Исторический и зарубежный опыт реализации принципа верховенства совета в системе местного управления и самоуправления: уроки для современной России

Размещено на http://www.allbest.ru

Исторический и зарубежный опыт реализации принципа верховенства совета в системе местного управления и самоуправления: уроки для современной России

А.А. Ларичев

Аннотация

Муниципальный совет призван обеспечивать важную функцию представительства интересов населения на местном уровне. Вместе с тем в России эволюция правового статуса данного института с начала 1990-х гг. является неоднозначной: функционал представительных органов ограничен, присутствуют организационные недостатки в их деятельности. В статье сквозь призму взглядов и идей известного советского и российского конституционалиста Е. И. Козловой рассматривается природа и правовой статус представительных органов на местах, базирующиеся на принципе их верховенства. Реализация указанного принципа анализируется также на примере зарубежных моделей местного самоуправления. По мнению автора, нынешняя слабость представительных органов в российской модели организации муниципальной власти не отвечает требованиям эффективности и не обеспечивает реальное представительство интересов местных территориальных коллективов, в связи с чем автор призывает в рассматриваемой сфере учитывать как зарубежный, так и исторический (советский) опыт развития институтов управления и самоуправления. Ключевые слова: верховенство совета; представительные органы; местное самоуправление; народовластие; советский опыт; зарубежные модели.

Abstract

Historical and Foreign Experience of Implementation of the Principle of Supremacy of the Council in the System of Local Government and Self-Government: Lessons for Modern Russia

Aleksandr A. Larichev, Dr. Sci. (Law), Associate Professor, Professor, Department of Constitutional and International Law of the All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia)

A Municipal Council has an important role to play in representing the interests of the population at the local level. At the same time in Russia the evolution of the legal status of this institution since the beginning of the 1990s is ambiguous: the capability and activities of representative bodies are limited. The paper, through the prism of the views and ideas of the famous Soviet and Russian constitutionalist Ekaterina I. Kozlova, examines the nature and legal status of representative bodies at the local level based on the principle of their supremacy. The implementation of this principle is also analyzed on the example of foreign models of local government. According to the author, the current weakness of representative bodies in the Russian model of organization of municipal authorities does not meet the requirements of efficiency and does not provide actual representation of interests of local territorial communities. Thus, the author urges to take into account both foreign and historical (Soviet) experience of development of institutions of administration and self-government in the field under consideration. Keywords: supremacy of the council; representative bodies; local self-government; people's power; Soviet experience; foreign models.

Основная часть

Местное самоуправление является уникальным явлением, для которого характерно совпадение в лице территориального сообщества в равной степени как субъекта, так и объекта управления1. Вместе с тем лишь на небольших по площади и численности населения территориях местное самоуправление может осуществляться жителями напрямую -- через собрания и сходы граждан. Большие масштабы реализации муниципальной власти ведут к более сложным формам ее организации, включая функционирование представительных органов. При этом для России осуществление местного самоуправления не только собраниями населения, но и советами как органами народного представительства важно в контексте как реализации положений Конституции РФ (ч. 2 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130), так и выполнения ее международных обязательств (ч. 3 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления).

Представительные органы местного самоуправления, пришедшие в начале 1990-х гг. на смену местным советам как низшим звеньям цепи полновластных органов государственной власти, можно отнести к так называемому слабому типу. Слабость нынешнего муниципального совета определяется несколькими факторами.

Во-первых, законодательные реформы последнего десятилетия XX вв. предопределили реализацию на местном уровне принципа разделения полномочий, который, не будучи столь концептуально формализованным и полноформатным, как принцип разделения властей на государственном уровне, все же определяет разграничение функций между представительными и исполнительными органами; функциональной автономии вторит и их институциональная самостоятельность.

Представительный орган, безусловно, обладает некоторыми контрольными полномочиями в отношении администрации и иных органов местного самоуправления (п. 9 ч. 10, ч. 11.1 ст. 35, ч. 6.1 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -- Закон № 131-ФЗ)), в рамках некоторых субмоделей организации муниципальных органов, определенных законодательно, принимает (в разной степени) участие в их формировании (ч. 6, 8 ст. 37, ст. 38 Закона № 131-ФЗ), однако, исходя из положений действующего законодательства, не вправе осуществлять директивное управление деятельностью исполнительных органов муниципалитетов per se.

