До питання про конституційність правової основи кадрового перезавантаження прокуратури

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра судоустрою та прокурорської діяльності

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

До питання про конституційність правової основи кадрового перезавантаження прокуратури

Русанова І.О.

кандидат юридичних наук, доцент

Проаналізовано основні положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ в частині, що стосується кадрового перезавантаження органів прокуратури України шляхом проведення атестації прокурорів.

На підставі аналізу норм Конституції України, практики Європейського суду з прав людини, рішень Конституційного Суду України зроблено висновок про звуження положеннями вказаного Закону змісту й обсягу наявних прав громадян, а також про наявність у них ознак дискримінації за професійною ознакою (обіймання особою посади прокурора) й, крім того, про порушення принципу єдності статусу прокурорів.

Звертається увага на звільнення окремих категорій прокурорів від проходження атестації, та, крім того, на відповідні зміни до ст. 40 Кодексу законів про працю України, а також до ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», яку доповнено ч. 5, згідно з положеннями якої на звільнення прокурорів із посади в разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи й переведення на іншу роботу в разі звільнення у зв'язку зі змінами в організації виробництва й праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору в разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки й на період відрядження.

Наголошується на тому, що сучасний етап реформи, пов'язаний із прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» й кадровим перезавантаженням органів прокуратури, має своїм наслідком не стільки оновлення кадрового складу прокуратур, скільки демонтаж досягнутого в країні рівня гарантій незалежності прокурорів і запровадження дискримінаційних процедур, зумовлених політичною складовою частиною сучасного етапу державотворення в Україні.

Ключові слова: прокуратура, реформування, кадрове перезавантаження, атестація, дискримінація.

To the question of the constitutionality of the legal basis for the reshuffle of the prosecutor's office

Rusanova I.O.

PhD, Associate Professor, Associate Professor at the Department of Judiciary and Prosecutorial Activity Yaroslav Mudryi National Law University

The article analyzes the main provisions of the Law of Ukraine “On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine, Regarding Priority Measures from the Reform of the Prosecutor's Office” dated September 19, 2019 No. 113-IX, in part related to the personnel reloading of the prosecution bodies, by attesting prosecutors.

Вступ

Прийняття у вересні 2019 року Закону України № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ) започаткувало собою сучасний етап реформи прокуратури в нашій країні [1]. У пояснювальній записці до проєкту вказаного Закону до його цілей і завдань віднесено: «<...> запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов'язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури» [2]. Водночас результат сучасного етапу реформи прокуратури, як і сам процес, отримали неоднозначні оцінки з боку юридичної спільноти [3; 4, с. 329-331; 5, с. 313; 6] та слугували підставою для звернення групи народних депутатів до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України Закону № 113-ІХ (далі - конституційне подання) [7], що обумовлює актуальність розгляду такої проблематики. Крім того, хоча деякі з питань, що знаходяться в площині правової основи кадрового перезавантаження прокуратури України були предметом розгляду науковців і практиків (О.В. Баганець, Н.М. Бакаянова, С.В. Подкопаєв, О.Г. Свида, М.М. Стефанчук та ін.), однак додаткової уваги та розгляду потребують ті з них, які стосуються відповідності правової основи такого процесу положенням Основного Закону.

Мету статті становить аналіз положень Закону № 113-ІХ щодо кадрового перезавантаження прокуратури з позиції їх конституційності.

Виклад основного матеріалу

Законом № 113- ІХ, серед іншого, передбачається, що прокурори можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації (п. 7 розділу ІІ) та водночас встановлено перелік суб'єктів (прокурорів) на яких не поширюється атестація (п. 8 розділу ІІ).

У Законі не наведено визначення атестації, а лише зазначається, що вона здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (п. 9 розділу ІІ), проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур (п. 11 розділу ІІ), її предметом є оцінка професійної компетентності професійної етики та доброчесності прокурора, а сама вона включає два етапи (п.п. 12-13 розділу ІІ). При цьому у останньому абзаці п. 13 розділу ІІ Закону № 113-ІХ міститься застереження, що атестація може включати й інші етапи, не проходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

