Оценка нуждаемости при адресной социальной поддержке

Размещено на http://www.allbest.ru

Центр финансов социальной сферы, Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России (РФ, Москва)

Оценка нуждаемости при адресной социальной поддержке

Елена Игоревна Андреева -- старший научный сотрудник

Олеся Александровна Феоктистова -- кандидат экономических наук,

руководитель

Дмитрий Геннадьевич Бычков -- кандидат социологических наук,

ведущий научный сотрудник

Аннотация

Оценка нуждаемости, на основе которой в России до настоящего времени определяется численность малоимущих и им оказывается адресная социальная поддержка, опирается исключительно на сравнение денежных доходов семей или одиноко проживающих граждан со стоимостью нормативно рассчитываемой потребительской корзины. В работе предлагается усовершенствованная методика оценки нуждаемости. Используя данные собственного репрезентативного обследования домохозяйств трех российских регионов, проведенного в 2016-2018 годах, авторы с помощью моделирования показывают покомпонентный и общий вклады новой оценки в изменение уровня бедности и дефицита дохода населения в целом и по категориям домохозяйств в зависимости от типа входящих в них семейных ячеек. Несмотря на то что в ходе апробации новой методики, чтобы исключить искусственное влияние предложенной шкалы эквивалентности на уровень бедности, размеры прожиточных минимумов были увеличены (по сравнению с фактически установленными) на 12-16%, в конечном итоге новая методика сокращает значение показателя уровня бедности максимум на четверть, в основном за счет исключения из категории нуждающихся тех малоимущих домохозяйств, которые обеспечены жильем и транспортом сверх нормативов. По мнению авторов, применяемая сегодня оценка нуждаемости для определения статуса малоимущего, основанная на сравнении доходов с прожиточными минимумами взрослого, ребенка или пенсионера, недостаточно справедлива, в том числе из-за неточного учета разницы в потреблении семей, отличных друг от друга по составу, и полностью игнорирует имущественную обеспеченность претендентов на социальную поддержку. В отличие от действующей методики предложенная более точно и всесторонне учитывает особенности потребления домохозяйств, их имущественное положение и условные расходы и доходы, связанные с наличием и использованием имущества. Ключевые слова: уровень бедности, адресная социальная поддержка, критерии нуждаемости, малоимущие, методика оценки нуждаемости, обследование домохозяйств.

Abstract

Elena I. ANDREEVA. Center of Social Sphere Finances, Financial Research Institute of the Ministry of Finance of the Russian Federation Moscow, Russian Federation).

Dmitry G. BYCHKOV, Cand. Sci. (Sociol.). Center of Social Sphere Finances, Financial Research Institute of the Ministry of Finance of the

Russian Federation Moscow, Russian Federation).

Olesya A. FEOKTISTOVA, Cand. Sci. (Econ.). Center of Social Sphere Finances, Financial Research Institute of the Ministry of Finance of the Russian Federation Moscow, Russian Federation).

An Improved Means-Testing Formula for Better Targeting

In Russia, means testing is used to identify low-income households and measure poverty headcount as well as to establish the eligibility of the applicants to targeted social assistance. The current means-testing formula, however, is restricted to comparing the per capita income with the cost of the so-called minimum consumer basket or the standard subsistence income. The authors propose an improved means-testing formula which is claimed to measure the wealth and consumption needs of a household more accurately and more equitably, as it includes a revised equivalence scale and a filter for the possession of certain valuable assets. Based on a representative household survey, which covers three subfederal jurisdictions and has been specifically designed to test the performance of the new formula, the authors measure the contribution of each of the proposed formula modifications and the combined effect of all modifications upon the overall poverty headcount and the total income gap as well as the effects upon the poverty status of selected categories of households. Even though during the modeling phase the poverty threshold had to be raised by 12-16% against the official poverty line effective in the respective jurisdictions in order to eliminate the influence of the proposed equivalence scale on the poverty headcount, the ultimate effect of the new formula, which combines the new equivalence scale and several property filters, is a 25% reduction of poverty. This reduction is mainly due to sorting out the households that own excessive property or cars from the low-income category.

