Законодательная инфляция как актуальная проблема правового регулирования

В статье обосновывается актуальность проблемы законодательной инфляции в России. Выделяются негативные последствия данного явления: снижение правовой определенности, увеличение количества правотворческих ошибок, рост правового нигилизма. Дается оценка способам преодоления законодательной инфляции, выражающихся в систематизации законодательства, а также в установлении искусственных ограничений для правотворческой активности. В заключение делается вывод о необходимости развития инструментов правовой диагностики с целью эффективного контроля инфляционных процессов в законодательстве Российской Федерации. Примером таких инструментов может служить оценка регулирующего воздействия и правовой мониторинг.

Ключевые слова: законодательная инфляция, увеличение нормативного массива, правовая неопределенность, правовой нигилизм, систематизация законодательства, кодификация, правотворческая ошибка, правовая диагностика, оценка регулирующего воздействия, правовой мониторинг.

Abstract

Legislative inflation as an actual problem of the legal regulation

Sekhin Ivan Viktorovich, Postgraduate Student of the Department of Civil Law and Procedure of the Law Institute of the Immanuel Kant Baltic Federal University

The paper substantiates the relevance of the problem of legislative inflation in Russia. The author focuses on the negative consequences of the phenomenon in question: decrease in legal certainty, increase in the number of legislative errors, growth of legal nihilism. The paper provides for the assessment of ways that can be applied to overcome legislative inflation and that can be expressed in the form of systematization of legislation, and the establishment of artificial restrictions imposed on the law-making process. The author concludes that it is necessary to develop legal diagnostics instruments for the effective control of inflationary processes in the Russian legislation. An example of such instruments includes regulatory impact assessment and legal monitoring.

Keywords: legislative inflation, increase in the normative array, legal uncertainty, legal nihilism, systematization of legislation, codification, law-making error, legal diagnosis, regulatory impact assessment, legal monitoring.

В научной литературе законодательная инфляция определяется как «непрерывная интенсификация законотворческой деятельности, которая включает два взаимосвязанных направления: во-первых, устойчивое наращивание нормативных массивов (т.е. принятие новых правовых норм, нормативных правовых актов) и, во-вторых, перманентную новеллизацию, т.е. регулярные правки действующего законодательства»1.

Схожее явление описывается и зарубежными специалистами. Так, в Германии феномен увеличения числа принимаемых парламентом нормативных правовых актов получил название «наводнение законов» (нем. Gesetzesflut)2. Сравнение со стихийным бедствием не случайно, тем самым подчеркивается негативный характер масштабного и подчас неконтролируемого роста нормативного массива. В качестве примера борьбы с указанным явлением можно привести внедрение Правительством ФРГ в практику законотворческого процесса так называемых «синих контрольных вопросов» (данное именование контрольные вопросы получили из-за цвета бумаги, на которой были напечатаны). Так, авторы законопроекта должны были поэтапно ответить на следующие вопросы: во-первых, нуждается ли вообще рассматриваемая проблема в правовом регулировании, во-вторых, какими альтернативными средствами ее решения обладает законодатель, в-третьих, должна ли проблема решаться на федеральном уровне и др. (всего 10 контрольных вопросов). Проведение данной процедуры преследовало цели упрощения законодательства и недопущение избыточного правового регулирования. Впоследствии «синие контрольные вопросы» с рядом изменений были перенесены в принятые в 2000 г. Общие правила процедуры федеральных министерств, регламентирующие порядок подготовки законопроектов.

Данный пример показывает значимость затронутой проблемы. Говоря о законодательной инфляции, следует иметь в виду, что речь идет о двух самостоятельных тенденциях в развитии российского права. Рассмотрим их более подробно.

Количественный рост законодательства наблюдается в России на протяжении последних десятилетий. Так, с 1994 по 2014 г. было принято и официально опубликовано 4 411 федеральных законов. Для сравнения, по подсчетам А. С. Пиголкина, в 1991 г. действующих законов в РСФСР было всего 63. Статистика законодательного процесса, публикуемая на официальном сайте Государственной Думы Российской Федерации, дает представление о количестве законов, принятых в России за последние несколько лет. Так, Государственной Думой РФ шестого созыва 2011--2016 гг. было принято 2 200 законов, из них 2 195 подписано Президентом Российской Федерации. По состоянию на декабрь 2017 г. Государственной Думой РФ седьмого созыва был принят 641 закон, из них 562 подписано Президентом РФ. Таким образом, на протяжении последних шести лет (с 2011 по 2017 гг.) Государственной Думой РФ в год принималось в среднем 462 закона.