Також слід звернути увагу на те, що п. 1 розділу І Закону № 113-ІХ внесено зміни до ст. 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) [8], зокрема її доповнено ч. 5, за якою особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених п. 1 ч.1 цієї статті, а також особливості застосування до них положень ч. 2 цієї статті, ст. ст. 42, 42¹, ч.ч. 1, 2 і 3 ст. 49², ст. 74, ч. 3 ст. 121 КЗпП, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Одночасно Законом України № 113-ІХ ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» доповнено ч. 5 [9], відповідно до положень якої на звільнення прокурорів з посади з підстави передбаченої п. 9 ч. 1 ст. 51 (звільнення у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. - І.Р.) не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження. Тобто, за вказаним пунктом на прокурорів не поширюються гарантії працівників за КЗпП, а саме: 1) право на переважне залишення на роботі (ст. ст. 42, 49² КЗпП України); 2) переважне право на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу протягом одного року (ст. 42¹ КЗпП України); 3) гарантії вивільнення працівників (ст. 49² КЗпП України) та інші.

У зазначеному вище конституційному поданні йдеться про звуження Законом № 113-ІХ змісту та обсягу існуючих прав громадян, запровадження дуалізму правових засад організації і діяльності прокуратури України, статусу прокурорів та ініціюється перевірка на предмет відповідності Конституції України положень такого Закону. При цьому суб'єкт права на конституційне подання наводить правове обґрунтування невідповідності Закону № 113-ІХ положенням статей 8, 19, 22, 24, 43, 64, 92, 106, 131-1 Конституції України, а у підсумку ставить питання про визнання його таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) [7].

У цьому сенсі, на наш погляд, дійсно, низка положень Закону № 113-ІХ дещо звужує зміст та обсяг існуючих прав громадян, а також містить ознаки дискримінації за професійною ознакою та, крім того, порушує єдність статусу прокурорів.

Відповідно до ст. 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод [10].

До прийняття Закону № 113-ІХ питання кадрового характеру в прокуратурі, крім Закону України «Про прокуратуру», регламентувалися і КЗпП, зокрема ст. 40 (щодо не допущення звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності, а також у період перебування працівника у відпустці), ст. 42 (щодо переважного права залишення на роботі), ст. 49² (щодо персонального попередження про вивільнення не пізніше ніж за два місяці) та ін.

З моменту набрання чинності Законом України № 113-ІХ для вузької категорії найманих працівників - прокурорів нівельовано вказані вище гарантії прав найманих працівників, передбачені КЗпП, а це є звуженням змісту та обсягу існуючих прав і свобод, що прямо заборонено ст. 22 Конституції України. Крім зазначеного, приміром, відповідно до п. 6 розділу ІІ такого Закону з дня набрання ним чинності усі прокурори вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», а згідно п. 19 перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора.

Отже, Законом України № 113-ІХ фактично запроваджено дискримінацію за професійною ознакою (обіймання особою посади прокурора), громадян (прокурорів) поставлено в нерівні умови з усіма іншими найманими працівниками, права яких захищаються КЗпП України, в тому числі від свавільного звільнення. Це, в свою чергу, не відповідає ст. 24 Конституції України, згідно з якою, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Гарантована Конституцією України рівність усіх людей в їх правах і свободах означає необхідність забезпечення їм рівних правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 07 листопада 2013 року по справі «Пічкур проти України» акцентував увагу на тому, що відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об'єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну мету або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною метою [11, § 49].

У свою чергу Конституційний Суд України (далі - КСУ) вказував, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі працівників повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об'єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими (абз. 7 п.п. 4.1 п. 4 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004) [12].

Крім того, КСУ (п. 2.1. рішення від 4 вересня 2019 року № 6-р(ІІ)/2019 у справі за конституційною скаргою Жабо Тетяни Максимівни) виходив з того, що всі трудові відносини повинні ґрунтуватися на принципах соціального захисту та рівності для всіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором, що, зокрема, має відображатись у встановленні вичерпного переліку умов та підстав припинення таких відносин [13].

З приписів Конституції України випливає, що незалежно від підстав виникнення трудових правовідносин держава зобов'язана створювати ефективні організаційно-правові механізми для реалізації трудових правовідносин на рівні закону, а відсутність таких механізмів нівелює сутність конституційних прав і свобод працівника (рішення КСУ від 4 вересня 2019 року № 6-р (ІІ)/2019) [13, абз. 5 п. 2.2.].

