Признание объекта самовольной постройкой: проблемы правоприменительной практики

Размещено на http://allbest.ru

Признание объекта самовольной постройкой: проблемы правоприменительной практики

О.В. Глеба Глеба Ольга Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры арбитражного и гражданского процесса МГИМО МИД России (Одинцовский филиал)

Аннотация

Самовольное строительство относится к первоначальным способам приобретения права собственности на имущество. Несмотря на то что условия возникновения права собственности на недвижимое имущество четко сформулированы в законодательстве, в правоприменительной практике постоянно возникают проблемы. В статье рассматриваются некоторые судебные решения как примеры несовершенства правового регулирования самовольного строительства. Цель статьи -- исследовать научные и практические проблемы осуществления самовольного строительства в Российской Федерации как основания приобретения права собственности, проанализировать возможные пути их устранения. В работе применен комплексный анализ законодательства и правоприменительной практики, определяющий гражданско-правовой режим объектов самовольного строительства. По итогам анализа проблем правового регулирования самовольного строительства и противоречий в правоприменении норм, регулирующих данные отношения, предлагаются варианты разрешения обозначенных проблем и противоречий, направленные на совершенствование правового регулирования отношений, возникающих по поводу данного основания возникновения права собственности.

Ключевые слова: самовольная постройка; право собственности; снос строения; судебные споры; гражданское законодательство; признание самовольной постройки; правоприменительная практика; недвижимое имущество; гражданский процесс.

Abstract

Recognition of the Object as an Unauthorized Construction: Problems of Law Enforcement

Olga V. Gleba, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Arbitrazh and Civil Procedure, MGIMO University (Odintsovo Branch)

Unauthorized construction refers to the initial ways of acquiring ownership of the property. Despite the fact that the conditions for the emergence of ownership for immovable property are clearly articulated in the law, there are constant problems in law enforcement. The paper examines some court decisions as examples of imperfection of legal regulation of unauthorized construction. The purpose of the paper is to investigate scientific and practical problems of implementation of unauthorized construction in the Russian Federation as a basis for the acquisition of property rights, to analyze possible ways to eliminate them. The paper applied a comprehensive analysis of legislation and law enforcement practice that determine the legal regime of objects of unauthorized construction in compliance with civil law provisions. Based on the results of the analysis of the problems of legal regulation of unauthorized construction and contradictions in the enforcement of the norms governing these relations, the author suggests the ways that can be applied to solve the problems under consideration and to manage relations arising on this basis of the emergence of property rights.

Keywords: unauthorized construction; ownership; demolition of the object; litigation; civil legislation; recognition of unauthorized construction; law enforcement practice; immovable property; civil proceedings.

Проблема осуществления самовольного строительства в Российской Федерации затрагивает практически все сферы жизни современного российского общества, являясь следствием недостаточного уровня правовой грамотности и искаженного понимания права собственности, закрепленного в ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Нередко предоставление права совершать в отношении собственного имущества любые действия с оговоркой о недопустимости их противоречия законодательству и нарушения законных прав и интересов третьих лиц воспринимается субъектами права как предоставление полной свободы в осуществлении любых действий с имуществом, принадлежащим им на праве собственности.

По общему правилу, установленному диспозицией ст. 218 ГК РФ, создание новой вещи с соблюдением требований действующего законодательства образует в отношении такой вещи право собственности создавшего ее лица. Как можно заметить, в данной норме основной акцент делается на необходимость соблюдения законодательства, действовавшего на соответствующую дату.

Само понятие «самовольная постройка» в законодательство Российской Федерации было впервые введено частью I Гражданского кодекса¹, затем несколько раз видоизменялось, Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной реги-страции недвижимости» (постатейный). Изд. 2-е, перераб. и доп. М. : Юстицинформ, 2019. С. 21. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2010. № 6. однако основные условия признания объекта самовольным остались неизменными: возведение объекта без получения необходимых разрешений на строительство, предусмотренных ст. 51 Градостроительного кодекса РФ; несоответствие земельного участка целям строительства или нарушение механизма его предоставления (например, неоформление прав на земельный участок под постройкой); нарушение градостроительных регламентов (нарушения должны иметь характер существенных и вести в итоге к нарушению прав и охраняемых законом интересов других лиц или создавать угрозу жизни и здоровью граждан; несущественные нарушения не являются признаком самовольной постройки, а устранимые нарушения могут быть исправлены заинтересованным лицом в целях легализации самовольной постройки).

