Правовой механизм участия граждан в принятии и внесении изменений в конституции субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовой механизм участия граждан в принятии и внесении изменений в конституции субъектов Российской Федерации

Ю.В. Власенко

Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация

Аннотация

В статье проведено детальное исследование правовой природы принятия конституций субъектов Российской Федерации, а также проанализирован правовой механизм современного национального законодательства, регламентирующий порядок принятия и внесения изменений в конституции субъектов Российской Федерации. На основе проведенного анализа положений конституций субъектов Российской Федерации автор вносит предложения по совершенствованию ныне действующего механизма принятия, а также пересмотра и внесения поправок. Рассмотрены основные направления прямой демократии: референдум, народные (общественные) обсуждения как формы реализации непосредственного участия граждан в процессе внесения изменений в конституции субъектов РФ. Сделан вывод о необходимости внедрения модели всенародного обсуждения и публичных слушаний на территории республик для практической реализации конституционного правотворчества в российской правовой системе.

Ключевые слова: Конституция, устав субъекта Российской Федерации, референдум, принятие, пересмотр, внесение поправок.

Abstract

LEGAL MECHANISM FOR CITIZENS' PARTICIPATION IN THE ADOPTION AND INTRODUCTION OF AMENDMENTS TO THE CONSTITUTIONS OF THE CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

Yu. V. Vlasenko

Penza State University, Penza, the Russian Federation

This article has conducted a detailed study of the legal nature of the adoption of constitutions of the constituent entities of the Russian Federation, and also analyzes the legal mechanism of modern national legislation governing the adoption and amendment of the constitutions of the constituent entities of the Russian Federation. Based on the analysis of the provisions of the constitutions of the constituent entities of the Russian Federation, the author makes suggestions for improving the current mechanism of adoption, as well as review and amendment. The institutes of direct democracy are considered: referendum, popular (public) discussions as a form of direct participation of citizens in the process of amending the constituent entities of the Russian Federation. It is concluded that it is necessary to introduce a model of popular discussion and public hearings in the republics for the practical implementation of constitutional law-making in the Russian legal system.

Key words: constitution, charter of the subject of the Russian Federation, referendum, adoption, revision, amendment.

Конституции субъектов Российской Федерации представляют собой не только неотъемлемый элемент построения национальной правовой системы, но и основу для построения демократического государства.

Правовая природа конституций субъектов Российской Федерации во многом обусловлена конституционным контролем, осуществляемым Конституционным Судом Российской Федерации, цель которого состоит в выявлении соответствия конституции республики федеральной Конституции. Вместе с тем, она обусловлена и правовыми традициями многонационального народа, проживающего в данной республике, которые, в свою очередь, находят свое выражение в содержании данных конституций.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ все республики имеют конституцию и законодательство, а иные субъекты РФ - устав и законодательство. «В большинстве субъектов РФ конституция, устав обозначены как Основной закон, чем подчеркивается их особое значение и место в иерархии региональных правовых актов. Конституция, устав являются действующими политико-правовыми документами, не нуждающимися в дополнительном санкционировании. В то же время они являются именно законами и обладают свойством «исковой защиты», то есть на них можно ссылаться при оформлении юридических документов, в том числе при обращении в судебные органы».

Стоит отметить, что трансформация общественных отношений, изменение политической ситуации в регионе требует соответствующих изменений и в конституции субъектов.

Как известно, российская правовая система состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов РФ. Региональный уровень открывают конституции и уставы субъектов Российской Федерации, как нормативные правовые акты высшей юридической силы в субъектах федерации, которым должны соответствовать все иные нормативные акты субъектов РФ. Н. А. Михалева выделяет следующие юридические свойства учредительных актов субъектов РФ: нормативность, легитимность, прямое действие, встроенность в единимую правовую систему России, программность, преемственность, стабильность. Все они являются юридической базой для текущего законодательства, обладают наивысшей степенью правовой защиты [1, с. 34].

