"Предмет отрасли получает свое реальное выражение в системе": профессор Е.И. Козлова о системе отрасли конституционного права и ее институтах

Размещено на http://www.allbest.ru/

«Предмет отрасли получает свое реальное выражение в системе»: профессор Е.И. Козлова о системе отрасли конституционного права и ее институтах

Кононов Кирилл Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина

Аннотация

В статье анализируется творческое наследие профессора Е.И. Козловой в части исследования ею фундаментальных вопросов теории конституционного (государственного) права -- системы отрасли и государственно-правовых институтов. Автор акцентирует внимание на новаторском размежевании профессором Е.И. Козловой системы отрасли конституционного права и структуры конституции, на содержательном подходе к конструкции государственно-правового института, последовательном отстаивании ею концепции единства системы конституционного (государственного) права. Обозначено современное значение выводов Е.И. Козловой о тенденциях развития конституционно-правовых институтов: усложнение их структуры, расширение и специализация конституционно-правовых норм и, как следствие, появление сложносоставных институтов и проблемы подотраслей; увеличение числа норм-принципов и процедурных норм в конституционном праве.

Ключевые слова: система отрасли конституционного права; конституционно-правовой институт; подотрасль конституционного права; предмет конституционного права; государственно-правовой институт.

Abstract

"The Subject Matter of the Branch Gets its Actual Expression in the System:" Prof. Ekaterina I. Kozlova about the System of Constitutional Law and its Institutions

Kirill A. Kononov, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Kutafin Moscow State Law University

The paper has analyzed the academic heritage of Prof. Ekaterina I. Kozlova in the part of her research of fundamental issues of the theory of constitutional (state) law, namely: the system of the branch under consideration and public law institutions. The author focuses on suggested by Prof. Ekaterina I. Kozlova innovative division of the system of the branch of constitutional law and the structure of the Constitution, the substantive approach to the construction of the institution of state law, consistent defense of the concept of unity of the system of constitutional (state) law. The author has determined the current significance of the conclusions made by Prof. Ekaterina E. Kozlova concerning the development of constitutional law institutions: complication of their structure, expansion and specialization of constitutional law norms and, as a consequence, the emergence of complex institutions and the problem of subsectors; an increase in the number of norms, i.e. principles and procedural rules in constitutional law.

Keywords: system of the branch of constitutional law; constitutional law institution; subsector of constitutional law; subject matter of constitutional law; state law institution.

Профессор Екатерина Ивановна Козлова, 95-летие со дня рождения которой юридическое сообщество отмечает в 2019 г., хорошо известна современному читателю прежде всего как классик теории народного представительства. Это и не удивительно ввиду того, что абсолютное большинство ее опубликованных и рукописных трудов посвящено именно этой тематике: обе диссертации, статьи и, конечно же, книги. Действительно, представительное народоправство интересовало нашего мастера всю ее творческую жизнь, начиная с самых ранних научных работ и кончая желанными всеми, но, увы, очень редкими трудами последних лет. Тем они ценнее: Екатерина Ивановна в своих самых поздних статьях поднимала крайне изысканные проблемы, практически неведомые нашей юридической молодежи -- один только институт конституирования парламента чего стоит¹...

