Правовое регулирование государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды в зарубежных странах

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Публичное акционерное общество «Газпром»

Юридический департамент

Правовое регулирование государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды в зарубежных странах

А.А. Бабич

г. Санкт-Петербург, Российская Федерация

Аннотация

Охрана окружающей среды во всем мире и в России, в частности, становится важной задачей. Одной из наиболее актуальных тем последнего времени является решение вопроса, связанного с привлечением частных инвестиций в решение экологических проблем в России. Использование механизмов государственно-частного партнерства видится наиболее перспективным инструментом для этого. В свою очередь, плодотворное применение данного института в сфере охраны окружающей среды во многом зависит от эффективности его правового регулирования. Между тем представляется, что существующий подход в российском законодательстве пока не отвечает данному условию. Специальное правовое регулирование ГЧП в экологической сфере отсутствует, а действующий Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит нормы, ограничивающие его применение по тем или иным основаниям для экологических целей, ставя перед учеными и практиками в целом вопрос об эффективности указанного нормативного правового акта для решения экологических проблем. В целях определения наиболее оптимальной модели правового регулирования ГЧП в области охраны окружающей среды в Российской Федерации, помимо прочего, необходимо изучить опыт такого правого регулирования в зарубежных странах. Настоящая статья посвящена исследованию именно этого вопроса. В статье рассмотрены основные модели правового регулирования и формы государственно-частного партнерства в зарубежных странах, а также проанализирован ряд конкретных проектов ГЧП, направленных на охрану окружающей среды и их юридическое регулирование. По результатам исследования автор приходит к выводу об отсутствии специального правового регулирования этих отношений. Однако этот факт не является препятствием в использовании института ГЧП в сфере охраны окружающей среды. Автор делает вывод, что искусственно ограничивать применение ГЧП для решения экологических проблем не является обоснованным.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, государственно-частное партнерство, окружающая среда, субъекты государственно-частного партнерства, государственно-частное партнерство в зарубежных странах.

Abstract

Legal regulation of public-private partnerships in the field of environmental protection in foreign countries

A. Babich, Law Department, PJSC «Gazprom», Saint Petersburg, Russian Federation

Environmental protection is an important concern for society. One of the most relevant topics of recent times is the solution of the issue related to attracting private investment in solving environmental problems in Russia. The use of public-private partnership mechanisms is seen as the most promising tool for this. Herewith, the fruitful application of this institution in the field of environmental protection largely depends on the effectiveness of its legal regulation. Meanwhile, it seems that the existing approach in the Russian legislation does not meet this condition yet. There is no special legal regulation of PPPs in the environmental sphere, and the current Federal Law of July 13, 2015 No. 224-FZ contains norms restricting its application for different reasons, posing to scientists and practitioners as a whole the question of the effectiveness of this specified legal act in environmental sphere. In order to determine the most optimal model of legal regulation of PPP in the field of environmental protection in the Russian Federation, among other things, it is necessary to study the experience of such legal regulation in foreign countries. This article is devoted to the study of this particular issue. The article considers the main models of legal regulation and forms of public-private partnerships in foreign countries, and also analyzes a number of specific PPP projects aimed at protecting the environment and their legal regulation. According to the results of the study, the author comes to the conclusion that there is no special legal regulation of these relations. However, this fact is not an obstacle to the use of PPP in the field of environmental protection. The author concludes that artificially limiting the use of PPP to solve environmental problems is not justified.

Key words: public-private partnership, environmental protection, PPP, legal regulation of PPP, restrictions, PPP and ecology.

Введение

Сотрудничество государства и частного сектора в области охраны окружающей среды началось лишь в XX веке, когда человечество действительно осознало необходимость охраны окружающей среды. В частности, с 80-х гг. прошлого века в штате Луизиана (США) действует проект по сохранению экосистемы прибрежной зоны и части акваторий Мексиканского залива, пострадавших от развития нефтегазовых разработок [1, с. 57]. В Пакистане с 2006 года реализуется концепция государственно-частного партнерства в качестве модели регионального развития и, например, в г. Чарсадда функционирует проект по использованию твердых отходов [2, c. 39-40]. В штате Мэриленд (США) реализуется успешный проект по сохранению лесов в Чесапике (Chesapeake Forest Project) [3]. В Ванкувере (Канада) осуществляется строительство полигона с утилизацией свалочного биогаза и получением с его использованием электроэнергии [4, с. 15-28]. С 2007 года в Великобритании (Северная Ирландия) реализуется проект по очистке сточных вод и утилизации осадков сточных вод (проект «Омега»), рассчитанный до 2035 года, который считается одним из самых крупных проектов публично-частного партнерства в Великобритании [5]. На Филлипинах, в Пуэрто Галеро, с ростом числа туристов проблема очистки сточных вод была решена с помощью механизма государственно-частного партнерства [6].

На сегодняшний день в России развитие государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды только начинается. В настоящее время существует ряд как реализованных проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды, так и находящихся на стадии реализации.

