Государственное и муниципальное имущество

Размещено на http://allbest.ru

И.В. Ершова Ершова Инна Владимировна, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации , Ю.С. ЦимерманЦимерман Юлий Соломонович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), советник ЗАО «Группа компаний Ренова», заслуженный юрист РСФСР

Государственное и муниципальное имущество: анализ законопроекта

Аннотация. В статье представлен анализ проекта федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе», размещенного на федеральном портале проектов нормативных правовых актов для общественного обсуждения. Представлено видение необходимости разработки и принятия указанного законопроекта, предпринят экскурс в историю проблемы. Обращено внимание на доктринальную позицию и конституционную основу принятия данного акта, а также на его включение в стратегический документ -- Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 г. Дана общая характеристика законопроекта, высказаны отдельные замечания относительно его положений. Сделан вывод о том, что принятие федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» будет способствовать повышению эффективности управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью и упрочению имущественной основы российского государства.

Ключевые слова: государственное и муниципальное имущество, государственная и муниципальная собственность, государственные и муниципальные предприятия, государственный сектор, право хозяйственного ведения, право оперативного управления.

проект федеральный закон государственное муниципальное имущество

На федеральном портале проектов нормативных правовых актов размещен текст проекта федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе»¹. Общественное обсуждение текста законопроекта проходило с 7 по 21 октября 2019 г. В рамках данного этапа 17 октября 2019 г. на юридическом факультете Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова состоялся круглый стол «Проблемы повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества». Принявшие участие в мероприятии разработчики, представители органов государственной власти, общественных организаций, научной общественности, практикующие юристы обсудили актуальность законопроекта, его концепцию и отдельные положения. Учитывая социально-экономическую значимость проблематики и несовершенство действующего законодательства, что предопределяет необходимость дальнейшего научного осмысления проблемы, авторам статьи как независимым экспертам указанного законопроекта показалось важным и нужным поделиться своими выводами и предложениями с профессиональной общественностью.

Необходимость разработки и принятия Федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе»

Раскрывая данный тезис, остановимся на предпосылках сущностного и формального толка.

Итак, существует ли потребность в принятии такого закона в России? Положительный ответ на этот вопрос никогда не вызывал у авторов сомнения. Российское государство всегда было крупным собственником. Объективно это объясняется особенностями исторического развития -- в частности, более поздним, по сравнению с зарубежными странами, возникновением частного предпринимательства.

Российский экономист и государственный деятель М. И. Фридман в 1906 г. отмечал, что «государство является очень крупным хозяином.... Российское государство всегда имело громадное значение как в области управления населением, так и в деле народного хозяйства». При этом наш соотечественник, приводя данные существенного роста государственных доходов на рубеже XIX--XX вв. Динамика роста доходов: с 1874 по 1883 г. на 25,71 %, с 1883 по 1892 г. на 38,37 %, с 1892 по 1901 г. на 85 %., обращался и к независимому мнению американского статистика: «Никогда, быть может, в истории человечества деятельность правительства в чисто промышленной области не была более широкой и всеобъемлющей, чем в последнее время в русской истории. Русское правительство владеет и управляет 2/3 всей железнодорожной сети и 7/8 всех телеграфов. Почти 1/3 всей земли и 2/3 лесов находятся в его непосредственном заведении. Русское государство -- самый крупный землевладелец, самый крупный капиталист, самый крупный строитель железных дорог и самый крупный предприниматель во всем мире» Фридман М. И. Доходы и расходы русского государства. М., 1906. С. 4..