Заметим, что существовавшие долгое время проблемы с незаконно построенными объектами постепенно решала судебная практика. Самым главным в этой связи стало совместное постановление Пленумов Верховного Суда РФ № 10 и Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29.04.20102.

В пункте 26 данного документа закреплено, что «отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку», а в п. 29 указано, что статья 222 ГК РФ не регулирует демонтаж временных построек, а также перепланировку, переоборудование недвижимого имущества, в результате которых не создан новый объект.

Если же в результате самовольной реконструкции недвижимого имущества возникает новый объект, то положения ст. 222 ГК РФ подлежат применению. Так, в определении от 23.06.2015 № 24-КГ15-6 Верховный Суд РФ Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 24-КГ15-6 // Текст документа официально опубликован не был. URL: https://base.garant.ru/71151136 (дата обращения: 14.08.2020). разъяснил, что созданием нового объекта является изменение характеристик, индивидуализирующих объект недвижимости (высоты, площади, этажности и т.п.).

Дела о самовольных постройках (о сносе и признании права собственности на них) довольно часто становятся предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ, так как действующим законодательством вопрос о них недостаточно урегулирован, несмотря на внесенные в ст. 222 ГК РФ изменения. Тем не менее остается много нерешенных вопросов, например распространяется ли понятие «самовольное строение» на незавершенные объекты, в каких случаях возможен только снос, а когда -- приведение построек в соответствие установленным требованиям. Данные пробелы могут привести к злоупотреблениям при принятии соответствующих решений.

В итоге получается, что подходы к спорным вопросам должна выработать судебная практика. Это в корне неверно в силу специфики нашей правовой системы, относящейся к романо-германскому типу, где основным источником права является нормативный правовой акт, а не судебный прецедент.

Поэтому именно на законодателе, а не на судебных органах должна лежать ответственность за практическую реализацию мер противодействия самовольному строительству. Более того, в юридической литературе неоднократно отмечалось, что судебная практика в отношении самовольной постройки крайне противоречива, что «является прямым следствием небольшой теоретической разработанности данного института и нерешенности вопроса о правовой природе самовольной постройки» Ершов О. Г., Бехтер В. А. К вопросу о правовой природе самовольной постройки // Право и экономика. 2015. № 4. С. 37..

У Верховного Суда РФ последний объемный обзор на тему самовольного строительства вышел в 2014 г. Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта 2014 г.) // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime (дата обращения: 14.08.2020).. В нем ВС РФ разъяснил, что право собственности на самовольное строение, возведенное гражданином без необходимых разрешений на арендованном им участке, можно признать при определенных условиях: предоставление участка в аренду именно для строительства соответствующего объекта недвижимости, отсутствие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если сохранение спорного строения не нарушает прав и законных интересов других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Кроме того, невозможно признать право собственности на часть объекта самовольной постройки. А в случае самовольной пристройки вспомогательных помещений к первоначальному объекту недвижимости интересы собственника можно защитить, признав право в целом на собственность в реконструированном виде, а не на пристройку к первоначальному объекту. К таким случаям следует относить также пристроенный балкон.

Примечательно, что в период существования Гражданского кодекса РСФСР понятием объекта самовольного строительства, указанным в ст. 109 данного Кодекса, был охвачен только жилой дом (дача) Григорьева А. Г. История развития законодательства о самовольном строительстве // Общество: политика, экономика, право. 2016. № 3. С. 106-108., в связи с чем позиции Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ о возможности признания объекта, построенного до вступления в силу Гражданского кодекса РФ, самовольной постройкой кардинальным образом отличаются.

Позиция Верховного Суда РФ состоит в том, что ст. 109 ГК РСФСР необходимо применять по аналогии в отношении любых объектов капитального строительства, возведенных до момента начала действия ст. 222 ГК РФ. Данный вывод указан в определении Верховного Суда РФ от 08.08.2017 № 39-КГ17-6.