Так, в 2004-2007 годах была осуществлена реконструкция мусоросжигательного завода №3 в г. Москве, также есть примеры проектов в сфере обращения с отходами в Нижегородской и Волгоградской областях [4, c. 15-28]. В период с 2011 по 2014 год заключено несколько концессионных соглашений на строительство и эксплуатацию мусороперерабатывающих комплексов и полигонов в Саратовской, Мурманской, Архангельской областях и Республики Чувашия, в которых концессионером выступило ЗАО «Управление отходами» [7]. Другим примером является реконструкция и эксплуатация Костромского центра обращения с отходами на территории Кузьмищенского сельского поселения Костромской области [8]. В Санкт- Петербурге для решения проблемы утилизации твердых бытовых отходов заключено соглашение государственно-частного партнерства между городом и греческим консорциумом Aktor S.A. - Aktor Concessions S.A. - Helector S.A. на строительство и последующую эксплуатацию мусороперерабатывающего завода. Однако 27 января 2015 года после общественных обсуждений материалов оценки воздействия на окружающую среду, а также из-за невозможности просчитать финансовую модель проекта в условиях нестабильности на валютно-финансовом рынке и необходимости корректировки тарифно-балансовых решений, реализация проекта была отложена [9].

Одним из крупнейших в России проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды является проект: «Завершение строительства Юго-Западных очистных сооружений г. Санкт-Петербурга» (ЮЗОС), реализованный в рамках Закона Санкт-Петербурга «О целевой программе Санкт-Петербурга “О завершении строительства Юго-Западных очистных сооружений”» (Закон Санкт-Петербурга от 21.06.2002 №263-22 «О целевой программе Санкт- Петербурга “О завершении строительства Юго-Западных очистных сооружений”») [10]. Реализация данного проекта по схеме государственно-частного партнерства позволила объединить для финансирования проекта 15 различных источников, в том числе: собственные средства ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», средства городского бюджета, а также еще 13 финансирующих организаций, в числе которых 5 крупных международных кредитных организаций и 4 организации, предоставившие безвозмездную техническую помощь [11]. Основной целью программы, согласно указанному выше Закону, являлось сокращение сброса неочищенных сточных вод на 330 тыс. куб. м в сутки; сокращение сброса загрязняющих веществ в Финский залив; улучшение экологической обстановки в акватории Финского залива. Следует отметить, что в регионе Балтийского моря также действует проект под названием «Санкт-Петербургская инициатива». В рамках указанного проекта федеральные и местные власти и компании стран региона Балтийского моря на основе государственно-частного партнерства реализуют проекты по совершенствованию водоочистки, зеленого судоходства, мониторинга качества Балтийского моря и утилизации отходов [12].

В г. Москве также реализованы проекты по очистке сточных вод на основе государственно-частного партнерства. Так, в 1998 и 2000 годах введены в эксплуатацию очистные сооружения в Южном Бутово производительностью 80 тыс. куб. м в сутки с системой трубопроводов очищенной воды с использованием современной технологии удаления биогенных элементов и, соответственно, очистные сооружения Зеленограда производительностью 140 тыс. куб. м в сутки. Новые очистные сооружения аналогичны очистным сооружениям в Южном Бутово и построены с учетом самых современных технологических решений, обеспечивающих надежность и экологическую безопасность работы станции. Качество очищенных сточных вод сооружений отвечает современным европейским нормативам [13].

Другими примерами государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды являются благоустройство, реконструкция и содержание сквера им. Ленина в г. Бирске Республики Башкортостан [14], а также благоустройство, реконструкция и содержание скверов в г. Орехово-Зуево [8].

Указанные примеры свидетельствуют о том, что государственно-частное партнерство в области охраны окружающей среды начинает развиваться. С каждым годом увеличивается число реализуемых проектов как в мире, так и в нашей стране. В этой связи очевидно, что в российском социуме назрела потребность в правовом регулировании таких отношений. Возникла ситуация, требующая права (правового решения), которую С. С. Алексеев называет правовой ситуацией [15].

Между тем в России специальное правовое регулирование государственно-частного партнерства, направленного на охрану окружающей среды, отсутствует. Оно осуществляется в рамках Закона о ГЧП и Федерального закона от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессиях). При этом действующее нормативное правовое регулирование ГЧП, его применение в целях охраны окружающей среды вызывает многочисленные вопросы, касающиеся субъектного состава таких отношений [16, с. 5561], разнообразия объектов ГЧП, непосредственно направленных на охрану окружающей среды, а также эффективности Закона о ГЧП Здесь и далее все ссылки на нормативно-правовые акты приводятся по СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 16 мая, 2019. в целом для решения экологических вопросов [17, с. 794-800]. В частности, вопрос об эффективности Закона о ГЧП ставится в связи со следующим.

Исследования, проведенные в начале 2017 года, показывают, что с момента введения в действие Закона о ГЧП экологические ГЧП-проекты реализовывались в рамках Закона о концессиях, а не в рамках Закона о ГЧП. При этом из почти 2500 ГЧП-проектов, по модели Закона о ГЧП воплощалось в жизнь только 70, что составляло 2,8 % от общего числа проектов [18, с. 12-14].

С указанного периода и по состоянию на декабрь 2019 г. общая картина сохранилась. Так, все проекты в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляются в рамках Закона о концессиях, а иные экологические проекты в принципе не реализовывались в рамках Закона о ГЧП [19].