В Российской Федерации используется многовариантная схема принятия конституций и уставов. При этом уставы принимаются только законодательным органом субъекта РФ. Конституции республики принимаются как парламентом, так и могут быть вынесены на всенародный референдум. В Республике Дагестан для принятия новой конституции предусмотрен созыв Конституционного собр ания. Все это свидетельствует о легитимности этих нормативных правовых актов.

Легитимность имеет прямое отношение к единству правовой системы России. И. А. Умнова и А. С. Степаненко под легитимностью понимают, в том числе соответствие конституций и уставов субъектов РФ нормативно правовым актам более высокой юридической силы [2, с. 3]. Вместе с тем, как справедливо отмечал Н.В. Витрук, теория легитимности конституций в российской науке конституционного права разрабатывается на основе анализа Конституции РФ и практически не рассматривается в контексте принятия и действия конституций и уставов субъектов Российской Федерации [3, с. 8]. правовой конституция субъект российский

Определяющее влияние на степень легитимности конституций и уставов субъектов РФ оказывает развитие федерального законодательства. Здесь, как писала Т.Н. Карасева, можно вывести одну закономерность: степень легитимности конституций и уставов субъектов РФ зависит от степени реальности Конституции РФ и федеральных законов, которым должны эти учредительные акты соответствовать или не противоречить [4, с. 20].

Целостность конституционно-правовой системы России, как отмечается в научной литературе, характеризуется единообразием содержания Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Их объединяет также единый предмет и метод правового регулирования, единство основ конституционного строя, общие принципы правового положения человека и гражданина, единые принципы организации органов публичной власти [5, с. 106-118].

В.В. Гошуляк прямо указывает, что Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций субъектов Федерации Основному закону страны, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких - не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации направлено на реализацию основных принципов конституционного строя России: народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои [6].

В этой связи законодательство не предусматривает каких-либо ограничений в отношении процедуры введения на территории субъекта такого нормативно-правового акта, как конституция. Между тем, нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяют, что только при наличии конституционного большинства (не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов) республиканская конституция считается принятой парламентом республики1.

Основной закон Российской Федерации, как справедливо отмечает Э.В. Малиненко, в данном случае обеспечивает правовую устойчивость, так как основан на ключевых принципах законности и обоснованности. В этой связи конституции республик можно рассматривать в качестве гаранта правовой стабильности в субъектах РФ. Отсутствие концепции конституционной (уставной) теории предполагает наличие различных политико-правовых идей, выраженных в нормах конституционного законодательства [7, с. 89].

В нынешних обстоятельствах республики, входящие в число субъектов Российской Федерации, в большинстве случаев полагаются на демократичность своих парламентов, доверяя им принятие своих конституций. Более чем половина от общего числа ныне действующих конституций республик, приняты законодательной ветвью власти, а именно: Верховным Советом - в Республике Татарстан (1992 г.) ; Законодательным Собранием - в Республике Адыгея (1995г.); Государственным Собранием - в Республике Алтай (1997г.), Государственным советом - в Республике Крым (2014 г.).

Широкое использование парламентского способа при принятии конституций легко объяснить: во-первых, парламент, являясь по сути своей представительным органом, вправе принимать «народные» решения, реализуя функции представительной демократии. Во-вторых, принятие конституции парламентом не требует дополнительных финансовых затрат: процедура проходит только в стенах парламента при непосредственном участии депутатов. Устанавливаемые в таких случаях дополнительные условия набрать при голосовании квалифицированное большинство голосов, либо двойное голосование, либо другое условие не требуют материальных затрат.

Проведение референдума или создание соответствующего органа для принятия конституции - все это влечет за собой огромную финансовую нагрузку для государственного бюджета.

В ситуации, когда конституция принята парламентом без предварительного обсуждения этого проекта среди населения, не была впоследствии утверждена референдумом, неизбежно возникнет дисторсия электората.

Фактор «партийного» воздействия при формировании парламента с использованием пропорциональной избирательной системы также не стоит оставлять без внимания.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что указанный способ неэффективен.