В свою очередь, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в период с 2012 по 2014 г. издал пять постановлений, в которых исходил из того, что Гражданский кодекс РСФСР в качестве самовольных построек рассматривал исключительно построенные гражданами жилые дома (дачи), в связи с чем нежилые объекты капитального строительства, созданные до момента начала действия ст. 222 ГК РФ, в силу закона не могут признаваться самовольными постройками. Данная позиция отражена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ: от 24.01.2012 № 12048/11 по делу № А65- 26122/2010; от 05.06.2012 № 238/12 по делу № А50-2668/2011; от 25.09.2012 № 5698/12 по делу № А41-9398/11; от 19.11.2013 № 6557/13 по делу № А56-41462/2011; от 01.07.2014 № 4240/14 по делу № А45-2923/2013. Как уже отмечалось, в ст. 222 ГК РФ, определяющую наличие у объекта капитального строительства признаков самовольного, с момента введения указанного кодекса значимые изменения вносились дважды: в 2015 и в 2018 гг., и в обоих случаях изменения были направлены на ужесточение контроля в данной сфере.

В 2015 г. изменения были внесены Федеральным законом от 13.07.2015 № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”»: из текста была исключена ссылка на необходимость определения степени допущенного нарушения градостроительных, строительных норм и правил, что фактически определило все объекты капитального строительства, не соответствующие установленным положениям в любом объеме, как самовольные.

Кроме прочего, был изменен круг объектов, которые могут быть признаны самовольной постройкой. Если прежняя редакция п. 1 ст. 222 ГК РФ позволяла относить к самовольным постройкам жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, то новая редакция уже не делает акцент на обязательности отнесения самовольной постройки к недвижимому имуществу.

Ранее, согласно п. 26 совместного постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 10/22, степень допущенных нарушений, равно как и наличие угрозы жизни и здоровью граждан, надлежало определять суду, основываясь на заключении компетентных органов или на соответствующей экспертизе.

Однако в современной практике суды по-прежнему используют данный подход, указывая на необходимость наличия баланса между допущенным нарушением и применяемой санкцией, определяя, что снос самовольно возведенного объекта является крайней мерой гражданско-правовой ответственности. В качестве примера можно привести определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23.10.2018 № 49- КГ18-45 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23.10.2018 № 49-КГ18- 45 // URL: https://legalacts.ru/sud (дата обращения: 16.08.2020)., согласно которому рассматриваемое дело возвращено в апелляционный суд по причине того, что не была установлена степень ограничений прав истца на пользование своим участком, выраженных в создании угрозы жизни и здоровью граждан в случае сползания снега с крыши бани, расположенной на расстоянии 27 см от границы земельного участка.

Другим, еще более важным аспектом, подход к которому был изменен Федеральным законом от 13.07.2015 № 258-ФЗ, являлось основание сноса самовольной постройки. Показательным примером является судебное дело, описанное в информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2010 № 143 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2011. № 2.. Первая редакция ст. 222 ГК РФ в ч. 3 указывала на необходимость сноса самовольной постройки, за исключением случая признания в отношении нее права собственности на основании решения суда.

Также частью 2 данной статьи указывалось на отсутствие права собственности у лица, создавшего ее. Вместе с тем вопрос о необходимости подтверждения в отношении такого объекта капитального строительства статуса самовольного на основании соответствующего решении суда в целях осуществления его принудительного сноса оставался открытым. В вышеуказанном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2010 № 143 описывается ситуация, при которой ни истец, ни ответчик не оспаривают принадлежность объекта недвижимости к объекту самовольного строительства, однако истец считает незаконным принятие органом местного самоуправления распорядительного акта о принудительном сносе такого объекта.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в обоснование своей позиции исходил из того, что принятие вышеуказанного документа фактически разрешило вопрос о праве собственности истца на данную вещь в настоящем и в будущем времени, так как реализация такого распорядительного акта привела бы к невозможности восстановления положения, существовавшего ранее, при разрешении указанного вопроса в судебном порядке. Кроме того, был сделан обоснованный вывод о нарушении положений ст. 35 Конституции РФ в случае осуществления принудительного сноса объекта капитального строительства без соответствующего решения суда.

Однако Федеральным законом от 13.07.2015 № 258-ФЗ в ст. 222 ГК РФ была включена часть 4, предоставившая органам местного самоуправления право принимать решения о принадлежности постройки к самовольным и об осуществлении ее сноса в принудительном порядке.

В этой связи заметим, что определением Конституционного Суда РФ от 27.09.2016 № 1748-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» URL: https://legalacts.ru/doc (дата обращения: 19.08.2020). не выявлено нарушение чьих-либо конституционных прав, в том числе по тому основанию, что лицо, создавшее самовольную постройку, информируется о принятом местным органом власти вышеуказанном решении, в связи с чем может прибегнуть к гарантированному Конституцией РФ судебному способу защиты путем оспаривания такого решения.