Представленные эмпирические данные позволяют согласиться с мнением большинства специалистов в области правотворчества о гиперактивности современного российского законодателя. Наблюдаемая тенденция к стремительной правовой аккреции может быть проиллюстрирована на примере отдельно взятого нормативного правового акта. Как указывает А. Г. Головин, Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» состоял из преамбулы и 36 статей. Принятый в 19 сентября 1997 г. Федеральный закон № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» состоял из преамбулы и 11 глав, включавших в себя 66 статей. Таким образом, по подсчетам А. Г. Головина, «практически вдвое увеличилось не только количество статей, но и объем текста каждой нормы». В свою очередь, содержание действующего Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» увеличилось до 85 статей, что позволило автору сделать вывод об очередном значительном увеличении объема и сложности анализируемых правовых предписаний11.

Еще одной характерной чертой российской правовой действительности является тенденция к постоянной новеллизации законодательства. Так, до 80 % принимаемых в России законов являются поправкой к уже действующему законодательству. В этой связи А. П. Мазуренко указывает на лавинообразный характер «поправочного нормотворчества в России» МазуренкоА. П. Факторы демократизации российской правотворческой политики // Юридическая тех-ника. 2014. № 8. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/faktory-demokratizatsii-rossiyskoy-pravotvorcheskoy- politiki (дата обращения: 19.02.2018).. Схожую позицию занимает Н. А. Власенко. «Федеральный законотворческий процесс -- отмечает автор -- превратился в некое “латание дыр”: принимаются сотни поправок, дополнений и изменений». Названную тенденцию можно проиллюстрировать на примере ныне действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По подсчетам М. Я. Масленникова, из 601 действующей на момент принятия КоАП РФ статьи, не измененной на 2012 г., осталась только 71 статья, иными словами, с 2001 по 2012 г. положения КоАП РФ обновились на 89 %. Аналогичные процессы отмечаются специалистами в налоговом и уголовно-процессуальном законодательстве.

Соглашаясь с С. А. Белоусовым, следует отметить, что в самом факте принятия большого числа нормативных правовых актов нет ничего плохого Белоусов С. А. Юридическая инфляция как форма проявления законодательного дисбаланса // Правовая политика и правовая жизнь. 2015. № 2. С. 17.. В постиндустриальную эпоху едва ли можно рассчитывать на эффективное правовое регулирование посредством двенадцати таблиц или диоритовой стелы. То же самое можно сказать и о тенденции к новеллизации законодательства. Так, А. С. Пиголкин объясняет переживаемый Россией в начале 2000-х гг. правотворческий бум качественно новым этапом развития страны, предполагающим создание существенно обновленной правовой системы. С другой стороны, верно и то, что правовое регулирование общественных отношений не безгранично. Чрезмерная законодательная активность может иметь целый ряд негативных последствий.

Во-первых, законодательная инфляция ведет к существенному снижению правовой определенности, представляющей собой важнейший элемент принципа верховенства права. Правовая определенность подразумевает, что юридические нормы являются легкодоступными и прогнозируемыми, а также ясными и точными Доклад о верховенстве права, утвержденный Венецианской комиссией на 86-й пленарной сессии (Венеция, 25--26 марта 2011 г.) // URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL- AD(2011)003rev-rus (дата обращения: 19.02.2018).. В условиях законодательной инфляции адресаты правовых норм вынуждены усваивать стремительно увеличивающийся объем правовой информации, приспосабливаясь при этом к ее постоянному изменению. Например, по подсчетам С. Г. Воронцова, гражданин, желающий ознакомиться с текстом семи российских кодексов, должен будет потратить на решение этой задачи около трех месяцев Воронцов С. Г. К вопросу о проблеме эффективности правового регулирования в современной России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. № 3. URL: http://cyberleninka.ru/article/ n/k-voprosu-o-probleme-effektivnosti-pravovogo-regulirovaniya-v-sovremennoy-rossii (дата обращения: 19.02.2018).. Принимая во внимание масштабы новеллизации нормативного массива, представляется обоснованным вывод автора о невозможности эффективного усвоения гражданами современного объема правовой информации.