Даже в случае подотчетности и подконтрольности главы местной администрации, назначенного по контракту, представительному органу первый обладает операционной самостоятельностью, руководя подразделениями администрации на принципах единоначалия, в то время как и сама администрация уставом муниципального образования наделена собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, функционально обособленной от компетенции представительного органа.

Исключительная компетенция представительного органа лимитирована кругом основных полномочий, закрепленных в Законе № 131-ФЗ (ст. 10--11.1), и хотя перечень полномочий не является закрытым, вряд ли можно ожидать серьезного его расширения иными нормативными актами, включая муниципальные уставы. Кроме того, в ряде случаев функциональное поле деятельности представительного органа оказывается ограниченным волей исполнительного: например, согласно ч. 12 ст. 35 Закона № 131-ФЗ нормативные правовые акты представительного органа, посвященные налогообложению либо предусматривающие осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации либо при наличии его заключения.

Таким образом, правотворческая функция представительного органа, признаваемая в качестве одной из основных в составе его полномочий, также оказывается лимитированной -- в контексте как указанного выше содержательного ограничения, так и с процедурной точки зрения (так, частью 13 ст. 35 Закона № 131-ФЗ предусмотрен институт вето решений представительного органа со стороны главы муниципального образования).

Тем самым верховенство совета -- органа, некогда доминировавшего в механизме власти и управления на местном уровне, в современной модели российского местного самоуправления нивелировано. Более того, не умаляя значения представительного органа, нельзя согласиться и с указанием на его «ведущую роль» в муниципальном механизме. Такое предположение, выдвигаемое рядом авторов, базируется на довольно слабой аргументации, в которую включается обязательность представительного органа в структуре органов местного самоуправления (необходимо отметить, что представительный орган является не единственным обязательным элементом соответствующей структуры), а также то, что среди перечисляемых в ст. 34 Закона № 131-ФЗ органов местного самоуправления, составляющих организационную структуру муниципальной власти, «представительный орган расположен на первом месте» (представляется сомнительным, что очередность в перечислении органов муниципальной власти в тексте закона существенным образом влияет на их правовой статус). Представительный орган местного самоуправления, таким образом, в механизме муниципальной власти оказывается ни верховным, ни ведущим, но «одним из».

Причина нынешнего положения дел применительно к статусу представительных органов кроется в развернувшейся в начале 90-х гг. борьбе с «властью советов», прежде всего на государственном уровне, закончившейся в отношении местного самоуправления в 1993 г. переходом к новой системе организации местной власти, параметры которой были заложены в Указе Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 (ред. от 22.12.1993) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Как отмечают Ю. Н. Мильшин и С. Е. Чаннов, пребывая в состоянии постоянной конфронтации с Верховным Советом РФ, Президент РФ Б. Н. Ельцин обрушивал свой гнев на всю систему Советов. «Очевидно, -- утверждал он на заседании Конституционного совещания, -- что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы». В соответствии со ст. 4 Указа № 1760 деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращалась, их функции выполняла соответствующая местная администрация.

Однако, если убрать некоторую априорную предвзятость к советской системе управления и трезво посмотреть на некоторые ее черты, то так ли была плоха организация местной власти на основе принципа верховенства совета? Отрицает ли она принципы муниципальной демократии?

Анализируя правовой статус местных советов в СССР, крупнейший советский и российский теоретик представительной демократии и народовластия профессор Е. И. Козлова, наоборот, обосновывала исключительность их положения в системе местных органов государственной власти через категорию «воля народа», неразрывно связанную с «волей трудящихся административно-территориальных единиц». Как отмечала Е. И. Козлова, «местное население в совокупности со всеми членами советского общества выступает как носитель воли народа, которую проводит в жизнь Совет и которую он воплощает как орган государства, часть его механизма».

Необходимо отметить, что в идеях Е. И. Козловой присутствуют некоторые отсылки к категории местного сообщества (территориального публичного коллектива), воля которого легитимизирует власть совета. По ее мнению, воля трудящихся административно-территориальных единиц формируется как относительно самостоятельная волевая категория. Волеизъявлению населения административно-территориальных единиц приданы соответствующим образом организованные формы выражения, обеспечивающие ее формирование как единой воли, связывающие с этой волей определенные правовые последствия. Территориальные объединения трудящихся выступают в качестве субъекта, волеизъявлением которого формируется местный представительный орган государственной власти, субъекта, перед которым подотчетен местный совет и его исполком. В связи с этим Е. И. Козлова делала вывод о возможности рассмотрения административно-территориальных единиц в качестве своего рода общественных образований.