В отдельных субъектах Российской Федерации конституции были приняты специально созданными учредительными органами: Конституционными Собраниями - в Республике Дагестан (1994 и 2003 гг.), в Республике Мордовии (1995г.), в Республике Марий Эл (1995г.). В субъектах Республике Мордовии и Республике Марий Эл Конституционные Собрания выступали как органы, которые были созданы специально для одной цели - принятия конституции. Таким образом, они выступали в виде учредительных собраний с ограниченными полномочиями [8, с. 138]. В 2014 г. Конституция Республики Крым была принята Государственным Советом Республики Крым.

Необходимо отметить, что гл. 10 Конституции Республики Мордовия «Порядок внесения изменений и пересмотра Конституции Республики Мордовия» не разделяет понятия процедуры внесения изменений, которые могут относиться и к отдельным положениям глав Конституции Республики Мордовия и положения м ст. 63 Конституции, которая определяет административно-территориальное устройство субъекта.

Согласно содержанию ст. 112 Конституции, неясным является и вопрос, что может выступать в качестве основания для пересмотра Конституции Республики Мордовия. Так, в гл. 10 Конституции отдельная защита не предусмотрена. Также в гл. 10 Конституции не упоминается о Конституционном Собрании, однако Конституция Республики Мордовия была им принята. В связи с этим в гл. 1, 2 и 10 Конституции необходимо внести изменения, что относится к полномочиям Государственного Собрания Республики.

Использование референдума, как одной из процедур принятия конституции, также имеет как положительный, так и негативный аспект.

Во-первых, использование этого способа - это наиболее демократичный вариант. Если проект конституции был основан на принципах демократии и прошёл соответствующую процедуру в условиях гласности, одобрение представительного органа было получено, а у каждого гражданина было право выражать свое мнение, проведение референдума придаст конституции особую легитимность.

С другой стороны, если референдум используется как самостоятельный способ принятия конституции, а ее проект разработан только правительством без участия полномочных представителей народа - это вряд ли соответствует принципам демократии. Следует учитывать, что проект конституции является сложным документом, и граждане ввиду своей правовой неграмотности попросту не в состоянии дать ему разумную оценку.

Кроме того, избиратель всегда стоит перед дилеммой: проголосовать за весь текст закона полностью, либо отклонить все содержание (в том случае, даже если не согласен с содержанием только одной статьи). Ввиду этого решение избирателя во многом является необъективным, в связи с влиянием на него информационного поля со стороны средств массовой информации, политических партий, административного давления и т.д. Также не способствует принятию взвешенных и глубоко продуманных решений проведение референдума в условиях политической неустойчивости11. Все указанное приводит к выводу о том, что референдум как один из способов принятия конституции является несовершенным.

Политический и юридический опыт свидетельствует о том, что наиболее демократичным способом принятия конституции является принятие специальным учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и прямых выборов в целях разработки и принятия конституции. Другим приемлемым вариантом является принятие конституции на референдуме после её разработки представительным органом и предварительного обсуждения проекта населением. Другими словами, референдум возможен в качестве применения как окончательная стадия принятия конституции только в том случае, если перед ним надлежащим образом было произведено взаимодействие с тем органом, представители которого были участниками разработки и обсуждения проекта конституции.

Анализ ст. 94 Конституции Республики Крым даёт нам основание говорить о том, что инициатива о внесении изменений в Конституцию Республики Крым должна исходить от Главы Республики Крым, Государственного Совета Республики Крым, а также от группы, численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Государственного Совета Республики Крым. Не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Государственного Совета Республики Крым форме закона должно быть принято решение о внесении изменений в Конституцию Республики Крым.

Учитывая «жесткость» республиканских конституций, республиканский законодатель закрепил ограниченный круг субъектов, обладающих правом вносить предложения о конституционных изменениях.

Кроме высших органов государственной власти республик к ним относятся и представительные органы местного самоуправления (в Республике Мордовия, республиках Адыгея и Алтай, Чеченской республике); народ и избиратели - в республиках Удмуртия, Хакасия, Алтай; межрегиональное общественное движение «Коми войтыр» - в Республике Коми.