Приведенные данные неволей наталкивают на мысль об эффективности Закона применительно к решению экологических проблем. Целью Закона о ГЧП, как определено в статье 1, является создание правовых условий привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ и услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления. Если мы говорим об эффективности закона, его норм, то должны соотносить его цель и достигнутый результат. Так, в юридической литературе эффективность норм определяется как соотношение между фактическими результатами их действия и социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты [20, с. 3-4]. Принимая такой подход и соотнеся цель Закона о государственно-частном партнерстве с достигнутым на конец 2019 г. показателем в части проектов в сфере охраны окружающей среды (ноль проектов), можно сделать вывод о неэффективности Закона [17, с. 794-800].

Перечисленные вопросы, касающиеся субъектного, объектного состава ГЧП в области охраны окружающей среды, эффективности Закона для решения экологических проблем, и побудили автора обратиться к исследованию правового регулирования данных отношений в зарубежных странах с тем, чтобы определить правовые факторы, способствующие эффективному использованию данного института в нашей стране.

Основное исследование

В зарубежных странах государственно-частное партнерство развивается различными темпами. Причем даже в самой Европе его развитие идет неравномерно. Если в Великобритании, Франции, Германии и Испании данный институт уже достаточно сформирован, то другие страны только начинают внедрять такой институт [21, c. 31]. Некоторые эксперты связывают такой неравномерный процесс развития с тем обстоятельством, что в указанных странах раньше других и более интенсивно проходил процесс реструктуризации инфраструктурных отраслей и законодательство было скорректировано под эти целевые задачи [22].

В развивающихся экономиках государственно-частное партнерство на сегодняшний день также является одним из наиболее привлекательных инструментов привлечения инвестиций в экономику и развитие инфраструктуры. Так, эксперты отмечают, что значительный рост инвестиций с использованием механизмов ГЧП имеет место в Юго-Восточной Азии, а также в Бразилии, Индии и Турции [22].

Формирование правового регулирования отношений в области государственно-частного партнерства происходило, как и в Российской Федерации, постепенно. При этом какого-либо специального нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды в зарубежном законодательстве нам обнаружить не удалось.

Как правило, реализация таких проектов осуществляется в рамках существующего в каждой конкретной стране законодательства и/или модели правового регулирования.

В настоящей статье рассмотрим и обобщим правовое регулирование некоторых проектов в области охраны окружающей среды, которые были реализованы и (или) реализуются в зарубежных странах. Но прежде, чем переходить к рассмотрению конкретных примеров, полагаем необходимым дать характеристику общих особенностей такого регулирования в зарубежных странах.

Модели правового регулирования

Учитывая исторический опыт становления такого партнерства, когда первые проекты в Европе оформлялись концессионными соглашениями, нормативно-правовое регулирование также берет начало именно с концессионных отношений. В период так называемых «железнодорожных концессий» в XIX веке в Великобритании и во Франции сложилось две схемы концессий - англо-саксонская и французская соответственно.

Основные отличия этих схем, которые выделяются в юридической литературе, сводятся к следующему. Французская схема имеет выраженный приоритет публично-правовых начал при регулировании концессионных отношений, поскольку концессионный договор во Франции рассматривается как публичный или административный. Кроме того, исключается приватизация концессионером передаваемого государственного имущества, а сама концессия имеет комплексный характер, то есть концессионеру поручается выполнение нескольких мероприятий по реализации концессии.

Английская схема, в отличие от французской, регулируется нормами частного права, и концессионное соглашение считается договором suigeneris. Государство здесь задает верхние пределы тарифов, по которым концессионер оказывает услуги населению, а также обеспечивает контроль за его деятельностью. Также особенностью английской схемы является возможность приватизации государственного имущества, переданного концессионеру. Такая схема была воспринята большинством англосаксонских стран при регулировании концессионных отношений [23; 24, с. 12-24].

Две указанные модели во многом предопределили векторы правового регулирования во многих развитых странах. В одних они были в чистом виде, в других - с элементами как одной, так и другой модели. Впоследствии эта тенденция сохранилась и при регулировании отношений государственно-частного партнерства непосредственно в области охраны окружающей среды.

После формирования концепции ГЧП в ее нынешнем виде и усилением ее роли в развитии социально значимых проектов возникла необходимость в правовом регулировании. Анализ юридической литературы по государственно-частному партнерству позволяет выделить три основные модели правового регулирования государственно-частного партнерства в зарубежных странах [25, с. 149-371; 26, с. 104; 27, с. 82-202].

1. Страны со специальным нормативным правовым регулированием государственно-частного партнерства (модель специального правового регулирования). Эта модель предполагает наличие единого специального нормативного правового акта на центральном и (или) региональном уровне, который регулирует отношения в области государственно-частного партнерства. Такими странами, в частности, являются: Аргентина, Бразилия, Греция, Замбия, Кения, Мексика, Маврикий, Кыргызстан, Польша, Япония и ряд других стран.

2. Страны с частичным нормативным правовым регулированием государственно-частного партнерства (модель частичного правового регулирования). В таких странах отсутствует специальный нормативный правовой акт, регулирующий соответствующие правоотношения, но имеются специальные законы, которые регулируют отдельные аспекты, виды или конкретные проекты государственно-частного партнерства. К числу таких стран можно отнести Германию, Данию, Новую Зеландию, Чехию, Израиль и ряд других.

3. Страны без специального нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства (модель общего правового регулирования). Модель характеризуется практически полным отсутствием каких-либо специальных законов, регулирующих отношения в области ГЧП. В качестве примера можно привести Австралию, Австрию, Соединенное Королевство, Индию, Канаду, Сингапур, Швейцарию, Нидерланды и другие страны. В этих странах государственно-частное партнерство регулируется общими положениями договорного права, законодательством, в том числе о закупках, необязательными руководствами и типовыми контрактами.