Жизнь, посвященная исследованию становления и развития государственно-правового регулирования советской и российской представительной системы, не могла не привести Екатерину Ивановну к необходимости масштабных теоретических обобщений, касающихся уже самой логики правового регулирования институтов народного представительства, как, впрочем, и иных институтов конституционного (государственного) права. Этому в известной мере способствовал и законодатель, когда Екатерина Ивановна писала свою кандидатскую диссертацию в 1952--1953 гг.: государственно-правовое законодательство в части регулирования интересовавших ее тогда общественных отношений было скудно и фрагментарно, отсутствовали законы, которые должны были регламентировать организацию и деятельность советов разных уровней, будучи замещенными разного рода положениями См.: Козлова Е.И. Обоснование новых концепций российской Конституции в правовой теории // Lex russica. 2009. № 2. С. 311--321. См., например: Положение о городских Советах депутатов трудящихся от 20.01.1933 // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103. и партийными директивами, преимущественно довоенными. Но вот уже с начала 1960-х гг. и наиболее ярко в 1970-е гг. нормотворческая деятельность советов, как союзного уровня, так и республиканского, заметно оживает: активно принимаются акты, регулирующие статус советского депутата Закон СССР от 20.09.1972 «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1972. № 39. Ст. 347., наказы избирателей Указ Президиума Верховного Совета СССР от 01.09.1980 «Об организации работы с наказами избирателей» // Ведомости ВС СССР. 1980. № 36. Ст. 736. и отзыв депутата избирателями Закон СССР от 30.10.1959 «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» // Ведомости ВС СССР. 1959. № 44. Ст. 222., -- все те, которые еще со времен союзной Конституции 1936 г. были ею предусмотрены, но не приняты. Конечно, апофеозом был процесс разработки и всенародного обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г., который тогда затронул все юридическое сообщество и поставил во многом качественно новые вопросы перед советской юридической наукой: вновь вспыхнула дискуссия о системе советского права, о критериях выделения отраслей, об их соотношении с отраслями законодательства и, разумеется, о критериях внутриотраслевой дифференциации норм -- об одном из самых малоисследованных, но нужных вопросов юридической теории того, да и сегодняшнего времени. Ведь отрасль права действительна лишь тогда, когда ясен механизм ее «работы». Именно в таких обстоятельствах, в атмосфере стремительного, ранее неведомого увеличения объема законодательства, полномасштабной конституционной реформы стали выходить серьезные теоретические работы профессора Е.И. Козловой.

Вопросы институционализации в конституционном (государственном) праве для Е.И. Козловой заняли, пожалуй, центральное место среди всех иных вопросов теории государственного права Даже вопрос о предмете отрасли конституционного права она исследует прежде всего сквозь призму его системного единства и идентичности, опровергая всякие попытки искусственного членения отрасли на систему «новых» отраслей (см.: Козлова Е.И. К вопросу о предмете конституционного права Российской Федерации: современный формат дискуссии // Материалы Международной научно-практической конференции «Государство и право XXI века (Кутафинские чтения)»: сб. тезисов. М., 2009).. Уже в своей докторской диссертации, в 1973 г., Екатерина Ивановна поставила вопрос об обобщении всех норм, регулирующих форму и процедуру деятельности всех представительных органов, в особый самостоятельный государственно-правовой институт Козлова Е. И. Избранные труды: сборник статей, лекций, тезисов. М., 2017. С. 40.. Не в этом ли предложении лежат истоки науки советского строительства? Но нам данное суждение автора интересно в несколько ином плане.

Наука советского государственного права имела в качестве одной из своих парадигмальных непреложных истин концепцию тождества системы отрасли государственного права с системой (а на самом деле структурой) советской конституции при приоритете последней. Академик И. П. Трайнин характерно и лаконично писал в свое время: система государственного права «предуказана» самой Конституцией Трайнин И. П. О содержании и системе государственного права // Советское государство и право. 1939. № 3. С. 37.. Это вполне закономерно для отечественной науки государственного права: дореволюционная наука в интерпретации системы отрасли была долгое время зависима от структуры Свода законов Российской империи, советская -- от структуры советских конституций, пестуя их безупречность и совершенство (об этом мы подробно писали ранее См., например: Кононов К. А. Система отрасли конституционного права: историко-теоретический очерк. СПб., 2011.125с.). И весь путь развития учения о системе отрасли можно кратко назвать дорогой освобождения науки от пут структуры генеральных нормативных правовых актов.