Во-вторых, законодательную инфляцию можно рассматривать как значимый фактор ошибочной правотворческой деятельности. Так, по мнению Н. Н. Вопленко, представленная выше статистика свидетельствует об активной деятельности законодателя по исправлению результатов своей же собственной предыдущей некачественной работы Вопленко Н. Н. Понятие и признаки правотворческой ошибки // Вестник Волгоградского государственного университета. 2010. № 1. С. 14.. В этой связи допустимо сделать вывод о достижении законодателем критической отметки нормотворческой активности, характеризующейся неспособностью законодателя «переработать» большее количество законопроектов Немытина М. В., Ахметжанова К. В. Указ. соч.. По нашему мнению, имеет смысл исходить из того, что объем находящихся в распоряжении законодателя ресурсов (кадровых, временных, интеллектуальных), необходимых для эффективной правотворческой деятельности, ограничен. Под эффективной правотворческой деятельностью в данном случае следует понимать поддержание средне-достаточного уровня качества принимаемого законодательства. Превышение законодателем пределов своих правотворческих возможностей сопряжено с риском снижения уровня качества законодательства. Разумеется, при наличии соответствующей политической воли законодатель может увеличить текущую скорость правотворчества до 1 000 и более федеральных законов в год. Другое дело, что столь высокий темп работы с большой долей вероятности приведет к ослаблению контроля над правотворческим процессом. Отсутствие соответствующего контроля, в свою очередь, оборачивается бессистемным «исправлением» допущенных ранее правотворческих ошибок, в результате которого не устраняются ранее допущенные ошибки, но множатся новые.

В-третьих, законодательная инфляция формирует у населения негативный образ законодателя, а также отрицательное отношение к праву в целом. Так, по мнению Н. А. Власенко, «тиражирование» законов девальвирует их значение и роль Власенко Н. А. Указ. соч.. Это вполне объяснимо, учитывая, что эффективность правовых норм прямо пропорциональна их стабильности. Неэффективные, «пустые» правовые предписания вызывают отторжение у адресатов правового регулирования и рассматриваются гражданами (подчас обоснованно) как следствие юридической демагогии. В этой связи актуальным остается предостережение Н. Макиавелли: государь, который часто меняет свое мнение, вызывает неуважение подданных Макиавелли Н. Избранные произведения. М., 1982. URL: http://www.lib.ru/POLITOLOG/MAKIAWELLI/ gosudar.txt_with-big-pictures.html (дата обращения: 19.02.2018)..

Говоря о способах преодоления законодательной инфляции, важно помнить, что данная проблема не является новой. Так, по мнению Реми Кабрияка, в истории европейского права можно выделить несколько основных кризисов, связанных с беспорядочным разрастанием источников права, со стремительной законодательной инфляцией. Кризис источников права вызывает потребность в правовой определенности, удовлетворяемую кодификацией. При этом на начальном этапе кодификация является общественной и не официальной. Таким образом, история кризисов источников права -- это в то же время история «частных кодексов». Например, работы юристов II в. Папирия Юста и Юлия Павла, а также неофициальные кодексы III в. Гермогениана и Грегориана стали ответом на беспорядочный рост числа императорских конституций Кабрияк Р. Кодификации. М., 2007. С. 117.. Еще один кризис источников права имел место в позднем Средневековье. Правовая неопределенность, связанная с чрезвычайным разнообразием правовых обычаев, обусловила появление частных кодификаций. Одной из них можно считать сборник кутюмов, составленный Филиппом де Бомануаром Кабрияк Р. Указ. соч. С. 119..