Вместе с тем в редакции вышеуказанного пункта ст. 222 ГК РФ в части сроков осуществления сноса выявленного объекта самовольного строительства был указан только максимальный срок сноса, составляющий 12 месяцев, информация об ограничении оперативности осуществления таких действий отсутствовала, за исключением случая отсутствия информации о лице, осуществившем такую постройку.

Официально предоставленные органам местного самоуправления новые полномочия были в кратчайшее время реализованы на практике и, например, в городе Москве запомнились гражданам такими событиями, как «Первая волна сноса самостроя» и «Ночь длинных ковшей в Москве». Позднее, в августе 2018 г., пункт 4 ст. 222 ГК РФ был практически полностью видоизменен и вступил в силу одновременно с новыми положениями Градостроительного кодекса РФ, регулирующими механизм сноса подобных объектов.

Анализируя новые положения ст. 222 ГК РФ, можно сделать вывод, что законодатель отреагировал на критику ранее действовавших положений и одновременно с очередным ужесточением положений в отношении самовольного строительства также внес поправки, направленные на защиту имущественных прав таких застройщиков.

Переписывая п. 4 ст. 222 ГК РФ, законодатель полностью отстранил органы местного самоуправления от принятия решений о сносе объектов самовольного строительства, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности, исключая случаи создания ими угрозы жизни и здоровью граждан, а также любых объектов капитального строительства, в отношении которых право собственности признано государством или ранее был проигран иск о сносе.

Кроме того, полностью из объема вышеуказанных полномочий были исключены многоквартирные, жилые и садовые дома, в связи с чем в отношении таких объектов недвижимости решение о сносе может быть принято исключительно судом.

Федеральным законом от 03.08.2018 № 339-ФЗ был дополнен Федеральный закон от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в том числе статьей 22, установившей дополнительную защиту правообладателям загородной недвижимости от принятия решений о сносе объектов самовольного строительства органами местного самоуправления во времени. Примечательно, что введение ст. 22 указанного Федерального закона фактически легализовало объекты самовольного строительства религиозных организаций на срок до 2030 г., допустив их использование до указанной даты даже при несоответствии требованиям, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14.03.2019 № 269.

Изменения Гражданского кодекса и Градостроительного кодекса РФ, вступившие в силу в августе 2018 г., не только фактически перенесли регулирование порядка осуществления сноса объектов самовольного строительства из п. 4 ст. 222 ГК РФ в ст. 55.32 ГрК РФ, но и ввели новую законодательную возможность прекращения указанного статуса объекта путем приведения его в соответствие с установленными требованиями.

Исторически санкцией в отношении объекта самовольного строительства являлся его снос, вместе с тем, как справедливо отмечено в п. 28 совместного постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 10/22, самовольно реконструированный объект капитального строительства может быть снесен только в том случае, если его невозможно привести в предшествующее осуществлению такой самовольной реконструкции состояние. Представляется, что данный подход, равно как и предусмотренная ранее действовавшей редакцией ст. 222 ГК РФ необходимость определения степени допущенных нарушений, подвели законодателя к разработке данного дополнительного подхода легализации объектов самовольного строительства.

В соответствии с п. 10 ст. 55.32 ГрК РФ приведение объекта самовольного строительства в соответствие с установленными требованиями фактически означает осуществление его принудительной реконструкции в соответствии с действующими положениями законодательства. Данное нововведение позволит сохранить большую часть объектов самовольного строительства, а также осуществить надлежащее оформление необходимых документов в отношении таких объектов капитального строительства в целях включения их в гражданский оборот, так как после указанных действий в полном объеме лица, названные в п. 3.2 ст. 222 ГК РФ, приобретают в отношении такой постройки право собственности. В данном аспекте важно, что согласно абз. 3 п. 3.2 указанной статьи лицо, которое приобрело право собственности на объект самовольного строительства, возмещает лицу, осуществившему такое строительство, затраты на его возведение, за вычетом расходов на приведение такого объекта в соответствие с установленными требованиями.