Докторское же предложение профессора Е.И. Козловой 1973 г. если и не шло аккурат вразрез с «системой» действовавшей тогда Конституции СССР 1936 г., то, во всяком случае, явно не вписывалось в композицию ее глав. Оно было продиктовано системным анализом разросшегося нормативного массива, регулировавшего организацию и деятельность советов, приведением этого массива к общим юридическим началам -- принципам и поиском особенностей регулирования отдельных сторон советской представительной системы. То есть Екатерина Ивановна в вопросе институционализации и систематики государственно-правовых норм исходила именно из общего и особенного в государственно-правовой природе норм и правоотношений, а не общественных отношений самих по себе (как нередко в литературе понимается предмет правового регулирования) Филигранно точно это выражено в одной из последних статей профессора: «Моя позиция... определялась исходной предпосылкой “от противного”: вывести определение предмета на основе анализа самого конституционно-правового законодательства...» (см.: Козлова Е.И. Избранные труды. С. 69). См.: Советское государственное право / под ред. С. С. Кравчука. М., 1958. С. 9.. Здесь наглядно прослеживается преемственность нашей научной школы: учитель Екатерины Ивановны -- профессор С.С. Кравчук, формально не отрицая основополагающей роли системы конституции для определения системы отрасли государственного права, не рассматривал их как тождественные¹¹. Более того, исследуя вопрос о правовой природе государственно-правовых отношений, он посредством юридического анализа обосновал дифференциацию данных отношений на четыре группы: собственно отношения государственного властвования (народовластия), отношения государственно-территориального устройства, отношения между государственными органами и отношения государства и личности Кравчук С.С. Советские государственно-правовые отношения в Советском социалистическом государстве // Советское государство и право. 1956. № 10. С. 99.. Для науки того времени подобные выводы должно признать более чем новаторскими.

Развернутое и завершенное предметное воплощение теоретическая концепция профессора Е.И. Козловой получает в ее статьях, опубликованных в 1980-е гг. Козлова Е.И. Теоретические проблемы системы советского государственного права // Конституция СССР: проблемы государствоведения и советского строительства. М., 1980. С. 34--38 ; Она же. Тенденции развития основных институтов советского государственного права // Основные направления развития государственно-правовых институтов на современном этапе: сб. науч. трудов. М., 1986. С. 3--19., учебниках, написанных в соавторстве с академиком О.Е. Кутафиным в 1990--2000-е гг. и статьях 2000-х гг. И здесь первое, что обращает на себя внимание, это последовательное разделение автором структуры конституции и системы отрасли, хотя и с первичной традиционной оговоркой на необходимость учета «той объективно данной Конституцией группировки норм, которая характеризует внутреннюю структуру государственного права» Козлова Е.И. Избранные труды. С. 48..

Очень иллюстративна в этой связи ситуация с так называемыми «статусными» концепциями системы отрасли конституционного права, авторы которых предлагают строить ее посредством группировки норм сообразно статусам субъектов конституционно-правовых отношений См.: Кононов К.А. Проблема статусных концепций построения системы отрасли конституционного права // Актуальные вопросы государственного права: сб. ст. / отв. ред. О.В. Белянская. Тамбов, 2008. С. 49--55.. Еще в 1945 г. профессор И.Д. Левин писал, что «система государственного права строится в соответствии с особенностями институтов государственного права и его правоотношений. Институты государственного права не могут быть отождествлены с органами. “Верховный Совет”, “Президиум Верховного Совета”, “сельсовет” -- это органы, а не институты» Левин И.Д. Предмет и система советского государственного права // Рефераты научно-исследовательских работ за 1945 г. Отделение экономики и права АН СССР. М., 1946. С. 43.. Екатерина Ивановна спустя 35 лет, в 1980 г., привела тому, пожалуй, главный аргумент: «Проявляется необходимость обобщения однородных норм, относящихся к различным субъектам, но выявляющих общие, единые принципы правового регулирования отношений многообразных субъектов государственного права... В системе Конституции таких общих структурных частей нет» Козлова Е.И. Избранные труды. С. 48--49.. И быть не должно, поскольку конституция -- нормативный правовой акт, где порядок изложения норм подчинен правилам юридической техники, а конституционное право -- отрасль, где «отражается необходимость обобщения норм на более высоком предметном уровне» Козлова Е.И. Избранные труды. С. 49..