Объем государственного сектора красноречиво демонстрируют и статистические показатели, касающиеся размера доходов от использования государственного имущества в доходах бюджета России. Так, от казенных предприятий и имущества в доход государственного бюджета поступило в 1885 г. 80,5 млн руб., в 1905 г. -- 1 239,1 млн руб., в 1913 г. -- 1 966,2 млн руб. За четверть века их вклад в бюджет вырос более чем в 24 раза, что свидетельствует о расширении государственного сектора. Поступательно росла доля государственного сектора в доходах и расходах бюджета. Например, в 1885 г. в доходах бюджета она составила всего 10 %, в 1900 г. поднялась до 32 %, в 1913 г. -- до 45 % и вплоть до Первой мировой войны устойчиво держалась на уровне 60 % Лященко П. И. История народного хозяйства СССР. М. : Госполитиздат, 1956. Т. 2. С. 187..

Заметим, что приведенные цифры официальной статистики относятся к одному из самых рыночных периодов развития российского государства. Что уж говорить о плановой социалистической экономике СССР? Как отмечал М. В. Колганов, «экономическую основу советского строя составляют социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства. Она охватывает 98,7 % всех производственных фондов нашей страны» Колганов М. В. Собственность в социалистическом обществе. М. : Изд-во Академии наук СССР, 1953. С. 276.. Цифры говорят сами за себя.

Нельзя не упомянуть того факта, что отправным пунктом формирования современного российского законодательства является принятие Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416., создавшего законодательную основу регулирования рассматриваемых отношений. Наряду с Законом РСФСР от 25 декабря1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418., указанный акт определял и возможности вовлечения в хозяйственный оборот государственного и муниципального имущества, в том числе путем закрепления его за предприятиями на праве хозяйственного ведения (полного хозяйственного ведения) или оперативного управления. Однако названные законы За исключением ст. 34 и 35 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности». утратили силу с 1 января 1995 г. в связи с введением в действие части первой Гражданского кодекса РФ См.: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3302.. И если отношения по хозяйственному ведению и оперативному управлению государственным и муниципальным имуществом нашли закрепление в Гражданском кодексе РФ, а позднее и в Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746. Андреев В. К. Право государственной собственности в России : учеб. пособие. М. : Дело, 2004. С. 98., то в целом правовой режим государственного и муниципального имущества потерял законодательную почву.

Позволим себе сделать вывод о том, развитие правового обеспечения отношений государственной и муниципальной собственности середины 1990-х гг. пошло по пути регресса. По прошествии четверти века всё более очевидно, что акт частного права, коим должен быть Гражданский кодекс РФ, не может, да и не должен, претендовать на комплексное частно-публичное регулирование отношений государственной и муниципальной собственности. Очевидно, что эту роль призван сыграть специальный закон, проект которого и является предметом нашего обсуждения.

Следует отметить, что на необходимость принятия соответствующего законодательного акта неоднократно обращалось внимание в доктрине. К примеру, В. К. Андреев указывал, что «для регулирования государственной собственности ст. 214 ГК РФ явно недостаточно. Необходим федеральный закон о федеральной собственности и управлении ею»¹¹.

Важно, что принятие указанного закона имеет конституционные основания -- согласно п. «д» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею.

Необходимость законодательного обеспечения правового режима государственной собственности была подтверждена и Правительством РФ. Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 года Утв. Правительством РФ 29 сентября 2018 г. Документ опубликован не был. См.: URL: http://static. government.ru/ (по состоянию на 02.10.2018)., разработанные для реализации положений Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», среди мер государственной политики по достижению национальных целей развития предусматривают разработку и принятие федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе». По мнению Правительства РФ, это позволит повысить эффективность управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью.

Таким образом, принятие федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» имеет субъективные и объективные предпосылки.

Общая характеристика проекта федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе»

Первый вывод, который можно сделать по результатам изучения представленного для обсуждения законопроекта, -- перед нами системообразующий законодательный акт. Действительно, основные концептуальные задачи проект решает. Так, им определены основные принципиальные начала управления, учета, хранения и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом и его перераспределения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями; представлена система органов, осуществляющих управление государственным и муниципальным имуществом, и их компетенция; предложен перечень имущества, которое может находиться соответственно в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; дана характеристика распределенного и нераспределенного (казенного) имущества, находящегося в публичной собственности, и механизма его перехода путем передачи при перераспределении; определены основы управления государственным и муниципальным имуществом и контроля за его использованием и распоряжением; закреплены правила учета и хранения государственного и муниципального имущества; установлены особенности управления, учета и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом в корпоративных отношениях, а также регламентированы отношения по управлению, учету и контролю за использованием и распоряжением имущественными правами, принадлежащими Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям; закреплены особенности управления, учета, хранения и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом, расположенным за пределами Российской Федерации.