Как отмечается в зарубежной литературе, несмотря на выводы, которые можно сделать из самого названия, государственно-частное партнерство не является правовым партнерством. Он является долгосрочным соглашением, заключенным между государственным и частным сектором, и регулируется непосредственно контрактом в течение всего срока концессии (28, с. 308). Подобный подход характерен для большинства стран англосаксонской правовой семьи, а также для большинства европейских государств.

Формы государственно-частного партнерства

Следующей особенностью в правовом регулировании государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды в зарубежных странах является многообразие форм (моделей) такого партнерства, которые определяются благодаря той модели правового регулирования, которая принята в той или иной стране.

Исходя из общих правовых моделей выражения взаимодействия партнеров, можно выделить договорную и институциональную форму. Например, в Аргентине, Декрет №966/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим частной инициативы» допускает реализацию проектов государственно-частного партнерства в виде корпораций. В соответствии со ст.4 Приложения №1 указанного декрета государственно-частные партнерства должны быть организованы в форме акционерных обществ, трестов или в иной форме, наиболее эффективной в каждом конкретном случае [25, с. 178-179]. Также институциональные формы встречаются в законодательстве Бельгии, Кыргызстана, Франции, Латвии, Соединенного Королевства, Германии, Словении и ряда других стран.

Договорные модели наиболее распространены. Вместе с тем в некоторых зарубежных странах в договорных формах государственно-частного партнерства выделяют аренду, лизинг и иные виды договоров, предусмотренные национальным законодательством [27, с. 84-202]. В Российской Федерации, до принятия Закона о государственно-частном партнерстве некоторые авторы и региональные законодатели См., например: Закон Саратовской области от 28.04.2010 №62-ЗСО «Об участии Саратовской области в государственно-частном партнерстве». под формами ГЧП понимали практически любое взаимодействие власти и бизнеса в рамках правовых конструкций, предусмотренных действующим законодательством.

Однако, как справедливо указывается в юридической литературе, правовая ценность такого подхода невысока, поскольку правовое регулирование таких форм осуществляется иным законодательством исходя из других принципов и потребностей, которые отличаются от тех принципов и целей, которые вкладываются в государственно-частное партнерство [27, с. 32-33].

Между тем многие страны под формами государственно-частного партнерства подразумевают любое взаимодействие власти и бизнеса. На наш взгляд, справедливо сделать предположение, что в тех странах, в которых отсутствует специальное правовое регулирование ГЧП и где и аренда, и концессии, и договоры подряда, и иные формы признаются государственно-частным партнерством, ГЧП не является правовым институтом, а представляет собой экономический элемент или элемент политического механизма публичной власти.

Договорные формы (модели) ГЧП в зависимости от распределения прав и обязанностей достаточно многообразны. Использование конкретной модели зависит от функций, выполняемых каждым из партнеров. При этом каждое государство определяет приоритетную модель или несколько таких моделей. Вариативность моделей в зарубежных странах на сегодняшний день достаточно велика, поскольку партнеры могут выбирать их, исходя из следующих функций, но не ограничиваясь только ими: проектирование (включая изыскания), строительство/реконструкция, финансирование, эксплуатация, техническое обслуживание, управление, передача объекта в аренду, передача объекта в собственность.

Таким образом, в каждой стране правовое регулирование реализации проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды осуществляется с учетом указанных особенностей. Рассмотрим некоторые примеры реализации проектов государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды и их правовое регулирование в зарубежных странах.

Примеры правового регулирования отдельных проектов ГЧП в области охраны окружающей среды в зарубежных странах

В Австрии, в округе Вайдхофен-ан-дер-Тайя, реализуется проект государственно-частного партнерства по строительству и обеспечению очистки сточных вод по модели BOT (Build - Own - Transfer) «Строительство - владение - передача публичному партнеру» [25, с. 169]. Как было отмечено ранее, в Австрии нет специального нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства, поэтому какое-либо специальное регулирование такого сотрудничества в области охраны окружающей среды также отсутствует. В зарубежной литературе отмечается, что основным мотивом привлечения в Австрии частного сектора на основе государственно-частного партнерства по модели BOT в сферу очистки сточных вод был недостаток бюджета и невысокий экономический рост в стране [29, с. 345]. Вместе с тем обеспечение, в том числе природоохранных нормативов, требовало строительства новых заводов по их очистке. В связи с этим ГЧП в Австрии реализуются по указанной выше модели, когда частный партнер осуществляет строительство завода по очистке сточных вод, эксплуатирует его, извлекая прибыль, и по окончании срока эксплуатации передает в собственность публичному партнеру.

Данный способ партнерства представляется весьма привлекательным для государства, поскольку позволяет последнему при минимальных затратах обеспечить модернизацию очистных систем и довести очистку сточных вод до показателей, не приводящих к загрязнению водных объектов. Вместе с тем, учитывая отсутствие специального правового регулирования, все условия такого сотрудничества должны быть отражены в соответствующем контракте. Например, в него должны быть включены такие условия, которые устанавливали бы последующую передачу объекта публичному партнеру в хорошем состоянии, не требующем от него дополнительных расходов. Иными словами, за время его эксплуатации частный партнер должен не только эксплуатировать объект, извлекая прибыль, но и осуществлять его техническое обслуживание, текущий и капитальный ремонт. Кроме того, принимая во внимание, что плата за очистку сточных вод так или иначе ляжет на потребителя, тарифы должны быть обоснованы и регулироваться публичным партнером. Также в контракте должны найти отражение положения, касающиеся возможности контроля публичным партнером за исполнением условий контракта. Это позволит публичному партнеру в порядке гражданского или административного судопроизводства (в зависимости от национального правового режима) эффективно воздействовать на частного партнера при неисполнении последним своих обязательств.