Расширение конституционного регулирования общественных отношений, составляющих предмет отрасли, также не был оставлен без внимания Екатериной Ивановной: она отмечала процесс интеграции и дифференциации государственно-правовых норм уже на уровне конституционного закрепления общественного устройства. Если в Конституции СССР 1936 г. ему были посвящены лишь 12 статей, то в союзной Конституции 1977 г. можно было наблюдать уже раздел «Общественный строй», разделенный на 5 глав сообразно сферам общественных отношений Козлова Е.И. Избранные труды. С. 54.. Лишь с сожалением можно констатировать, что действующая Конституция Российской Федерации не пошла по пути упрочения, углубления и специализации конституционного регулирования политической и экономической систем, социальной и духовно-культурной организации общества, ограничившись только 16 статьями, составляющими основы конституционного строя. Хотя этот научно обоснованный задел науки советского государственного права вполне можно было использовать. И дело здесь касается не только вопроса юридической техники, но и вопроса полноты и всесторонности конституционно-правового регулирования общественных отношений, сопутствующих основному коренному предмету конституционного права -- отношениям организации государственной власти. Ныне очевидно, что без упрочения и конкретизации конституционно-правовых начал политической, экономической систем и социально-культурной организации невозможно полноценное функционирование всех институтов государственного властвования, достижение главной цели конституционно-правового регулирования -- «обеспечения организационного и функционального единства общества как государственно организованного» Козлова Е.И. Избранные труды. С. 69--70.. Во многом, разумеется, это следствие практической реализации либеральной концепции государства -- ночного сторожа в Конституции России 1993 г.

Еще одной особенностью развития системы отрасли государственного права, выявленной профессором Е.И. Козловой, явилось усложнение структуры государственно-правовых институтов, вызванное прежде всего развитием советского государственно-правового законодательства по пути его расширения и специализации Козлова Е.И. Избранные труды. С. 56--61.. Такой процесс и ныне приводит к исправным попыткам теоретического обоснования выделения из отрасли конституционного (государственного) права дочерних отраслей, что еще в середине 1980-х гг. вызывало обоснованные возражения профессора. А начиналось все с попыток расчленить все государственное право на ряд подотраслей, заключавших в себе все или некоторую часть государственно-правовых институтов. Здесь Екатерина Ивановна справедливо отмечала отсутствие у таких «новых» подотраслей главного требуемого для таковых признака -- системы общих норм, распространяющих свое действие на все институты, данной подотраслью заключаемые Козлова Е.И. Избранные труды. С. 59..

Действительно, какие могут быть общие нормы в подотрасли «основы общественного строя и политики», предложенной Е.А. Лукьяновой? Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 15--16. Ведь данная «правовая общность» в концентрированном виде охватывает регулирование всех общественных отношений, составляющих предмет отрасли конституционного (государственного) права, и, соответственно, всех сфер общественной жизни, подверженных правовому регулированию вообще. И единые правовые начала здесь отыскать попросту невозможно: конституционное право, работая везде, где работает национальное право вообще, использует применительно к каждой сфере общественной жизни собственный правовой инструментарий, пригодный для регулирования данной сферы, сохраняя при этом общую генеральную императивную направленность. Именно поэтому в нашей отрасли невозможно выделить так называемую общую часть и общие правовые институты, которые традиционно выделяются в иных классических отраслях права.

Именно в этой специфической предметной разноплановости конституционного права лежит корень другой проблемы, обнаружившей себя несколько позже, -- попыток представить некоторые из этих охватываемых нашей отраслью сфер общественной жизни в качестве самостоятельных предметов правового регулирования уже «новыми» отраслями российского права, отпочковавшимися от права конституционного. Прежде всего ввиду увеличения объема конституционного законодательства в конкретной сфере и, разумеется, его специализации. Здесь, конечно, нельзя не вспомнить позицию Е.И. Козловой относительно правовой природы группы норм, регулирующих организацию и деятельность советских представительных органов государственной власти. Тогда она выступала категорически против выделения данных норм в подотрасль советского государственного права, мотивируя это тем, что «они затрагивают сравнительно небольшой круг общественных отношений, и здесь не наблюдается, образно говоря, протяженного радиального ответвления законодательных государственно-правовых предписаний. Все отношения, выходящие за рамки этой сферы, регулируются уже нормами других отраслей права». И далее: «Нормы советского государственного права устанавливают компетенцию местных Советов народных депутатов. В отдельных отраслях их полномочия детально развиваются уже отраслевым законодательством: финансовым, административным, трудовым и др.» Козлова Е.И. Избранные труды. С. 59.. Это заключение было сделано автором в период действия принципа демократического централизма, когда и речи не могло идти хоть о какой-то самостоятельности местных Советов, составлявших лишь первичное звено единой советской представительной системы.