Очевидно, что даже простой и неисчерпывающий перечень отношений, регулируемых анализируемым законопроектом, позволяет квалифицировать его в качестве комплексного акта, призванного, как гласит пояснительная записка, «занять главенствующее место в системе комплексной отрасли законодательства о государственном и муниципальном имуществе».

Вместе с тем ознакомление с текстом законопроекта позволяет поставить перед научной общественностью некоторые вопросы.

Так, разработчики приняли, по всей видимости, осознанное решение не включать в закон статью, раскрывающую понятийный аппарат. В этой связи многие проблемы, давно обсуждаемые в научной литературе, так и остались таковыми. В частности, не даны понятия имущества вообще и государственного имущества в частности. Не проведено разграничение понятий «собственность» и «имущество» (отсюда возникают такие нормы: «перераспределение публичной собственности является безвозмездной передачей имущества»), не определен состав государственного сектора. А ведь, как справедливо отмечает Е. П. Губин, «нам так важно сегодня понять, какая структура госсектора отвечает нашим стратегическим задачам» Предпринимательское право России: итоги, тенденции и пути развития : монография / отв. ред. Е. П. Губин. М. : Юстицинформ, 2019. С. 48.. Заметим, что отсутствие в российском законодательстве строгой терминологии применительно к понятиям «государственное имущество», «государственная собственность», «государственный сектор» констатировалось нами еще в 2001 г. Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 70--81.

Кроме того, не даны ответы на важнейшие принципиальные вопросы, давно возникающие и в доктрине, и в правовом регулировании. К таковым, как представляется, можно отнести вопрос о видах имущества, которые могут находиться только в государственной (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) или муниципальной собственности: авторы законопроекта констатировали, что это определяется неким федеральным законом. Но каким, если анализируемый законопроект претендует на статус «системообразующего законодательного акта кодификационного типа»? Заметим, что на нереализованность предписания ГК РФ относительно принятия указанного федерального закона обращалось внимание в научной литературе Андреев В. К. Предпринимательское законодательство России : научные очерки. М. : Статут, 2008. С. 43--44 ; Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М. : Юриспруденция, 2001. С. 54..

В этой связи следует прояснить и понятие законодательства о государственном и муниципальном имуществе. Так, одноименная статья 4 гласит: «Федеральное законодательство о государственном и муниципальном имуществе основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего федерального закона, изданных в соответствии с ним иных федеральных законов». Однако статья 3, закрепляющая основные начала управления, учета, хранения и контроля за использованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом, в числе таковых называет строгое и точное исполнение требований настоящего федерального закона и изданных в соответствии с ним иных федеральных законов, а также других актов федерального законодательства Российской Федерации -- видимо тех, которые не входят в состав законодательства о государственном и муниципальном имуществе?

Наконец, вызывает сомнение конституционность столь детальной регламентации правового режима муниципального имущества. Напомним, что согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Отдельные замечания по проекту федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе»

Анализируемый законопроект несвободен от ряда спорных либо недостаточно аргументированных положений. Не претендуя на полную инвентаризацию, обратим внимание на некоторые из них.

Глава II законопроекта носит название «Государственное и муниципальное имущество», текст законопроекта -- «О государственном и муниципальном имуществе». Насколько соответствует правилам юридической техники совпадение названия акта и его структурного элемента?