Надо вместе с тем отметить, что Е. И. Козлова в контексте господствовавших в то время идей подчеркивала, что поскольку население любой административно-территориальной единицы есть составная часть всего советского народа, то и воля трудящихся, представительным органом которых выступает данный местный совет, не может рассматриваться изолированно от воли всего советского народа, не может быть отождествляема только с отражением местных интересов. Данная оговорка понятна, поскольку иное ставило бы под вопрос существование системы демократического централизма -- подчинение нижестоящих советов вышестоящим.

Тем не менее описанная выше конструкция логически обосновывает верховенство представительных органов, при котором их руководящая роль по отношению к исполнительным является естественным следствием реализации воли населения административно-территориальной единицы и проявляется в порядке формирования последних. Советы определяют в пределах действующих конституционных и иных правовых предписаний общую систему подчиненных органов управления и устанавливают персональный состав коллегиальных органов, назначают руководителей единоначальных (отраслевых) органов.

Более того, как отмечала Е. И. Козлова, совет обязан организовать в различных сферах государственное руководство, реализовать их сам или опосредствованно через другие, более общие полномочия, путем контроля за надлежащим их осуществлением подчиненным исполнительным аппаратом. Таким образом, верховенство совета обусловлено не только возможностью определения отраслей управления и формирования соответствующей системы органов с сопутствующим кадровым обеспечением, но и возможностью прямого руководства решением местных вопросов. Исполнительные органы в этой схеме в полной мере соответствуют своему наименованию -- исполняют волю совета.

Надо отметить, что принцип верховенства совета в системе органов местного самоуправления сам по себе не является чем-то уникальным и свойственным лишь советской модели государственного управления на местах. Так, теоретическая конструкция муниципальной власти в англосаксонских странах, относимых к корпоративной и посткорпоративной модели местного самоуправления11, не предусматривает наличия у муниципалитета как корпорации компетенции proprio vigore, то есть по своей природе самостоятельной от государства, соответственно, вся власть здесь является делегированной, а совет как руководящий орган корпорации является ее первичным реципиентом. Действуя от «имени и по поручению» муниципалитета, совет осуществляет субделегирование собственных полномочий, что уже выделяет и возвышает его среди других муниципальных органов. Функциональное верховенство совета подкрепляется наличием широких полномочий совета по контролю и директивному управлению отраслями муниципального хозяйства.

В государствах общинной модели местного самоуправления (Франция, Германия, Италия и др.) реализация принципа верховенства совета представляется даже более естественной, поскольку здесь муниципальная власть напрямую вытекает из конституционно закрепленной власти общины как территориального публичного коллектива. Совет же является прямым выразителем интересов коллективной воли членов общины. Вместе с тем исторические и культурные традиции, а также эволюция муниципальных институтов в их соотношении и взаимодействии с общегосударственной системой управления предопределили во многих континентально-европейских государствах рост влияния исполнительных органов и их глав (мэров), нередко выступающих в роли связующего звена между общинным самоуправлением и государственной администрацией, -- таков, в частности, опыт Франции, Испании.

С другой стороны, в ряде восточноевропейских государств, в которых местное самоуправление получило свое развитие после падения социалистических режимов в начале 1990-х гг. в духе идеалов, заложенных в общинной модели, отчетливо видны тенденции к усилению влияния представительных органов вплоть до провозглашения их верховенства на местном уровне. В этой связи характерен пример Сербии, которая с отходом от социалистической модели государственного управления на местах первоначально предпочла модель организации местного самоуправления, основанную на принципе верховенства главы муниципалитета, однако в Конституции 2006 г. провозгласила скупщину -- местный представительный орган -- высшим в системе муниципальных органов, подкрепив это наделением его соответствующим широким спектром полномочий и установив зависимость срока функционирования исполнительных органов от срока полномочий скупщины. В Чехии функционирует сходная модель. Муниципальный совет, избираемый населением общины, формирует подконтрольный ему исполнительный комитет, обеспечивающий текущее руководство деятельностью муниципальных органов. Мэр и его заместители избираются из состава комитета и являются его членами.