Keywords: poverty rate, targeted social assistance, neediness criteria, low-income families, means testing, household survey.

Введение

Одной из национальных целей России, реализация которых запланирована к 2030 году, является снижение уровня (монетарной) бедности в два раза -- до 6,6% населения, или на 9,5 млн чел. В новейшей истории России сходного результата однажды уже удалось достичь: в 2000-2007 годах за счет двукратного увеличения ВВП число бедных сократилось с 42,3 до 18,8 млн. Вопрос, однако, в том, возможно ли повторение при нынешних темпах роста российской экономики. Всемирный банк считает, что даже при ее темпах роста на уровне среднемировых 3,2% результат по таргетированию бедности будет ниже запланированного, а это означает, что установленные национальными проектами меры по обеспечению роста реальных доходов населения за счет ускорения роста экономики необходимо дополнить мерами социальной поддержки.

Часть этих дополнительных мер уже реализуется. Во-первых, в ряде регионов осуществляются пилотные проекты по снижению уровня бедности за счет оказания «государственной социальной помощи на основании социального контракта». Во-вторых, вводятся дополнительные меры по поддержке нуждающихся семей -- при рождении первого и второго ребенка до достижения ими возраста трех лет, а также малоимущих семей с детьми в возрасте от трех до семи лет.

Однако ответ на вопрос, почему последние несколько лет при наращивании государственных расходов на социальную политику уровень бедности населения существенно не снижается, состоит, на наш взгляд, в том, что эффективность этих расходов остается крайне невысокой: только 15 коп. из каждого рубля выплат на меры социальной поддержки (МСП) идут на сокращение дефицита дохода -- объема денежных средств, необходимого для доведения доходов малоимущих до величины прожиточного минимума, -- и даже социальная поддержка, оказываемая с учетом уровня доходов, ненамного эффективнее -- 23 коп. из каждого рубля.

Одна из причин такой низкой эффективности состоит в использовании устаревших методик и практик организации и управления в сфере социальной поддержки, сложившихся три и более десятилетия назад. В частности, речь идет об определении нуждаемости семьи. Напомним, что в качестве единственного критерия соответствия, в том числе для назначения социальной поддержки, введенной с 2020 года, применяется сопоставление денежных доходов семьи с величиной прожиточного минимума (ПМ).

На протяжении последних двадцати лет методика расчета прожиточного минимума менялась несколько раз, в результате этих изменений уточнялись состав потребительской корзины и ее нормативно устанавливаемое отношение к стоимости непродовольственных товаров и услуг в составе прожиточного минимума. Каждое изменение сопровождалось политическими и экспертными комментариями о необходимости балансировки состава продуктов путем добавления в корзину, скажем, полезных овощей, фруктов и рыбы и сокращения доли менее полезных картофеля и мучных изделий, как будто прожиточный минимум в качестве статистического инструмента, на основе которого аналитически выявляется численность малоимущих, влияет на их реальное потребление, иначе говоря, на то, чем и в каком соотношении они питаются. См., например, показательный диалог липецкого общественника с президентом России в начале 2020 года: «С. Поздняков: Не считаете ли Вы, что уже пришло время ее потребительскую корзину> как-то пересмотреть, скорректировать, улучшить ее продовольственную часть, в том числе с учетом требований к здоровому питанию нашего населения? -- В. Путин: Вы правы, это нужно своевременно всё корректировать и посмотреть на эту корзину. По мнению специалистов, структура ее нуждается в совершенствовании, потому что там, скажем, не помню, в каком процентном соотношении, картофель, жиры и прочее, хлебобулочные изделия большую занимают часть, а овощи, фрукты особенно -- их маловато, и рыба, и мясо в этой корзине не занимают должного места. Поэтому она, безусловно, подлежит пересмотру...» Встреча с представителями общественности по вопросам социальной поддержки граждан, 22 января 2020 года.

Однако подобные обсуждения не должны затенять главный вопрос относительно использования прожиточного минимума сейчас. Как справедливо напоминает российский экономист Евгений Гонтмахер, показатель уровня бедности, рассчитываемый как численность граждан с величиной денежных доходов ниже прожиточного минимума, сегодня явно устарел: в начале 1990-х прожиточный минимум ввели в ситуации экономического кризиса «из-за катастрофического падения реальных доходов» и только для того, чтобы на некоторое время хотя бы отчасти сгладить его негативные последствия для населения.