Конституційний Суд України зазначає, що не може бути дискримінації у реалізації працівниками трудових прав. Порушення їх рівності у трудових правах та гарантіях є недопустимим, а будь-яке обмеження повинне мати об'єктивне та розумне обґрунтування і здійснюватись з урахуванням та дотриманням приписів Конституції України та міжнародних правових актів [13, абз. 12 п. 3].

Слід також звернути увагу, що відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

Як ми вже зазначали, відповідно до п. 7 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Отже, Закон № 113-ІХ встановлює виключне правило про проходження атестації усіма прокурорами. Одночасно з цим, його пунктом 8 розділу ІІ від проходження атестації звільнені окремі категорії прокурорів, а саме: 1) Генеральний прокурор; 2) прокурори, яких після набрання чинності цим Законом призначено на адміністративні посади, передбачені п.п. 1-15 ч. 1 ст. 39 Закону України «Про про- куратуру»; 3) особи, яких призначено на посади першого заступника, заступника Генерального прокурора у період з 30 серпня 2019 року; 4) прокурори Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Відповідно, зайняття посад прокурорів без підтвердження рівня професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, створює вибіркові вимоги доступу до професії в межах однієї категорії осіб - прокурорів, чим грубо порушується принцип верховенства права, ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод про право на повагу до приватного життя, положення ст. ст. 24, 43, 46 Конституції України, які забороняють дискримінацію у будь-яких проявах та за будь-яких ознак, а також передбачений ч. 2 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» принцип єдності статусу прокурорів.

Так само дискримінаційним і таким, що порушує ст. ст. 24, 43, 64 Конституції України можна вважати п. 20 розділу ІІ Закону № 113-ІХ, яким право на участь у доборі на вакантні посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах надано особам, «які не займали посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом».

З цього приводу зазначимо, що у п. 3.1. рішення КСУ від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007 вказано, що право на працю означає не гарантування державою працевлаштування кожній особі, а забезпечення рівних можливостей для реалізації цього права [14]. Так само у абз. 5 п. 2.2. рішення КСУ від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012 записано, що гарантована Конституцією України рівність усіх людей в їх правах і свободах означає необхідність забезпечення їм рівних правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод [15].

конституційність кадрове перезавантаження прокуратура

Висновки та пропозиції

Підсумовуючи слід зазначити, що сучасний етап реформи, пов'язаний із прийняттям Закону № 113-ІХ і кадровим перезавантаженням органів прокуратури, має своїм наслідком не стільки оновлення кадрового складу прокуратури, скільки демонтаж існуючих гарантій незалежності прокурорів та запровадження дискримінаційних процедур обумовлених політичною складовою сучасного етапу державотворення. Відповідно перспективними напрямами для наукових розробок вбачаються ті, що спрямовані на посилення інституціональної незалежності прокуратури.

Література

1. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури: Закон України від 19 вересня 2020 року № 113-ІХ / Верховна Рада України. иЯЬ: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/113-20#Text.

2. Пояснювальна записка до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 29 серпня 2019 року. База даних «Законодавство України». иЯС: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=& рВ511=66266&рВ5401=492819.

3. Баганець О. Щодо неконституційності звільнення прокурорів під час «переатестації». Резонанс. 17 серпня 2020 року. иЯЬ: https://resonance.ua/shhodo-nekonstituciynosti-zvilnennya/.

4. Бакаянова Н., Свида О. Перспективи розвитку прокуратури України у світлі законодавчих змін. Право України. 2019. № 11. С. 316-333.

5. Подкопаєв С. Організація та діяльність прокуратури в Україні: монографія. Харків: Право, 2020. 364 с.

6. Стефанчук М. Реформа органів прокуратури в Україні: кадрове перезавантаження чи дискримінація за професійною ознакою? Право України. 2020. № 4. С. 264-277.

7. Конституційне подання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (зі змінами). иЯЬ: http://www.ccu.gov.ua/ sites/default/files/3_116_2020.pdf.

8. Кодекс законів про працю України: Закон України від 10 грудня 1971 року № 322-УШ / Верховна Рада України. иЯЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/322-08#Text.

9. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-УП / Верховна Рада України. иЯЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697-18#Text.

10. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 року № 254к/96-ВР / Верховна Рада України. иЯЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text.

11. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Пічкур проти України» від 7 листопада 2013 року. База даних «Законодавство України». иЯС: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_984#Text.