Теперь, когда местное самоуправление признано самостоятельным уровнем публичной власти, не входящим в систему власти государственной, когда многими авторитетными мнениями поддерживается феномен отрасли муниципального права как самостоятельной, аргументы Екатерины Ивановны не утрачивают своей актуальности. Как можно признать самостоятельной отрасль права, состоящую на 80 % из бланкетных норм, -- риторически спросил меня как-то один из коллег старшего поколения... Профессор Н.А. Михалева тоже однажды в личной беседе недоумевала: о каком самостоятельном местном самоуправлении может идти речь, если там такие же «чи..ши» (чиновники. -- К.К.), что и в системе органов государственной власти. Это мы всё к чему: если и вести речь о самостоятельности отрасли муниципального права в рамках современной правовой парадигмы, то только в мизерной ее части -- общественных отношений, возникающих в связи с установлением форм и процедур решения населением вопросов местного значения самостоятельно или через образуемые им местные органы власти. Плюс территориальная организация. Всё остальное -- см. профессора Е.И. Козлову. Однако в чем методологическое отличие правового регулирования тех самых форм и процедур на местном уровне, скажем, от регионального -- совершенно непонятно: здесь порой даже юридические конструкции используются практически идентичные. Ведь речь идет о тех же самых властеотношениях, являющихся традиционным и коренным предметом отрасли конституционного (государственного) права.

В современном конституционном праве также с разной степенью теоретической обоснованности продолжают звучать предложения об обособлении нормативно разросшихся или фактически обособившихся внутриотраслевых образований в самостоятельные отрасли права: избирательное право, парламентское право, конституционный судебный процесс и пр. Козлова Е.И. Избранные труды. С. 71. И если с судебным конституционным процессом ситуация выглядит хотя и дискуссионной, но достаточно понятной В России действительно сложилось самостоятельное конституционное судопроизводство, регулируемое собственными, в том числе специальными, источниками и многочисленными правовыми позициями Конституционного Суда РФ по вопросам собственной деятельности, что очевидно не позволяет держать конституционный судебный процесс в лоне материального конституционного права. Иное бы обязывало отрицать самостоятельную отраслевую природу гражданского и уголовного процессов как систем норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения гражданских и уголовных дел соответственно. Другое дело, что в науке конституционного права предпринимались попытки включить в конституционный процесс все без исключения процедуры конституционно-правового характера, что в решающей мере затормозило и отбросило назад предпринятое в свое время профессором Н.В. Витруком (ВитрукН.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: учебное пособие для вузов. М., 1998) выделение норм, регулирующих конституционное судопроизводство, в самостоятельную отрасль права (см., например: Саликов М.С. Предмет конституционно-процессуального права Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2000. № 1. С. 19--27)., то с предложениями отраслевого самоопределения норм, регулирующих избирательное право и процесс, -- одиозной попыткой разделить предметно и методологически неразделимое См., например: Биктагиров Р.Т. Полный курс избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика: научно-практическое издание: в 3 т. Казань, 2013.. Единственный приводимый аргумент -- огромный динамичный и все более специализирующийся массив конституционного законодательства, посвященный регулированию выборов и референдума, который теперь невозможно объять рамками одной отрасли конституционного права. Ответим на это словами профессора Е.И. Козловой: «Однако эта проблема “завязана” не на учебный курс (и отрасль. -- К. К.), а на науку конституционного права, рамки которой безбрежны, ничем не ограничены. Наука перерабатывает любой объем материала, составляющего ее предмет» Козлова Е.И. Избранные труды. С. 76.. Обескровить отрасль конституционного права изъятием одного из центральных ее институтов, регулирующего трансферт непосредственной демократии в представительную, едва ли получится. Благо от теоретических изысканий отдельных авторов наука конституционного права, возможно, приобретет (иначе бы не появились эти строки и строки других авторов См., например: Комарова И.А. К вопросу о степени самостоятельности избирательного права в системе права Российской Федерации // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2012. № 3-1. С. 87--91.), но явно ничего не потеряет.