Принцип верховенства представительного органа, таким образом, живет и здравствует в практике организации местного самоуправления в различных государствах, реализуясь вне привязки к определенным моделям. При этом он вовсе не увязан с принципом демократического централизма, характеризовавшим, в сочетании с верховенством совета, модель государственного управления на местах в Советском государстве. Верховенство как принцип, взятый обособленно, обозначает лишь реальную, а не мнимую «ведущую роль» совета как органа представительства населения, выразителя интересов территориального сообщества.

Для России данная целевая функция совета -- представительство -- становится еще более значимой в условиях постепенного отхода от выборности высших должностных лиц муниципалитетов, переходу (в особенности на верхнем уровне территориальной организации местного самоуправления) к конкурсным мэрам и главам администраций. В контексте этих процессов описанная выше слабость совета и дисбаланс сил в пользу исполнительных органов муниципалитета становится угрозой не только для содержания демократических процедур в функционировании муниципальной власти, но и для самой сущности местного самоуправления как формы народовластия, при которой население имеет возможность влиять на процессы муниципального управления как напрямую, так и через избранных ими представителей. Неизбираемые исполнительные органы оказываются неподконтрольны населению вовсе, а представительный орган, даже там, где он избирается, имеет лимитированные возможности по прямому контролю и управлению сферами муниципальной жизни.

Отказ от принципа верховенства совета, как представляется, связан не только с боязнью «призраков прошлого», но и с неопределенностями внутри модели местного самоуправления, сложившейся в нашей стране. Признав в начале 1990-х гг. местное самоуправление формой народовластия и ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления, Россия конституционно и законодательно не признала власть территориального публичного коллектива как носителя прав на местное самоуправление, обозначив лишь контурно и косвенно -- через решения Конституционного Суда РФ -- наличие соответствующих прав местного населения. Отсюда вытекают трудности с реализацией права на местное самоуправление, его конституционно-правовой защитой, здесь, как представляются, кроются и корни невнятного статуса представительного органа, создание и функционирование которого увязывается скорее с реализацией общих политических прав граждан в контексте ст. 32 Конституции РФ, чем с механизмом реализации права общиной как совокупностью местных жителей. Такое рассогласование реализуемых принципов позволяет относить опыт российского муниципального строительства к так называемой постобщинной модели, внутри которой идеалы общественной теории местного самоуправления реализованы непоследовательно.

Слабость представительного органа приводит к его практической неэффективности, декоративности в системе муниципальной власти -- депутатский корпус становится статистом и послушно санкционирует решения местной администрации. Ситуацию усугубляет также малочисленный состав представительных органов, определяемый низкими значениями обязательного количества депутатов, формализованными в ч. 6 ст. 35 Закона № 131-ФЗ. Это ухудшает пропорции представительства населения в муниципальных образованиях различных типов -- нередко в муниципальных уставах, независимо от численности населения, закрепляется лишь нижнее, пороговое значение числа депутатов в представительном органе.

Заключение

Негативное влияние оказывают также нормы, предписывающие работу подавляющего числа депутатов представительных органов на непостоянной основе (ч. 5 ст. 40 Закона № 131-ФЗ). Это ведет к снижению уровня вовлеченности депутатов в процессы муниципальной политики и управления, к поверхностному знанию связанных вопросов и участию ad hoc в принятии важнейших управленческих решений. Надо отметить, что данный недостаток был характерен и для советской системы представительных органов, чем активно пользовались исполнительные органы, формально полностью подконтрольные и подотчетные советам, но фактически определявшие повестку их заседаний и содержание решений. В связи с этим представляется, что возможное внедрение и реализация принципа верховенства совета на местном уровне должны увязываться с улучшением пропорции представительства населения в представительных органах и с повышением уровня профессионализма муниципальных депутатов, в том числе за счет увеличения количества исполняющих свои обязанности на постоянной основе.

Безусловно, любые изменения в рассматриваемой сфере необходимо делать осторожно, оценивая все последствия изменения подхода к организационным основам местного самоуправления, но в любом случае не нужно, как верно отмечает В. Е. Чиркин, «пугаться слова "совет"», а тем более некоторых положительных черт, некогда характеризовавших его деятельность в нашем государстве. Тем более что эти черты и особенности, с известными модификациями, имеют широкое распространение в мировой практике.

козлова правовой конституция самоуправление

Библиография

1. Козлова Е. И. Избранные труды : сборник статей, лекций, тезисов / сост. В. В. Комарова. -- М. : Проспект, 2017. -- 304 с.

2. Комарова В. В. Конституционная система власти России и принцип разделения властей // Актуальные проблемы российского права. -- 2017. -- № 9. -- С. 36--46.