Вместе с тем, анализируя существующую редакцию ст. 222 ГК РФ, можно увидеть, что, добавив слово «согласований», законодатель вновь ужесточил подход к определению самовольности постройки, так как прежняя редакция данной статьи указывала только на отсутствие необходимых разрешений и нарушение определенных норм и правил. Однако в данном абзаце той же части указанной статьи применяется отсылка к двойному условию: наличие требований и действие норм и правил на дату начала возведения, а также их актуальность на дату выявления объекта самовольного строительства, что выводит часть объектов капитального строительства из-под действия данной статьи ГК РФ.

Еще одним немаловажным, но более сложным в применении на практике является включение в п. 1 ст. 222 ГК РФ абзаца, указывающего на то, что положения данной статьи не применяются в случае, если правообладатель объекта капитального строительства не знал и не мог знать о наличии ограничений земельного участка, в пределах которого создан такой объект. Пояснительная записка к проекту Федерального закона от 03.08.2018 № 339-ФЗ содержала описание причин включения указанного абзаца. Адресатами данной нормы стали добросовестные застройщики, которые в связи с отсутствием публичного доступа к сведениям о границах большего числа зон с особыми условиями использования территории не предполагали о наличии каких-либо ограничений в отношении застраиваемых земельных участков. Вместе с тем отсутствие публичного доступа к сведениям о границах таких зон вовсе не означает отсутствие публикации соответствующего нормативного правового акта, устанавливающего такую зону, в специальных печатных изданиях средств массовой информации, которые на практике не пользуются большим спросом у граждан, однако приводят к невозможности ссылаться на то, что застройщик не мог знать о наличии установленных ограничений.

Таким образом, дела о сносе и признании права собственности на самовольные постройки довольно часто становятся предметом судебного разбирательства ввиду несовершенства законодательного регулирования их правового положения. Несмотря на внесенные в ст. 222 ГК РФ изменения в части уточнения некоторых формулировок понятия самовольной постройки, ее признаков и условий ее легализации, что в некоторой степени позволило сделать механизм признания построек самовольными более объективным, данная статья до сих пор нуждается в законодательном уточнении ряда спорных положений. В частности, в устранении правовой коллизии между возможностью внесудебного сноса жилого дома, попавшего в зону с особыми условиями использования территорий, и конституционным правом граждан на жилище. право собственность земельный самовольный

Сегодня возможна ситуация, при которой гражданина можно без судебного разбирательства лишить единственного жилища, если оно попадает в вышеуказанную зону. Необходимо также разрешить вопрос о распространении понятия «самовольное строительство» на незавершенные объекты в пользу последних и урегулировать, в каких случаях возможен только снос, а когда -- приведение построек в соответствие с установленными требованиями.

К сожалению, ввиду наличия нестыковок и противоречий в законодательстве в отношении правового статуса самовольных построек многие проблемные вопросы сегодня вынуждены решать судебные органы, основываясь не на нормах права, а на принципах добросовестности, разумности и справедливости и своем внутреннем убеждении. Данное обстоятельство может привести к нарушению принципа единообразия в применении и толковании судами различных систем и уровней норм права. Поэтому именно на законодателе, а не на судебных органах должна лежать ответственность за практическую реализацию мер противодействия самовольному строительству.

Библиография

1. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (постатейный). -- Изд. 2-е, перераб. и доп. -- М. : Юстицинформ, 2019. -- 714 с.

2. Григорьева А. Г. История развития законодательства о самовольном строительстве // Общество: политика, экономика, право. -- 2016. -- № 3. -- С. 106-108.

3. Ершов О. Г., Бехтер В. А. К вопросу о правовой природе самовольной постройки // Право и экономика. -- 2015. -- № 4. -- С. 37-41.

References (transliteration)

1. Borisov A. N. Kommentarij k Federal'nomu zakonu ot 13 iyulya 2015 g. № 218-FZ «O gosudarstvennoj registracii nedvizhimosti» (postatejnyj). -- Izd. v2-e, pererab. i dop. -- M. : Yusticinform, 2019. -- 714 s.

2. Grigor'eva A. G. Istoriya razvitiya zakonodatel'stva o samovol'nom stroitel'stve // Obshchestvo: politika, ekonomika, pravo. -- 2016. -- № 3. -- S. 106-108.

3. Ershov O. G., Bekhter V. A. K voprosu o pravovoj prirode samovol'noj postrojki // Pravo i ekonomika. -- 2015. -- № 4. -- S. 37-41.

Размещено на Allbest.ru