12. Рішення Конституційного Суду України у справі про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004. иЯС: http://www.ccu.gov.ua/sites/ default/files/ndf/14-rp/2004.doc.

13. Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Конституції України (консти- туційності) положень частини третьої статті 40 Кодексу законів про працю України від 4 вересня 2019 року N° 6-р(ІІ)/2019. База даних «Законодавство України». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/va06p710-19#Text.

14. Рішення Конституційного Суду України у справі про граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/8-rp/2007.doc.

15. Рішення Конституційного Суду України у справі про рівність сторін судового процесу від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/9-rp/2012.doc.

References

1. “On the introduction of amendments to certain legislative acts of Ukraine for the first round of calls and reform of the prosecutor's office” Law of Ukraine dated 19 May 2020, No. 113-IX. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/113-20#Text.

2. The note to the draft Law of Ukraine “On the introduction of amendments to certain legislative acts of Ukraine for the first round of calls for reforming the prosecutor's office” dated 29 September 2019 is explained. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=66266&pf35401=492819.

3. Bahanets' O. (2020). Schodo nekonstytutsijnosti zvil'nennia prokuroriv pid chas “pereatestatsii” [Regarding the unconstitutionality of the dismissal of prosecutors during the “re-certification”]. Rezonans. 17 ser- pnia 2020 roku. URL: https://resonance.ua/shhodo-nekonstituciynosti-zvilnennya/.

4. Bakaianova N., Svyda O. (2019). Perspektyvy rozvytku prokuratury Ukrainy u svitli zakonodavchykh zmin [Development prospects of public prosecution in Ukraine in the light of legislative changes]. Pravo Ukrainy. 2019. № 11. P. 316-333.

5. Podkopaiev S.V. (2020). Orhanizatsiia ta diial'nist' prokuratury v Ukraini [Organization and activity ofthe prosecutor's office in Ukraine], Pravo, Kharkiv, 2020 [in Ukrainian].

6. Stefanchuk M. (2020). Reforma orhaniv prokuratury v Ukraini: kadrove perezavantazhennia chy dys- kryminatsiia za profesijnoiu oznakoiu? [The reform of public prosecution bodies in Ukraine: staff reset or discrimination on professional grounds?] Pravo Ukrainy. 2020. № 4. P. 264-277.

7. Konstytutsijne podannia schodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsijnosti) Zakonu Ukrainy “Pro vnesennia zmin do deiakykh zakonodavchykh aktiv Ukrainy schodo pershocherhovykh zak- hodiv iz reformy orhaniv prokuratury” vid 19 veresnia 2019 roku № 113-IKh (zi zminamy). URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/3_116_2020.pdf.

8. The Labor Code of Ukraine. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/322-08#Text.

9. “On prosecutor's office” Law of Ukraine of October 14, 2014 № 1697-VII. URL: http://zakon1.rada.gov.ua/ laws/show/1697-18.

10. ConstitutionofUkraine.URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/

254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.

11. Case of the European Court of Human Rights Pichkur v. Ukraine. 7 November 2013. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_984#Text.

12. Rishennia Konstytutsijnoho Sudu Ukrainy u spravi pro hranychnyj vik kandydata na posadu kerivnyka vyschoho navchal'noho zakladu vid 7 lypnia 2004 roku № 14-rp/2004. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/ default/files/ndf/14-rp/2004.doc.

13. Rishennia Konstytutsijnoho Sudu Ukrainy u spravi schodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (kon- stytutsijnosti) polozhen' chastyny tret'oi statti 40 Kodeksu zakoniv pro pratsiu Ukrainy vid 4 veresnia 2019 roku № 6-r(II)/2019. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/va06p710-19#Text.

14. Rishennia Konstytutsijnoho Sudu Ukrainy u spravi pro hranychnyj vik perebuvannia na derzhavnij sluzhbi ta na sluzhbi v orhanakh mistsevoho samovriaduvannia vid 16 zhovtnia 2007 roku № 8-rp/2007. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/8-rp/2007.doc.

15. Rishennia Konstytutsijnoho Sudu Ukrainy u spravi pro rivnist' storin sudovoho protsesu vid 12 kvitnia 2012 roku № 9-rp/2012. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/9-rp/2012.doc.

Размещено на Allbest.ru