В сфере очистки сточных вод наиболее развита практика заключения договоров с частными партнерами во Франции. При этом административные суды выступают регуляторами баланса интересов между публичным и частным партнером [30]. Это позволяет обеспечивать формальное равенство сторон, несмотря на то что одна из них является публичным субъектом.

Австралия использует государственно-частное партнерство в сфере опреснения морской воды. Так, с 2009 года реализуется такой проект на основе государственно-частного партнерства в штате Виктория, т. н. Викторианский опреснительный проект. Публичный партнер в лице Департамента охраны окружающей среды и добывающей промышленности штата Виктория заключил соглашение с частным партнером Aqua Sure Pty Ltd. Общая цена контракта составляет 5,72 млрд австралийских долларов (в ценах 2009 года). Срок соглашения - 30 лет [31]. Частный партнер проводит финансирование, проектирование, строительство самого завода, инфраструктуры, в том числе 84 км магистральных трубопроводов, эксплуатацию и техническое обслуживание всех сооружений. В свою очередь публичный партнер осуществляет приобретение воды для ее поставки водопользователям в штате [32]. Особенностью этого проекта, среди прочего, можно считать то, что энергопотребление для функционирования завода и всей сопутствующей инфраструктуры обеспечивается за счет возобновляемых источников энергии [33].

Примечательно, что строительство завода и всей сопутствующей инфраструктуры было выполнено за 36 месяцев, а данный проект, осуществляемый на основе государственно-частного партнерства, является одним из самых крупных в мире [34]. Надо отметить, что строительство такого завода дало колоссальный эколого-социальный эффект. Так, частично отпала необходимость использования подземных вод, которые достаточно минерализованы и используются для технических нужд. Завод использует возобновляемые источники энергии, что также дает положительный экологический эффект. Реализация данного проекта позволила трудоустроить около 10500 человек, а местная экономика получила значительные преимущества и толчок в развитии [34].

Правовое регулирование проекта осуществляется в соответствии с общим правом, при этом общие требования в области охраны окружающей среды подлежат применению в соответствии с австралийским законодательством и законодательством штата Виктория. Кроме того, к самому проекту дополнительно предъявлялось около 200 индивидуальных требований в области охраны окружающей среды [35]. Между тем в Австралии отсутствует специальное правовое регулирование государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды.

Следует отметить еще один проект в Австралии, связанный с охраной окружающей среды - опреснение морской воды и получение электроэнергии из энергии волн, осуществляемый компанией Carnegie [36]. Он реализуется посредством получения грантов от различных правительственных фондов (Австралийских и Маврикийских). Опыт реализации подобного проекта хотят применить в Европейском союзе и Великобритании [37].

Указанный проект весьма интересен с точки зрения развития альтернативной энергетики и, как следствие, для охраны окружающей среды, поскольку направлен на снижение использования невозобновляемых источников энергии. Между тем реализация проектов за счет различных грантов, не в полной мере отвечает «духу» государственно-частного партнерства, поскольку в такого рода «ноу-хау» проектах присутствует доля определенного риска, связанного с недостижением планируемого результата лицом, получающим такого рода гранты. Кроме того, правовая природа грантов предполагает безвозмездность.

В связи с этим отнести такую форму сотрудничества к государственно-частному партнерству затруднительно. Даже если выбрать модель сотрудничества, когда полученный результат будет принадлежать публичному партнеру, то это больше будет похоже на выполнение научно-исследовательских работ. Конечно, если рассматривать широкий подход к государственно-частному партнерству, которого придерживаются в некоторых зарубежных странах, то данный вариант может быть признан таким партнерством. Проводя параллели с российским правовым регулированием, такую форму взаимодействия, когда публичный партнер предоставляет гранты, к государственно-частному партнерству отнести нельзя.

Бразилия активно развивает экотуризм посредством государственно-частного партнерства. В частности, на территории устойчивого развития Мамирауа такое партнерство осуществляется между государством и местными сообществами. Последние задействованы в туристическом сегменте, извлекают прибыль и направляют ее на свое развитие и сохранение окружающей среды. Государство, в свою очередь, получает возможность привлекать в экономику страны финансовые ресурсы и в то же время контролирует через местные сообщества пребывание там туристов, а также развивает экотуризм в самом сердце Амазонки. Попутно заметим, что это направление удостаивалось признания как лучшее направление экотуризма в мире (2003 год) и как лучшее туристическое направление в Бразилии (2011 год) [38].

В Германии государственно-частное партнерство широко используется в сфере рекреации [25, c. 216], а также в сфере альтернативной энергетики. Так, в регионе Хайде реализуется проект, по условиям которого публичный орган предоставляет местным сельхозпроизводителям определенные преференции при реализации их продукции в местных магазинах в обмен на закупку электроэнергии, произведенную из альтернативных источников [39].