Необходимо уделить особое внимание вопросу проведения референдума как способа для внесения изменений в определённые статьи (главы) республиканских конституций.

Так, изменить ст. 1 Конституции Республики Татарстан возможно только в результате проведения республиканского референдума.

Однако отдельные части ст. 1 Конституции Татарстана (наряду с положениями ст. 1 Конституции Башкортостана и статьи 1 Адыгеи) по решению Конституционного Суда Российской Федерации были признаны несоответствующими Конституции Российской Федерации, а значит, в обязательном порядке должны были быть приведены в соответствие с федеральной Конституцией. Аналогичная ситуация с гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции Ингушетия. В соответствии с императивностью ст. 15 этой Конституции содержание указанной главы можно изменить только путем проведения всенародного референдума, порядок проведения которого четко регламентирован Конституционным законом Республики Ингушетия «О референдуме Республики Ингушетия». Тем не менее практически все изменения Конституции Ингушетии были проведены не в результате референдума, а соответствующими законами о внесении поправок в Конституцию Ингушетии.

Кроме того, стоит учитывать и материальный аспект в рамках организационных мероприятий по внесению изменений в республиканские конституции, учитывая массовость и трудоемкость данного юридически значимого действия. Так, в 2010 г. для того, чтобы провести референдум по внесению изменений в Конституцию Тывы из бюджета республики было выделено 13 млн 800 тыс. руб. [9, с. 25]. Есть ли смысл совершать такие расходы денежных средств, если результат референдума довольно предсказуем. «При этом, безусловно, показано использовать референдум, когда речь идет о вопросах конституционного регулирования, имеющих важное общественное значение для республики и относящихся к исключительному ведению самой республики» [10, с. 13].

Упрощенный порядок в этом случае соответствует отражению конституционных процессов в государстве. Так, решения Конституционного Суда Российской Федерации вступают в законную силу немедленно и не требуют дополнительных согласований. В ситуации, если то или иное положение признано не соответствующим или противоречащим Конституции РФ - оно теряет юридическую силу. То есть в данном случае существует необходимость внести только технические изм е- нения в конституцию республики.

В данной ситуации следует обратить внимание на ещё одну сторону конституционного правотворчества. В республиканских конституциях достаточно большое количество конституционных норм, которые, по сути, дублируют нормы федеральной конституции или федерального законодательства.

Из этого следует, что такие нормы не могут быть отменены или изменены республикой по собственной инициативе. Это обстоятельство отражено в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно Постановлению от 5 декабря 2012 г. №30-П5.

Применительно указанной позиции положения республиканских законов, которые воспроизводят предписания федерального законодательства, повторяют их юридическую судьбу.

Подводя итог вышеизложенного, стоить отметить, что для реализации принципа демократизма в российской правовой системе необходимо активно внедрять модели всенародного обсуждения и публичных слушаний на территориях республик.

Также предлагаем ввести упрощенный порядок внесения изменений в конституции субъектов, а именно на основании таких форм принятия общего решения, как референдум, народная инициатива и т.д.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно правовое исследование /Н. А. Михалева. -- Москва : ЮРКОМПАНИ,2010. -- 365 с.

2. Умнова И.А. Легитимность конституций (уставов) субъектов Российской Феде-рации в контексте их защиты органами конституционного контроля в Российской Федерации / И. А. Умнова, А. С. Степаненко // Журнал конституционного правосудия. -- 2011. -- № 4. -- С. 1-4.

3. Витрук Н.В. О социально-правовой сущности и легитимности Конституции Российской Федерации 1993 года / Н. В. Витрук / / Российское правосудие. -- 2008. -- № 2. -- С. 4-2.

4. Карасева Т.Н. Пределы соответствия конституций и уставов субъектов Россий-ской Федерации Конституции Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Т. Н. Карасева. -- Пенза, 2013. -- 193 с.

5. Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: монография / В. В. Гошуляк. Москва : Янус-К, 2000. -- 335 с.

6. Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: дисс. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / В.В. Гошуляк. -- Пенза, 1999. -- 451 с.

7. Малиненко Э. В. Конституции и уставы субъектов российской федерации в современных реалиях / Э. В. Малиненко // Вестник Поволжского института управления. -- 2018. -- Т. 18, № 5. -- С. 87-91.

8. Сафина С. Б. Принятие конституций республик в составе Российской Федерации: политико-правовой аспект / С. Б. Сафина / / Власть. -- 2011. -- № 5. -- С. 137-140.

9. Муртазина Р. Р. Конституционный процесс в республиках Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Р. Р. Муртазина. -- Казань, 2014. -- 31 с.

10. Зорина Я. А. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Я. А. Зорина. -- Белгород, 2008. -- 22 с.

REFERENCES

1. Mikhaleva N. A. Konstitutsii i ustavy sub"ektov Rossiiskoi Federatsii (sravnitel'no- pravovoe issledovanie) [Constitutions and Charters of Subjects of the Russian Federation (comparative law research)]. Moscow, IURKOMPANI Publ., 2010, 365 p.

2. Umnova I. A. Legitimacy of Constitutions (Charters) of Subjects of the Russian Federation in the context of their defense by constitutional control bodies in the Russian Federa-tion. Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiia = Journal of constitutional justice, 2011, no. 4, pp. 1-4 (in Russian).

3. Vitruk N. V. On social and legal essence and legitimacy of the Constitution of the Russian Federation of 1993. Rossiiskoe pravosudie = Russian justice, 2008, no. 2, pp. 4-2 (in Russian).

4. Karaseva T. N. Predely sootvetstviia konstitutsii i ustavov sub"ektov Rossiiskoi Feder-atsii Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii: diss. ... kand. iurid. nauk : 12.00.02 [Limits of Conformity of Constitutions and Statutes of Subjects of the Russian Federation With the Constitution of the Russian Federation: abstract of diss. of cand. of law]. Penza, 2013, 193 p.

5. Goshuliak V. V. Teoretiko-pravovye problemy konstitutsionnogo i ustavnogo zako- nodatel'stva sub"ektov Rossiiskoi Federatsii: monografia [Theoretical and legal problems of constitutional and statutory legislation of subjects of the Russian Federation: Monograph]. Moscow, Ianus-K Publ., 2000, 335 p.

6. Goshuliak V. V. Teoretiko-pravovye problemy konstitutsionnogo i ustavnogo zako- nodatel'stva sub"ektov Rossiiskoi Federatsii: diss. ... d-ra iurid. nauk : 12.00.02 [Theoretical and legal problems of constitutional and statutory legislation of subjects of the Russian Federation: diss. of doct. of law]. Penza, 1999, 451 p.

7. Malinenko E. V. Constitutions and Charters of the Subjects of the Russian Federa-tion in Modern Realities. Vestnik Povolzhskogo instituta upravleniia = The Bulletin of the Volga Region Institute of Administration, 2018, vol. 18, no. 5, pp. 87-91 (in Russian).

8. Safina S. B. Adoption of Constitutions of Republics within the Russian Federation: Political and Legal Aspect. Vlast = Power, 2011, no. 5, pp. 137-140 (in Russian).

9. Murtazina R. R. Konstitutsionnyi protsess v respublikakh Rossiiskoi Federatsii: avtoref. dis. ... kand. iurid. nauk : 12.00.02 [Constitutional process in the republics of the Russian Federation: abstract of diss. of cand. of law]. Kazan, 2014, 31 p.

10. Zorina Ia. A. Konstitutsiia (ustav) sub"ekta Rossiiskoi Federatsii kak istochnik konstitutsionnogo prava: avtoref. diss. ... kand. iurid. nauk : 12.00.02 [Constitution (Charter) of the Subject of the Russian Federation as a Source of Constitutional Law]. Belgorod, 2008, 22 p.

Размещено на Allbest.ru