Более того, несмотря на то что задача по переходу к предоставлению социальной поддержки с учетом принципа нуждаемости была поставлена последний раз еще пять лет назад [Андреева и др., 2015], за некоторыми исключениями единственным критерием нуждаемости, используемым сегодня на практике, остается всё тот же прожиточный минимум. В настоящее время только на федеральном уровне последовательно или параллельно применяются несколько значений величины этого критерия, например для семей с детьми при назначении им упоминавшихся мер социальной поддержки (1 ПМ на члена семьи -- при поддержке семей с детьми от трех до семи лет, 1,5 ПМ -- при рождении в семье первого или второго ребенка с 1 января 2018 года, и 2 ПМ -- таким же семьям с 1 января 2019 года).

В свою очередь на субфедеральном уровне, между регионами, существует колоссальный разброс в эффективности социальных выплат, предоставляемых по адресному принципу. Под социальными выплатами, предоставляемыми по адресному принципу, авторы понимают нестраховые социальные выплаты, направленные на поддержание доходов домохозяйств, назначаемые на основе проверки нуждаемости [De Neubourg et al., 2007. P 1], в отличие от страховых и бюджетных видов социальной поддержки, предоставляемых по категориальному принципу, то есть на основе атрибуции домохозяйства и его членов как принадлежащих к одной или нескольким социально-демографическим, в том числе профессиональным, группам (например, семьи с детьми, пенсионеры, жены военнослужащих, учащиеся и т. п.).

Несмотря на то что большая часть таких мер (к их числу относятся пособие на ребенка, субсидия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и государственная социальная помощь малоимущим) имеет общую правовую основу, установленную федеральным законодательством, в среднем по России порядка 42% членов домохозяйств, включающих получателей социальных выплат, фактически являются малоимущими, хотя есть регионы, где эта доля достигает и даже превышает 80%. При этом в ряде регионов по адресным мерам доля малоимущих среди получателей лишь немного выше 5-10%.

Все эти обстоятельства свидетельствует, в частности, о том, что показатель прожиточного минимума не вполне подходит на роль субститута не имплементированных пока критериев нуждаемости.

1. Характеристика методологии пилотного исследования и методики оценки нуждаемости

Коллектив, в состав которого входили и авторы настоящей статьи, в 2015 году разработал методику оценки нуждаемости, прошедшую апробацию в трех регионах России -- Волгоградской и Ленинградской областях и Республике Коми (табл. 1). Апробация является частью работы, нацеленной на определение факторов бедности, выявление наиболее эффективных инструментов социальной поддержки, а также определение возможностей для перераспределения бюджетных ресурсов в пользу нуждающихся.

Методически исследование было направлено на получение надежных данных о социально-демографических, экономических и других характеристиках населения пилотных регионов (в том числе получателей социальной поддержки) для формирования статистической основы при решении перечисленных задач. Цель настоящей статьи -- представить основные результаты проведенного обследования и обсудить предлагаемые методикой новации в оценке нуждаемости, а также некоторые значимые итоги апробации этой методики, полученные путем эконометрического моделирования.

Таблица 1 Характеристика расходов на социальную поддержку в пилотных регионах, 2017 год

Прежде чем обсудить результаты апробации методики, остановимся на результатах проведенного обследования, существенных, по нашему мнению, для характеристики бедности в пилотных регионах, что позволит выявить контекст, помогающий обосновать предложенные компоненты методики оценки нуждаемости.

Расходы региональных бюджетов на социальную поддержку составляют 10-20% (в среднем по России -- 12,7%), при этом в среднем по регионам расходы на адресные меры примерно равняются 25% и редко где превышают 30%. Среди обследованных нами регионов Волгоградская область имеет наиболее высокое значение показателя адресности расходов на социальную поддержку -- 42%, в Ленинградской области эта доля ниже -- 32%, в Республике Коми она составляет 20%. Лишь небольшая часть регионов, например Забайкальский край, достигла значительной концентрации региональных бюджетных расходов на поддержку нуждающихся, при том что ряд относительно небогатых по уровню доходов населения регионов направляют на помощь малоимущим и нуждающимся меньше 10% социальных расходов бюджета.

