что члены Конституционного Совета относились с должным вниманием к предложениям граждан, поскольку в 29 случаях текст проекта был изменён с учётом этих предложений. В частности, это касалось прав человека (19 предложений), непосредственной демократии (4), вопросов культуры (3), избирательного процесса (1), исполнительной (1) и законодательная власти (1). По инициативе граждан в проект были внесены положения о праве на неограниченный доступ в Интернет и о защите прав животных.

Такая методология, с одной стороны, обеспечивала легитимацию процесса разработки Конституции и порождала чувство сопричастности к данному процессу всех, кто принимал участие в обсуждении. С другой стороны, предоставив всем желающим возможность высказаться, Конституционный Совет в определённой степени обезоруживал критиков проекта, которым было трудно объяснить, почему они не участвовали в процессе его обсуждения [9, р. 1217-1218].

Многие ключевые вопросы конституционного проекта могли быть решены уже в первые дни заседаний посредством голосования, однако было решено добиваться достижения консенсуса по максимально возможному числу вопросов. Благодаря такому подходу, проект Конституции был одобрен членами Конституционного Совета единогласно.

Судьба проекта Конституции Исландии 2011 г. Хотя проект базировался на Конституции 1944 г., он её существенно корректировал по ряду вопросов. Конституция была дополнена разделами о местном самоуправлении и международных отношениях. Статус Лютеранской церкви должен был устанавливаться на законодательном уровне с последующим вынесением на референдум (ст. 19 проекта). Проведение резолютивного референдума предусматривалось и в отношении вступления страны в международные организации, предполагающего передачу полномочий институтам организации (ст. 111).

В проекте Конституционного Совета были существенно расширены положения, касающиеся институтов непосредственной демократии. В нём, в частности, была предусмотрена народная законодательная инициатива (ст. 66), право 10 % избирателей потребовать проведения референдума в течение трёх месяцев после принятия закона (ст. 65), за исключением отдельных законов, в частности - закона о бюджете (ст. 67). На всенародное голосование должны были также выноситься конституционные поправки (ст. 113) и решения об отстранении от должности главы государства (ст. 78). По мнению экспертов, с точки зрения вовлечённости граждан в процесс принятия политико-правовых решений проект намного превосходил действующие конституции других государств [7, р. 3].

Согласно проекту, природные ресурсы признавались государственной собственностью, не предназначенной для продажи частным лицам, а выдача лицензий и передача их в аренду допускалась только на ограниченный период времени (ст. 34).

В проекте был расширен каталог прав11 и предусмотрены новые основания для дискриминации (ограниченные возможности, сексуальная ориентация, генетические характеристики), горизонтальная защита прав в случае их нарушений не только государством, но и другими лицами.

Конституционный Совет поддержал предложения конституционного комитета о закреплении конституционных ценностей в преамбуле Конституции; открытии основного текста Конституции главой о правах человека; усилении положения и независимости Верховного Суда; создании консультативного органа для высших органов государственной власти - Конституционного Совета [6, р. 351].

27 июля 2011 г. Конституционный Совет завершил свою работу, и через два дня его председатель передал разработанный документ в парламент страны. Однако у политических партий, поддерживающих конституционную реформу, не было чёткой программы дальнейшего развития конституционного процесса. Хотя проект Конституции и процесс его разработки критиковали многие исландские специалисты в области права и политической науки, эта проблема могла быть успешно преодолена, если бы Альтинг взял текст Конституционного Совета за основу и его доработал.

20 октября 2012 г., через 15 месяцев после представления проекта парламенту страны, состоялся консультативный референдум, в рамках которого избиратели должны были высказаться в отношении ключевых вопросов, связанных с разработанным Конституционным Советом проектом учредительного акта. В бюллетень были включены следующие вопросы:

Хотите ли Вы, чтобы предложения Конституционного Совета стали основой для нового проекта Конституции?

Хотите ли Вы, чтобы в новой Конституции природные ресурсы, не находящиеся в частной собственности, были объявлены государственной собственностью?

Хотите ли Вы видеть в новой Конституции положения об официальной государственной церкви Исландии?

Хотите ли Вы видеть в новой Конституции положения, допускающие избрание конкретных лиц в Альтинг в большей степени, чем это возможно сейчас?

Хотите ли Вы видеть в новой Конституции положения, обеспечивающие одинаковый вес голосам, поданным в разных частях страны?

Хотите ли Вы видеть в новой Конституции положения о том, что определенное число избирателей может потребовать вынесения вопроса на референдум?

Избиратель мог ответить на все вопросы или только на некоторые из них. Граждане положительно ответили на все поставленные вопросы, однако уровень поддержки различался: 1-й вопрос - 66, 9 %; 2-й вопрос - 82,9 %; 3-й вопрос - 57,1 %; 4-й вопрос - 78,4 %; 5-й вопрос - 66,5 %; 6-й вопрос - 73,3 %. Вместе с тем это не помешало Альтингу заблокировать проект Конституционного Совета весной 2013 г.

Заключение

По мнению исландских ученых [16, р. 3-4], тот факт, что группа лиц, не имевших опыта законопроектной работы и очень слабо вовлечённых в политический процесс, смогла разработать проект Конституции, само по себе может рассматриваться как большое достижение. Вместе с тем создание Конституционного Совета на основании резолюции парламента существенно снизило его легитимность, а тот факт, что оппозиционные политические партии выступали против любого пересмотра Конституции, способствовало политизации процесса разработки учредительного акта.