Особое место занимают теоретические выкладки профессора Е.И. Козловой, касающиеся закономерностей развития содержания и способов формализации институтов в конституционном (государственном) праве. Здесь она отмечает и расширение спектра источников регулирования государственно-правовых отношений, охватываемых институтами, при усилении роли законов вместо господствовавших ранее «положений» разного рода; и увеличение доли республиканского законодательства в институциональном правовом регулировании, что связано с развитием национально-государственного устройства Союза; и, наконец, расширение видового состава норм: всё больше становится норм-принципов, норм-гарантий и процессуальных норм, обеспечивающих правовую реализацию материального нормативного массива Козлова Е. И. Избранные труды. С. 61--67.. Институты становятся «живыми», действенными, всё более явно прослеживается логика их функционирования.

Все эти феномены, правда в несколько ином плане, мы можем наблюдать и ныне: интенсивное, нередко хаотичное развитие конституционного законодательства; его расширение и специализация (конкретизация), порой до степени «зарегулированности» общественных отношений, что не способствует, а препятствует их нормальному функционированию; увеличение по некоторым направлениям степени дискреции региональных законодателей, что вновь доказывает относительность всяких институциональных классификаций в конституционном праве См. об этом: Кононов К. А. Система отрасли конституционного права: историко-теоретический очерк. СПб., 2011. 125 с..

козлова конституция право

Библиография

1. Биктагиров Р.Т. Полный курс избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика: научно-практическое издание: в 3 т. -- Казань, 2013. -- Т. 1: Общая часть. -- 406 с.

2. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: учебное пособие для вузов. -- М.: Закон и право, 1998. -- 383 с.

3. Козлова Е.И. Избранные труды: сборник статей, лекций, тезисов. -- М.: Проспект, 2017.

4. Козлова Е.И. К вопросу о предмете конституционного права Российской Федерации: современный формат дискуссии // Материалы Международной научно-практической конференции «Государство и право XXI века (Кутафинские чтения)»: сб. тезисов. -- М., 2009.

5. Козлова Е.И. Обоснование новых концепций российской Конституции в правовой теории // Lex russica. -- 2009. -- № 2. -- С. 311--321.

6. Козлова Е.И. Тенденции развития основных институтов советского государственного права // Основные направления развития государственно-правовых институтов на современном этапе: сб. науч. трудов. -- М., 1986. -- С. 3--19.

7. Козлова Е.И. Теоретические проблемы системы советского государственного права // Конституция СССР: проблемы государствоведения и советского строительства. -- М., 1980. -- С. 34--38.

8. Комарова И.А. К вопросу о степени самостоятельности избирательного права в системе права Российской Федерации // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. -- 2012. -- № 3-1. -- С. 87--91.

9. Кононов К.А. Проблема статусных концепций построения системы отрасли конституционного права // Актуальные вопросы государственного права: сб. ст. / отв. ред. О.В. Белянская. -- Тамбов, 2008. -- С. 49--55.

10. Кононов К.А. Система отрасли конституционного права: историко-теоретический очерк. -- СПб., 2011. -- 125 с.

11. Кравчук С.С. Советские государственно-правовые отношения в Советском социалистическом государстве // Советское государство и право. -- 1956. -- № 10.

12. Левин И.Д. Предмет и система советского государственного права // Рефераты научно-исследовательских работ за 1945 г. Отделение экономики и права АН СССР. -- М., 1946.

13. Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- М., 1984.

14. Саликов М.С. Предмет конституционно-процессуального права Российской Федерации // Российский юридический журнал. -- 2000. -- № 1.

15. Трайнин И.П. О содержании и системе государственного права // Советское государство и право. -- 1939. -- № 3.

Размещено на Allbest.ru