Указанная модель взаимодействия хотя и не укладывается в классические модели такого сотрудничества, поскольку частный партнер не принимает непосредственного участия в создании или эксплуатации объекта, но является также интересным примером. С одной стороны, публичный субъект создает объект, производящий электроэнергию на основе альтернативных источников энергии. Такой проект, безусловно, направлен на диверсификацию энергетического сектора, но вместе с тем, и на охрану окружающей среды. Чтобы проект был рентабелен и позволил развивать эту отрасль, допускаем, что публичный партнер путем предоставления определенных преференций местным сельхозпроизводителей, таким образом, обеспечил себе рынок сбыта.

У нас нет данных о деталях указанного сотрудничества, но можно предположить, что перед реализацией проекта публичный партнер мог оформить соответствующие соглашения с местными сельхозпроизводителями о закупке последними энергии, поставляемой с возведенного объекта. В таком случае, на наш взгляд, такую модель можно отнести к государственно-частному партнерству, так как очевидно, что выгоду получают все субъекты.

В Ирландии реализуются более 20 проектов в сфере охраны окружающей среды, преимущественно в области очистки вод и обращения с отходами по модели «Проектирование - Строительство - Эксплуатация» [40]. Так, например, в Дублине реализуется проект по получению энергии из отходов. Государственно-частное партнерство в сфере охраны окружающей среды наряду с другими сферами началось в Ирландии с 1999 года, когда был официально запущен эксперимент по апробации государственно-частного партнерства [с. 237]. государственный частный экологический охрана среда

Государственно-частное партнерство в Ирландии в указанных сферах регулируется общим правом посредством заключения соответствующих контрактов. Однако в Ирландии были случаи отказа частных партнеров от их заключения по причине невозможности просчитать все риски и фиксирования в контракте «твердой цены». Заметим, что некоторые ученые отмечают, что государственно-частное партнерство в Ирландии не является панацеей и не столь эффективно в экономическом плане в сравнении с традиционными способами расходования бюджетных средств (закупками), вызывает сомнения и его преимущество для налогоплательщиков [41].

Применение государственно-частного партнерства в Италии в различных отраслях промышленности, как отмечают исследователи, стало эффективным средством решения проблем загрязнения окружающей среды. Здесь ежегодно образуется более 80 млн тонн отходов, которые раньше вывозились на свалки. С внесением изменений в законодательство в области обращения с отходами, предусматривающих их обязательную переработку и получение энергии, стали активно использоваться механизмы государственно-частного партнерства в этой сфере [25, с. 256-266]. Результатом стало более 10 проектов по переработке отходов и получению из них электроэнергии [42].

Такое партнерство реализуется в форме концессии. При этом, согласно исследованиям ученых, в Италии государственный орган осуществляет разработку всей проектной документации, бизнес- планов и концессионных моделей, после чего проводится конкурс. Также возможен другой вариант, когда разработку такой документации осуществляет частный партнер. В случае если разработанная документация будет утверждена и государственный орган признает целесообразность реализации проекта, также проводится конкурс [43, с. 99-102]. Нетрудно заметить сходство российской модели процедуры выбора частного партнера, которая закреплена в Законе о государственно-частном партнерстве, с итальянской.

Использование механизма государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды распространено в Канаде. В зарубежной литературе отмечается, что успешным примером в этой области может служить модернизация захоронения промышленных отходов в городе Ванкувер, включая утилизацию метана и углекислого газа. В рамках государственно-частного партнерства частный партнер осуществлял финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию теплоэлектростанции, которая использует газ, получаемый из органических отходов. Электроэнергию, а также высвобождаемое тепло, преобразуемое в горячую воду, частный партнер реализует большому тепличному комплексу и иным потребителям. Использование газов из органических отходов подобным образом в большей степени, нежели их переработка посредством сжигания, способствует сокращению выбросов углекислого газа в атмосферу и дает экологический эффект, в количественном выражении равный удалению 6000 автомобилей с дорог Канады [25, с. 276-277]. Также в Канаде распространены проекты в сфере очистки сточных вод. Одной из целей такого партнерства является приведение состава сточных вод по загрязняющим веществам в соответствие с экологическими нормами [44].

В отличие от европейских стран, в Канаде нормативное правовое регулирование государственно-частного партнерства осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях. В провинции Квебек с 2005 года в Акте о полномочиях муниципалитетов появились нормы, уполномочивающие муниципальные власти поручать третьим лицам управление отдельными объектами, которые находятся в их ведении. В частности, предусмотрена возможность передавать управление парками, туристическими объектами, водоочистительными объектами [45, с. 184]. Однако какого-либо специального правового регулирования государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды нет.

Существенные шаги в области правового регулирования государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды сделаны в Китае. Реформы последних десятилетий вызвали значительный рост экономики этой страны. Но существует множество трудностей, которые приходится решать, одной из них является недостаточное финансирование охраны окружающей среды. Столкнувшись с острой нехваткой финансовых и технических ресурсов, научные круги и публичная власть признали необходимость и значимость привлечения внутренних и иностранных частных инвесторов в сектор охраны окружающей среды [46].