Определяя состав нераспределенного (казенного) имущества, принадлежащего Российской Федерации, ч. 5 ст. 8 законопроекта включает в него «изъятое как излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением или казенным предприятием на праве оперативного управления, на которое приобретено право собственности Российской Федерации; имущество, на которое прекращено право хозяйственного ведения унитарного предприятия по основаниям и в порядке, предусмотренном федеральным законом, и приобретено право собственности Российской Федерации». Очевидно, что положение о «приобретении» на указанное имущество права собственности Российской Федерации не соответствует действующему законодательству: поскольку указанное право было изначально, оно существует одновременно с правом оперативного управления либо хозяйственного ведения Заметим, что такая же досадная ошибка допущена и в ст. 10, 11 законопроекта.. Напомним, что согласно ст. 113 ГК РФ, «имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления».

Статьей 17 законопроекта регулируются отношения по управлению государственным имуществом, принадлежащим Российской Федерации на праве собственности или на ином праве, распределенным между федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями. Возникает закономерный вопрос: на каком, помимо права собственности, праве может принадлежать Российской Федерации имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления?

Статья 23 законопроекта «Использование государственного и муниципального имущества» начинается следующей нормой: «государственное и муниципальное имущество может быть использовано путем передачи его на праве аренды или безвозмездного пользования». Такое положение вызывает недоумение. Как представляется, названные и иные способы вовлечения государственного и муниципального имущества в хозяйственный оборот раскрывают такое правомочие собственника, как распоряжение, а не пользование. Вероятно, авторы хотели урегулировать различные варианты передачи государственного и муниципального имущества в пользование других лиц, но сделали это некорректно.

Согласно ч. 6 ст. 18 проекта анализируемого закона, «в целях закрепления специальных условий использования закрепленного за федеральным государственным унитарным предприятием, федеральным государственным учреждением государственного имущества, уполномоченный орган, осуществляющий права собственника имущества, заключает с федеральным государственным унитарным предприятием, государственным федеральным учреждением договор о закреплении государственного имущества на праве хозяйственного ведения, оперативного управления за федеральным государственным унитарным предприятием, федеральным государственным учреждением». Правомерность заключения такого договора вызывает сомнение, а его наличие не соответствует правовой природе права хозяйственного ведения и права оперативного управления как производных от права собственности ограниченных вещных прав. Тем более что в той же статье содержится положение, согласно которому «приобретение и прекращение права хозяйственного ведения и права оперативного управления осуществляются на условиях и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодексом РФ для приобретения и прекращения права собственности и иных вещных прав, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом или не противоречит природе данного вещного права.

Наконец, требует дополнительной аргументации включение в структуру анализируемого законопроекта главы, регулирующей корпоративные отношения. Но здесь мы возвращаемся к основному вопросу, который виртуозно обошли разработчики, -- понятию и составу государственного имущества. Остается ли такое имущество государственным после преобразования, например, федерального государственного унитарного предприятия в акционерное общество, хотя и с участием в нем государства в качестве акционера? Безусловно, это самостоятельная большая проблема, требующая отдельного исследования. В рамках же данной статьи лишь позволим себе солидаризоваться с мнением С.А. Синицына, высказавшего сомнение относительно принципиальной возможности равноценной замены государственных и муниципальных предприятий хозяйственными обществами с преобладающим публично-правовым участием Синицын С. А. Унитарные предприятия в российском гражданском обороте: анахронизм или естественное следствие участия публичного сектора в экономике // Предпринимательское право. 2019. № 1. С. 13..