3. Куличков А. С. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в системе муниципальной власти // Административное и муниципальное право. -- 2013. -- № 10. -- С. 948--953.

4. Ларичев А. А. Вниз по лестнице, ведущей вверх: локальные сообщества и преодоление муниципального кризиса // Сравнительное конституционное обозрение. -- 2019. -- № 3 (130). -- С. 85--97.

5. Ларичев А. А. Корпоративная модель местного самоуправления: генезис, опыт реализации на примере Канады и его применимость в российских условиях : дис. ... д-ра юрид. наук. -- М., 2018.

6. Ларичев А. А. Правовая природа муниципалитета как критерий выделения корпоративной и иных моделей местного самоуправления // Административное и муниципальное право. -- 2017. -- № 12 (120). -- С. 1--10.

7. Мильшин Ю. Н., Чаннов С. Е. Муниципальное право России : учебное пособие. -- М. : Дашков и К, 2006. -- 404 с.

8. Пешин Н. Л. Зарубежные и российские проблемы разделения властей на муниципальном уровне // Современные проблемы организации публичной власти : монография / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова [и др.] ; рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. -- М. : Юстицинформ, 2014. -- 596 с.

9. Половченко К. А. Система органов местного самоуправления в Республике Сербия // Пробелы в российском законодательстве. -- 2017. -- № 5. -- С. 9--14.

10. Стрельников А. О. Правовые проблемы статуса представительного органа муниципального образования // Административное и муниципальное право. -- 2017. -- № 2. -- С. 1--10.

11. ЧихладзеЛ. Т., Комлев Е. Ю. Местное самоуправление в Испании: статус и особенности правового регулирования // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия : Юридические науки. -- 2019. -- Т. 23. -- № 3.

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1. Kozlova E. I. Izbrannye trudy : sbornik statej, lekcij, tezisov / sost. V. V. Komarova. -- M. : Prospekt, 2017. -- 304 s.

2. Komarova V. V. Konstitucionnaya sistema vlasti Rossii i princip razdeleniya vlastej // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. -- 2017. -- № 9. -- S. 36--46.

3. Kulichkov A. S. Ispolnitel'no-rasporyaditel'nye organy mestnogo samoupravleniya v sisteme municipal'noj vlasti // Administrativnoe i municipal'noe pravo. -- 2013. -- № 10. -- S. 948--953.

4. Larichev A. A. Vniz po lestnice, vedushchej vverh: lokal'nye soobshchestva i preodolenie municipal'nogo krizisa // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. -- 2019. -- № 3 (130). -- S. 85--97.

5. Larichev A. A. Korporativnaya model' mestnogo samoupravleniya: genezis, opyt realizacii na primere Kanady i ego primenimost' v rossijskih usloviyah : dis. ... d-ra yurid. nauk. -- M., 2018.

6. Larichev A. A. Pravovaya priroda municipaliteta kak kriterij vydeleniya korporativnoj i inyh modelej mestnogo samoupravleniya // Administrativnoe i municipal'noe pravo. -- 2017. -- № 12 (120). -- S. 1--10.

7. Mil'shin Yu. N., Channov S. E. Municipal'noe pravo Rossii : uchebnoe posobie. -- M. : Dashkov i K, 2006. -- 404 s.

8. Peshin N. L. Zarubezhnye i rossijskie problemy razdeleniya vlastej na municipal'nom urovne // Sovremennye problemy organizacii publichnoj vlasti : monografiya / S. A. Avak'yan, A. M. Arbuzkin, I. P. Kenenova [i dr.] ; ruk. avt. kol. i otv. red. S. A. Avak'yan. -- M. : Yusticinform, 2014. -- 596 s.

9. Polovchenko K. A. Sistema organov mestnogo samoupravleniya v Respublike Serbiya // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. -- 2017. -- № 5. -- S. 9--14.

10. Strel'nikov A. O. Pravovye problemy statusa predstavitel'nogo organa municipal'nogo obrazovaniya // Administrativnoe i municipal'noe pravo. -- 2017. -- № 2. -- S. 1--10.

11. Chihladze L. T., Komlev E. Yu. Mestnoe samoupravlenie v Ispanii: status i osobennosti pravovogo regulirovaniya // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby narodov. Seriya : Yuridicheskie nauki. -- 2019. -- T. 23. -- № 3.

Размещено на Allbest.ru