Кроме того, процесс разработки «народного» учредительного акта [8, р. 1] не вписывался в конституционные рамки, поскольку члены парламента, правомочные вносить изменения в Конституцию страны, были отстранены от процесса ее разработки, и даже консультативный референдум не мог легитимировать этот процесс. В Исландии процедура изменения учредительного акта предполагает одобрение парламентом поправок дважды, причем второй раз - после внеочередных парламентских выборов (ст. 79 Конституции).

Несмотря на то, что проект Конституционного Совета так и не стал новым учредительным актом страны, демократический процесс его разработки, отличавшийся максимальной открытостью и использованием социальных медиа и технологии краудсорсинга17, представлял собой новый подход, адаптированный к условиям цифровой эпохи. Исландский эксперимент показал, что новые технологии делают процесс разработки и обсуждения проекта Конституции более открытым, позволяют рядовым гражданам взаимодействовать с учредительным собранием, создают серьёзные возможности для учёта интересов общественных групп, проявляющих активность лишь по определённым вопросам, а также для привлечения внимания обычно индифферентных представителей электората, в частности, молодых избирателей. И для этого не требуются значительные финансовые ресурсы, поскольку вся необходимая инфраструктура для осуществления эксперимента уже существует [17, р. 623-624].

Список литературы / References

1. Simoncini A.The Constitutional Dimension of the Internet. Some Research Paths // Eu-ropean University Institute Working Paper. - Law. - 2016/16. - 13 p.

2. Palermo F.La “manutenzionecostituzionale”: allaricerca di unafunzione// La “Manutenzione” Costituzionale/ A cura di F. Palermo. - Padova: CEDAM, 2007 - 520 p.

3. Landemore H.Inclusive Constitution-Making: The Icelandic Experiment //The Journal of Political Philosophy. - 2015. - Vol. 23.- No. 2. - P 166 -191.

4. Eerola A., Reuchamps M.Constitutional Modernisation and Deliberative Democracy: A Political Science Assessment of Four Cases // Revue interdisciplinairedetudesjurid-iques. - 2016. - Vol. 77. - No. 2. P. 319-336.

5. Gluck J., Ballou B.New Technologies in Constitution Making. Special Report // United States Institute of Peace. - URL: https:// www.usip.org/publications/2014/04/new-technologies-constitution- making(датаобращения: 13.04.2019).

6. ArnasonA.Th.A Review of the Icelandic Constitution - Popular Sovereignty or Political Confusion // Tijdschriftvoorconstitutioneelrecht. - 2011. - No. 3. - P. 342-351.

7. Elkins Z, Ginsburg T., Melton J.A Review of Iceland's Draft Constitution // The Comparative constitutional Project. October 14, 2012. - URL: http://comparativeconstitutionsproject.org/wp-content/ uploads/CCP-Iceland-Report. pdf?6c8912 (дата обращения: 21.06.2019).

8. Olafsson J.An Experiment in Iceland: Crowdsourcing a Constitution? // Academia. edu. - URL: https://www.academia.edu/1517443/Experiment_in_Iceland_Crowdsourcing_a_Constitution(датаобращения: 21.04.2019).

9. Oddsdottir K.Iceland: the Birth of the World's First Crowd-Sourced Constitution?// Cambridge Journal of International and Comparative Law. - 2014. - Vol. 3. - Is. 4. - P. 1207-1220.

10. BaniM.Crowdsourcing Democracy: the Case of Icelandic Social Constitutionalism // ResearchGate. URL: https://www.researchgate.net/publication/256030306 _Crowdsourcing_ Democracy_The_Case_of_ Icelandic_Social_Constitutionalism(датаобращения: 21.04.2019).

11. Gylfason T.Crowds and Constitutions // VOX CERP Policy Portal. 13 October 2011. - URL: https:// voxeu.org/article/crowds-and-constitutions-insights-iceland(датаобращения: 11.03.2019).

12. BaniM.Crowdsourcing Democracy: the Case of Icelandic Social Constitutionalism // ResearchGate. URL: https://www.researchgate.net/publication/256030306_Crowdsourcing_Democracy_The_Case_of_ Icelandic_Social_Constitutionalism(датаобращения: 21.04.2019).

13. Gylfason T., Meuwese A.Digital Tools and the Derailment of Iceland's New Constitution // CESifo Working Paper No. 5997. - Category2: Public Choice. - July 2016.

14. Hudson A. E.Does Public Participation Really Matter? The Case of Iceland's Crowdsourced Constitution // URL: https://www.academia.edu/35091728/Does_Public_Participation_Really_Matter_ The_Case_of_Icelands_Crowdsourced_Constitution(датаобращения: 19.01. 2019).

15. Suteu S.A New Form of Direct Democracy: Constitutional Conventions in Digital Era. University of Edinburg. Research Paper Series. No. 2014/39.

16. Thorarensen B.Why the Making of a Crowd-Sourced Constitution in Iceland Failed // Constitution Making&Constitutional Change. - URL: https://constitutional-change.com/why-the-making-of-a-crowd- sourced-constitution-in-iceland-failed(датаобращения: 15.04.2019).

17. Samu A.Could Romania's Selfie Go Viral? Economic Feasibility of Using Digital Tools in the Constitutional Law Democratic Process // Procedia Economics and Finance. - 2015. - Vol. 32. - P 623-624.

Размещено на Allbest.ru