Высказанными замечаниями, конечно, не исчерпывается круг положений, требующих дополнительного осмысления либо переосмысления. Но завершить краткий анализ проекта федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» хотелось бы на возвышенной ноте. Тот факт, что решение о его разработке зафиксировано в документе стратегического планирования, внушает оптимизм и надежду на то, что государственное и муниципальное имущество, а также государственные и муниципальные предприятия в России будут сохранены. Как справедливо отмечает Е.В. Пустовалов, для вовлечения государственного имущества в гражданский оборот российский правопорядок предлагает конструкцию унитарного предприятия. Несмотря на неоднократно декларировавшиеся планы по ее ликвидации с одновременным исключением из системы вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления, эти юридические конструкции продолжают широко использоваться Пустовалов Е. В. Ответственность собственника имущества унитарного предприятия в случае неисполнения обязанности по поддержанию положительного размера чистых активов // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 1. С. 69--70.. Подтвердим и собственный вывод, уже обнародованный в литературе Актуальные проблемы современного права и экономики Европы и Азии: коллективная монография / отв. ред. М. А. Егорова, И. В. Халевинский. М. : Юстицинформ, 2018. Т. 1. С. 192.: использование государственного имущества является необходимым элементом рыночной экономики. При этом удельный вес государственной собственности в целом и число государственных предприятий в частности следует коррелировать с качественным состоянием и потребностями экономики на данном конкретном этапе развития государства.

Убеждены, что принятие федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» будет способствовать повышению эффективности управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью и упрочению имущественной основы российского государства.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Актуальные проблемы современного права и экономики Европы и Азии : коллективная монография / отв. ред. М. А. Егорова, И. В. Халевинский. -- М. : Юстицинформ, 2018. -- Т. 1. -- 344 с.

2. Андреев В. К. Право государственной собственности в России : учебное пособие. -- М. : Дело, 2004. -- 240 с.

3. Андреев В. К. Предпринимательское законодательство России : научные очерки. -- М. : Статут, 2008. -- 368 с.

4. Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. -- М. : Юриспруденция, 2001. -- 304 с.

5. Ершова И. В. Правовой режим использования государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования : дис. ... д-ра юрид. наук. -- М., 2001. -- 442 с.

6. Колганов М. В. Собственность в социалистическом обществе. -- М. : Издательство Академии наук СССР, 1953. -- 392 с.

7. Лященко П. И. История народного хозяйства СССР. -- М. : Госполитиздат, 1956. -- Т. 2. -- 728 с.

8. Предпринимательское право России: итоги, тенденции и пути развития : монография / отв. ред. Е. П. Губин. -- М. : Юстицинформ, 2019. -- 664 с.

9. Пустовалов Е. В. Ответственность собственника имущества унитарного предприятия в случае неисполнения обязанности по поддержанию положительного размера чистых активов // Актуальные проблемы российского права. -- 2018. -- № 1. -- С. 69--76.

10. Синицын С. А. Унитарные предприятия в российском гражданском обороте: анахронизм или естественное следствие участия публичного сектора в экономике // Предпринимательское право. - 2019. - № 1. - С. 11-16.

11. Фридман М. И. Доходы и расходы русского государства. -- М., 1906 -- 48 с.

STATE AND MUNICIPAL PROPERTY: ANALYSIS OF THE DRAFT LAW

Inna V. Ershova, Dr. Sci. (Law), Professor, Head of the Department of Business and Corporate Law, Kutafin Moscow State Law University ( MSAL), Merited Lawyer of the Russian Federation

Juli S. Tsimerman, Dr. Sci. (Law), Professor of the Department of Business and Corporate Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Legal Counsel at ZAO Renova Group of Companies, Merited Lawyer of the Russian Federation

Abstract. The paper has analized the draft Federal Law “On State and Municipal Property" placed on the federal portal of draft normative legal acts for public hearing. The authors have presented their understanding of the need to develop and adopt the draft law in question, a retrospective into the history of the problem has been undertaken. Attention is drawn to the doctrinal position and constitutional basis of adoption of this act, as well as its inclusion into the number of strategic document, namely, “The main directions of activity of the Government of the Russian Federation for the period until 2024." The general characteristics of the draft law are given, some comments on its provisions are made. It is concluded that the adoption of the Federal Law “On State and Municipal Property" will contribute to improving the efficiency of management and disposal of state and municipal property and consolidation of the property basis of the Russian State.

Keywords: state and municipal property, state and municipal ownership, state and municipal enterprises, state sector, economic management right, right of operational management.

Размещено на Allbest.ru