В 1995 году Министерством внешней торговли и экономического сотрудничества Китая был издан «Циркуляр о привлечении иностранных инвестиций к участию в реализации проектов по схеме “Строительство - Эксплуатация - Передача”». В 1996 году по указанной схеме началась реализация пилотных проектов в области водоснабжения и энергетики. Далее, некоторыми муниципальными органами власти был принят ряд локальных нормативных актов, направленных на привлечение инвестиций в сферу утилизации отходов [25, с. 282-283], а также в развитие альтернативной энергетики. Положительным примером использования государственно-частного партнерства в указанных сферах является создание партнерства по очистке сточных вод Северного завода Шеньян [46] и строительство завода по сжиганию мусора в Веньчжоу по модели BOT («Строительство - Эксплуатация - Передача»), который, утилизируя отходы, вырабатывает около 25 млн кВт энергии ежегодно, большую часть которой частный партнер продает [47].

Для Китая также характерно то, что участниками ГЧП являются не только государство и частные партнеры, но и государственные компании, то есть созданные государством или имеющие в качестве участников (акционеров) государство. При этом такие компании выступают в большинстве случаев в качестве частного партнера, и в таких проектах, где капиталоемкость высокая. Экологическое строительство и охрану окружающей среды официальные органы статистики Китая относят к проектам, где необходимый объем инвестиций низкий, в связи с чем в них в большинстве случаев участвуют именно частные инвесторы [48, с. 41-46].

В ЮАР государственно-частное партнерство развито в сфере рекреации, экологического туризма, очистки сточных вод и обращения с отходами [49]. Органом, который отвечает за развитие ГЧП в стране, является Национальное казначейство. Последним издано «Руководство по государственно-частным партнерствам» с целью оказания методической помощи муниципальным органам власти при реализации проектов на основе ГЧП. Интересным представляются положения указанного документа о рекомендациях по реализации проектов в сфере отходов, в котором предельно подробно описан процесс анализа ситуации, принятия решения, заключения соглашения о ГЧП и его последующего исполнения [50].

Заслуживающим внимания является проект государственно-частного партнерства в США по восстановлению прибрежной полосы реки Анакостия в городе Вашингтоне. Исторически прибрежная зона указанной реки использовалась властями для размещения производств. Как следствие, Анакостия является одним из трех очагов загрязнения залива Чесапик, вода в реке была чрезвычайно загрязненной. Государственно-частное партнерство по реновации застроенных территорий прибрежной полосы является весьма масштабным проектом, подразумевающим перестройку и благоустройство огромной территории, создание парков, деловых центров, учреждений социальной сферы и иной городской инфраструктуры. Лейтмотивом проекта является восстановление качества реки.

Инициатором проекта стал город Вашингтон, который заключил соглашение с большинством федеральных органов власти США. В рамках этого масштабного проекта органы власти на основе государственно-частного партнерства привлекают частных партнеров для реализации более мелких задач.

С момента начала реализации проекта (2000 год) и до 2009 года показатели проекта были весьма позитивными. В частности, концентрация оксида азота и серы в Анакостии снизилась на 50 % по сравнению с показателями 2000 года, было засажено 5 га растений в районе водосбора для предотвращения водной эрозии [51, с. 313-340].

Как видно из приведенных примеров, в зарубежных странах существует определенное многообразие в использовании государственно-частного партнерства в сфере охраны окружающей среды.

В странах общего права, где отсутствует специальное правовое регулирование ГЧП, а также в некоторых странах, в том числе континентального права, где существует такое регулирование, перечень объектов ГЧП в области охраны окружающей среды практически неограничен. Законодательство, например, Японии позволяет частным партнерам инициировать реализацию государственно-частного партнерства в отношении любого объекта [25, с. 374-375].

Выше приведена только часть объектов государственно-частного партнерства. Между тем проведенный анализ позволяет подразделить объекты (направления) государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды, которые реализуются в зарубежных странах, на следующие виды.

1. Очистка сточных вод

2. Переработка отходов

3. Альтернативная энергетика

4. Энергоэффективность

5. Благоустройство урбанизированных территорий

6. Экотуризм

Многообразие направлений использования государственно-частного партнерства в зарубежных странах является одним из основных отличий от России, поскольку в нашей стране Закон о государственно-частном партнерстве предусматривает исчерпывающий перечень объектов ГЧП, из которых только несколько можно отнести к тем, которые направлены на охрану окружающей среды.

Наиболее развитыми направлениями в зарубежных странах являются переработка отходов, очистка сточных вод и развитие альтернативной энергетики. Нередко имеет место сочетание этих направлений, например переработка отходов и их использование в качестве источников энергии. На наш взгляд, такая «популярность» указанных направлений может быть объяснена некоторыми факторами.

В частности, общеизвестным является тот факт, что из отходов, при определенных технологиях их утилизации (переработки) могут быть извлечены полезные вещества и повторно вовлечены в хозяйственный оборот. Соответственно, развитие таких технологий является для государств крайне важным, а для частных партнеров - выгодным. Кроме того, учитывая, что обычное захоронение отходов требует для этого отвода значительных площадей земельных участков, а объем возможной утилизации отходов таким образом ограничен, государственно-частное партнерство в сфере их переработки является крайне актуальным. Помимо указанных факторов можно отметить, что отходы являются перманентными спутниками человечества. Следовательно, отходы будут образовываться всегда, в тех или иных объемах, поэтому их переработка всегда будет приносить прибыль.