Современный кризис источников права также разрешается путем систематизации законодательства, в том числе и неофициальной. Например, в России широкое распространение получили частные справочно-правовые системы «КонсультантПлюс», «ГАРАНТ» и «Кодекс», являющиеся, по мнению Т. В. Кашаниной, электронными разновидностями инкорпорации Кашанина Т. В. Юридическая техника : учебник. М., 2011. С. 365.. Вместе с тем представляется, что классические методы борьбы с законодательной инфляцией, такие, например, как кодификация, в значительной степени утратили свою эффективность. Так, на сегодняшний день в Российской Федерации действует 21 кодифицированный нормативный правовой акт, однако законодательная инфляция продолжает сохранять высокие темпы.

В этой связи интерес представляют альтернативные пути сдерживания законодательной инфляции. Например, по мнению В. А. Толстика, целесообразным является введение 10-летнего моратория на новеллизацию нормативного массива, что позволит поставить барьер необоснованному изменению законодательства Толстик В. А. Пределы законодательного усмотрения // Юридическая наука и практика : Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 1 (25). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/predely- zakonodatelnogo-usmotreniya (дата обращения: 19.02.2018).. Примечательно, что данная идея не чужда отечественному законотворцу. При текущей интенсивности нормотворческого процесса законодатель не в состоянии отследить поток поступающих предложений по изменению гражданского законодательства и отсеять законопроекты, содержащие правотворческие ошибки. Как следствие, усложняется порядок внесения всех без исключения поправок в Гражданский кодекс. В частности, согласно п. 2.1 ст. 3 ГК РФ внесение изменений в Гражданский кодекс, а также приостановление действия или признание утратившими силу положений Гражданского кодекса должны осуществляться отдельными законами. Целью принятия указанной нормы является предотвращение случаев внесения изменений и дополнений несистемного, фрагментарного характера. По мнению авторов законопроекта, усложнение порядка внесения поправок защитит «экономическую конституцию» от спонтанных и бессистемных изменений Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству. URL: http:// komitet2-10.km.duma.gov.ru/Publikacii-i-vystupleniya/item/7624/ (дата обращения: 19.02.2018)..

По нашему мнению, указанный подход в долгосрочной перспективе едва ли можно назвать удачным. Презюмируя добросовестность и профессионализм субъектов правотворческой инициативы, необходимо признать, что большинство правовых актов потенциально способны достичь заданных их авторами целей. Недифференцированное ограничение правотворческой активности способно привести к снижению эффективности правового регулирования, поскольку осложняет принятие не только ошибочных, но и качественных правовых норм, потребность в которых действительно существует.

Более адекватным средством сдерживания законодательной инфляции может являться инструментарий правовой диагностики, применяемый в России. С 2009 г. в нашей стране «нормативно сформировались институты оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы и мониторинга, мониторинга правоприменения» Ефремов А. А. Оценка регулирующего воздействия в системе институтов повышения эффективности нормотворчества // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 2. URL: http:// cyberleninka.ru/article/n/otsenka-reguliruyuschego-vozdeystviya-v-sisteme-institutov-povysheniya-effektivnosti- normotvorchestva (дата обращения: 19.02.2018)..

Названные процедуры, несмотря на разные задачи, которые ставит перед ними законодатель, объединяет функция контроля правового регулирования. Так, средства ретроспективной оценки законодательства (ex-post) позволяют собирать информацию о последствиях ранее принятых нормативных правовых актов, формируя при этом картину состояния правового регулирования. В свою очередь, в рамках процедур перспективной оценки (ex-ante) законодатель на основании собранной информации имеет возможность принять решение о необходимости правового регулировании тех или иных общественных отношений посредством принятия нормативного правового акта.

Идеальным итогом симбиоза названных процедур является более осмысленное и точное правовое регулирование: избыточные правовые нормы не проходят через барьеры правотворческих «фильтров», при этом необходимые правовые предписания не встречают сопротивления. К сожалению, на сегодняшний день сказанное представляет собой лишь благое пожелание. Существующие инструменты правовой диагностики фактически представляют собой автономные процедуры оценки законодательства, слабо взаимосвязанные между собой, что не позволяет в полной мере использовать их потенциал, в том числе для целей сдерживания законодательной инфляции. В связи с этим представляется важной разработка единой системы оценки правового регулирования в Российской Федерации.

законодательный инфляция законотворческий

Библиография