Показатели охвата малоимущих мерами социальной поддержки достаточно высокие: в среднем по России -- 85%, есть регионы, где больше 90%. Показатель охвата выше, чем во многих странах но следует обратить внимание на то, что из системы социальной поддержки исключены 15-20% бедного населения, а в некоторых регионах -- до 30%. Анализ этих исключенных групп показал, что почти в половине таких домохозяйств есть несовершеннолетние дети, многие домохозяйства -- это неполные семьи, больше 50% -- домохозяйства так называемых работающих бедных26, 27.

Показатель глубины бедности населения в этих регионах имеет достаточно высокие значения: до социальных выплат (без учета пенсий) дефицит дохода составляет 30-40% величины прожиточного минимума на одного члена домохозяйства -- порядка 3-4 тыс. руб. в месяц. При этом средний размер указанных социальных выплат не превышает 1 тыс. руб. на человека в малоимущем домохозяйстве. Другими словами, даже когда социальная поддержка достается тем, кто в ней нуждается, ее размер в среднем является недостаточным с точки зрения возможности выхода из бедности (рис. 1).

Незначительные размеры выплат объясняют, почему влияние социальной поддержки на снижение показателей уровня и глубины бедности остается очень слабым. Проведенное исследование позволило, в частности, точно оценить вклад субфедерального сегмента системы социальной поддержки в сокращение бедности. Эффективность региональных выплат с точки зрения снижения численности малоимущих среди получателей социальной поддержки и населения в целом не превышает 3 п.п., или 17% (табл. 4).

Рис. 1 Адекватность мер социальной поддержки (кроме пенсий) (левая ось, %) в регионах-лидерах и регионах-аутсайдерах по объему социальных выплат (кроме пенсий) (правая ось, руб.), 2017 год

Таблица 4 Влияние региональных социальных выплат (кроме пенсий) на снижение уровня бедности их получателей и населения региона в целом (%)

Формирование источников постоянных трудовых доходов и повышение уровня уже имеющихся -- одна из ключевых задач преодоления бедности в российских регионах. Более % среди малоимущих домохозяйств -- домохозяйства с трудоспособными членами, а в У малоимущих домохозяйств -- с двумя и более занятыми. Трудовые доходы таких работающих -- около 17 тыс. руб. в месяц, что составляет около 45% среднего дохода населения по России. У 1/5 занятых малоимущих средний трудовой доход не превышает ПМ. Если в семье подобного работника появляется иждивенец, это автоматически делает ее малоимущей. В то же время подавляющее большинство малоимущих в России (около 15 из 18 млн чел.) -- это члены домохозяйств, где есть неработающие трудоспособные, и в У этих домохозяйств никто не имеет работы (соответствующие данные из трех обследованных регионов приведены на рис. 2).

Проведенное обследование четко продемонстрировало связь между наличием в домохозяйствах нетрудоспособных и уровнем бедности (табл. 5). С одной стороны, самые высокие показатели бедности -- среди неполных семей с детьми, доля таких семей среди малоимущих достигает V5, примерно У -- это одинокие матери с детьми без других близких и родственников. С другой стороны, наличие в семье пенсионеров -- один из факторов, снижающих риск бедности.

Возвращаясь к методике оценки нуждаемости, напомним, что в ней предложена собственная шкала эквивалентности (табл. 6).

На первом шаге апробации применение шкалы эквивалентности к прожиточным минимумам членов домохозяйства приводит к снижению уровня бедности среди семей, в том числе семей с детьми (табл. 7), поскольку фактически действующий размер ПМ на ребенка выше ПМ по шкале эквивалентности -- 0,9 и 0,75 ПМ взрослого соответственно. В результате использования предлагаемой методики уровень бедности населения сократился с 36 до27% в Волгоградской области, с 26 до 20% в Республике Коми и с 19 до 16% -- в Ленинградской области.

Таблица 5 Состав малоимущих по типам домохозяйств (% числа малоимущих домохозяйств)