Очистка сточных вод также востребована, поскольку публичный партнер должен обеспечивать соответствие сбрасываемых вод в водные объекты требованиям экологических нормативов. Известно, что состояние таких объектов напрямую зависит от величины эмиссии в них загрязняющих веществ. Во многих странах отсутствуют соответствующие технологии, и посредством государственно-частного партнерства публичный субъект может решить проблему очистки сточных вод. В свою очередь, частные партнеры, используя новые технологии, имеют возможность увеличить свою прибыль, эксплуатируя построенную ими систему очистки.

В отношении альтернативной энергетики можно отметить, что ее востребованность также обусловлена экономическим и экологическим факторами. Так, во многих странах, в связи с незначительным количеством природных ресурсов, есть необходимость в диверсификации энергетического сектора, поэтому развитие альтернативной энергетики представляет для них особую ценность.

Кроме того, не каждый район в той или иной стране может быть обеспечен централизованным энергоснабжением по экономическим причинам (например, значительная отдаленность от точки подключения), поэтому развитие в таких районах альтернативной энергетики может оказаться экономически выгодней. С точки зрения охраны окружающей среды использование нетрадиционных источников энергии является более предпочтительным в сравнении с традиционными источниками, поскольку последние являются невозобновляемыми. Следует отметить, что в настоящее время себестоимость 1 кВт производимой энергии из таких альтернативных источников энергии, как, например, солнце, выше, чем стоимость 1 кВт энергии, получаемой из традиционных источников. Кроме того, учитывая незначительный период использования таких источников энергии, не до конца изучено их влияние на окружающую среду. Однако без их опытной эксплуатации, исследования развитие этой области вряд ли возможно.

В зарубежных странах также весьма разнообразны формы такого партнерства и их субъектный состав. В основном государственно-частное партнерство осуществляется в форме концессий, а также на основании договоров о таком партнерстве. Вместе с тем в практике существуют и иные формы: предоставление грантов, предоставление определенных преференций и пр. Также на стороне частных партнеров могут выступать не только юридические лица, но и местные общины, как, например, в Бразилии.

Проведенный анализ также показал, что, как и в Российской Федерации, так и в зарубежных странах, специальное правовое регулирование государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды отсутствует. Вместе с тем в некоторых странах, например в Южно-Африканской Республике, публичным органом власти опубликованы рекомендации для нижестоящих органов по вопросу государственно-частного партнерства в сфере обращения с отходами. Для последних de facto такое руководство является обязательным для применения, и это, на наш взгляд, можно рассматривать в качестве отправной точки в правовом регулировании государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды в этой стране.

Отсутствие законодательных ограничений во многих зарубежных странах на использование института государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды позволяет как государствам, так и частным партнерам осуществлять такое взаимодействие в тех областях, которые могут нуждаться в соответствующем партнерстве, не сковывая себя такими ограничениями. Например, если в текущий момент времени в какой-либо стране защита от эрозии почв не является актуальной, то государственно-частное партнерство вряд ли возможно. Но как только эта проблема обретет определенную важность, такое партнерство будет возможно, в том числе в силу отсутствия законодательных ограничений. Данный подход, на наш взгляд, является весьма гибким.

Заключение

Практически во всех зарубежных странах специальное правовое регулирование ГЧП в области охраны окружающей среды отсутствует, однако это не является тем фактором, который останавливает реализацию проектов, непосредственно направленных на охрану окружающей среды. Наоборот, существующее правовое регулирование в этих странах позволяет как государству, так и частным инвесторам реализовывать различные экологические проекты на основе ГЧП. Следовательно, возможность выполнения таких проектов зависит от модели правового регулирования данных отношений. В России, как было отмечено, объектов ГЧП, которые направлены на охрану окружающей среды, только несколько. Поэтому полноценно использовать этот механизм для решения экологических задач, на наш взгляд, не удастся.

Фактор «возможности» в правовом регулировании данных отношений в России будет иметь существенное значение, поскольку откроет не только перед частными, но и перед публичными партнерами потенциальную возможность реализовывать разнообразные проекты, которые направлены на охрану окружающей среды, поскольку, как известно, для публичного субъекта действует формула: «Все, что не разрешено - запрещено».

ГЧП в зарубежных странах отличается также многообразием форм такого партнерства и субъектного состава. В части решения проблем, связанных с охраной окружающей среды, это представляется наиболее предпочтительным по нескольким причинам. Во-первых, не всегда охрана окружающей среды предполагает сооружение объектов капитального строительства, в связи с чем модели ГЧП, в которых одним из элементов является строительство и (или) реконструкция, не подойдут. Во-вторых, учитывая, что охрана природы является делом каждого, ограничивать участие каких-то субъектов в ГЧП не совсем обоснованно, и поэтому возможность участия в нем может быть доступной для разных категорий субъектов.

Рассмотрев, насколько это было возможно с учетом имеющихся данных общую картину в мире в части правового регулирования ГЧП в области охраны окружающей среды, мы получили данные, которые позволяют критически подойти к оценке существующей модели правового регулирования этих отношений в нашей стране. Надеемся, что результаты настоящего исследования могут иметь прикладной характер для развития в Российской Федерации законодательства государственно-частного партнерства в области охраны окружающей среды.

Библиографический список

1. Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: зарубежный и российский опыт. Санкт- Петербург: Наука, 2007. 169 с.

2. Панкратов А.А. Государственно-частное партнерство в современной практике: основные теоретические и практические проблемы. Москва: Анкил, 2010. 246 с.