Конституционно-правове регулирование государственной службы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Г. Петров, С.Н. Матросов, В.Р. Петров

Аннотация

государственный служба конституционный право

В статье анализируются нормативные правовые акты, регламентирующие государственную гражданскую службу в Российской Федерации. Рассмотрены некоторые недостатки действующего законодательства о государственной службе, даны рекомендации по повышению его эффективности. Особый интерес в условиях продолжающегося реформирования правового регулирования и организации государственной службы представляет предложение авторов о необходимости использования зарубежного опыта для совершенствования законодательства о государственной службе, а также их своеобразный подход к предоставлению информации о государственной службе. Раскрыта неразрывная связь государственного управления и государственной службы, обоснована идея о том, что именно государственная служба выступает в качестве организационного средства достижения государством своих целей. Предложения, сформулированные в статье, направлены на совершенствование законодательных актов, регулирующих процессы приема, прохождения, увольнения государственных служащих, обеспечение их конституционных прав.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; государственное управление; государственный аппарат; государственная служба; конституционно-правовое регулирование; доступность информации о государственной службе; конфликт интересов; защищенность государственных гражданских служащих.

Annotation

A.G. Petrov, S.N. Matrosov, V.R. Petrov. SOME FEATURES OF THE LEGISLATION ON PUBLIC SERVICE IN THE RUSSIAN FEDERATION

In the article the authors analyze the normative legal acts regulating the state civil service in the Russian Federation. Some shortcomings of the current legislation on public service are considered, offers on increase of its efficiency are given. Of particular interest in the ongoing reform and development of legal regulation and organization of public service are the authors ' proposals on the need to use foreign experience to improve the legislation on public service and a peculiar approach of the authors to the provision of information about the public service. The article reveals the inextricable link between public administration and public service, as well as the idea that it is the public service acts as an organizational means of achieving its goals by the state. The proposals formed in the article are aimed at improving the legislative acts regulating the processes of admission, passage and dismissal of civil servants, ensuring their constitutional rights.

Keywords: Constitution of the Russian Federation; public administration; state machine; public service; constitutional legal regulation; accessibility of public service information; conflict of interest; the security of public civil servants.

Основная часть

В настоящее время наблюдается падение доверия к государству со стороны гражданского общества. Кризис доверия к современным демократическим институтам (парламентам и правительствам) выражается в ежегодном уменьшении числа граждан, участвующих в выборах в государственные и местные органы власти, а также в росте радикальных настроений и популярности правых партий. Все это угрожает существованию демократического государственного управления.

Нередко происходит отставание менеджмента в государственных организациях от бизнес-менеджмента, где успешно применяются инновационные технологии. В этих условиях естественное стремление государства сделать работу своего аппарата менее затратной и при этом более эффективной заставляет правительство сокращать бюджетные расходы, превращая государственный аппарат в более экономичный.

Вышеназванное в полной мере относится к российскому государству и государственному аппарату. Таким образом, мир и стабильность в Российской Федерации во многом зависят от того, сможем ли мы найти иные формы объединения государства, гражданского общества и рынка. По нашему мнению, для того чтобы справиться с кризисом управления в современном российском обществе, крайне необходимо проведение конструктивных административных реформ. Такие реформы в нашей стране уже начались.

В начале XXI в. в России произошли коренные преобразования: изменилась система организации государственной власти, создается новая система государственного управления. Современная система государственного управления характеризуется наличием множества разнообразных целей и задач, от успешного решения которых во многом зависит возможность функционирования всей общественнополитической системы России. Современное государство не может существовать без профессионального государственного аппарата, служебного корпуса чиновников. Институт системы государственного управления теснейшим образом связан с институтом государственной службы, основные положения этой службы содержатся в Конституции РФ. Именно государственная служба в процессе становления и развития государственности любого вида выступает в качестве первейшего организационного средства достижения государством своих целей [9].

Государственная служба - это особая сфера профессиональной деятельности, которая напрямую связана с реализацией полномочий органов государственной власти. Можно сказать, что государственная служба - это профессиональное участие граждан в управлении государством. Обозначенная тема является особо значимой, ей посвящены многочисленные публикации, она обсуждается на различных научных форумах. Большой вклад в изучение проблемы становления государственной службы внесли Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, С.В. Ведяшкин, Л.В. Гааг, М.М. Журавлев, А.А. Гришковец, А.В. Ильюшин, М.В. Костенников, Е.Г. Крылова, А.В. Куракин, Д.Б. Миннигулова, А.Ф. Нозрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, А.А. Трынченков и др. [5-8].

Несмотря на огромное количество работ, посвященных государственной службе, сегодня до сих пор остро стоит вопрос о необходимости совершенствования правового регулирования в данной сфере. Сюда относятся такие проблемы, как правовая регламентация защиты интересов чиновников, а также членов их семей, полная или частичная утрата доверия к государственным служащим, коррумпированность государственных служащих и их попытки скрыться от информационных запросов населения за понятиями «государственная тайна» и «служебная тайна».

Многообразие подходов к понятию и сути государственной службы в российской правовой науке потребовало авторского подхода к представленной проблематике. В данной статье речь идет об изучении внутренней противоречивости и рассогласованности законодательства о государственной гражданской службе.

Государственные органы являются владельцами самого большого объема различной социально значимой информации. При принятии Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодатель выделил как один из принципов ее осуществления доступность информации о государственной гражданской службе (п. 6 ст. 4) [4]. Отметим, что норма этой статьи определяется и рассматривается исходя из ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации [1]. Следует остановиться на порядке применения данной нормы закона, который носит обязательный характер как для органов государственной и муниципальной власти, так и для их должностных лиц. Буквальное толкование этого положения говорит о том, что органы власти несут обязанность предоставления информации, при этом законодательство не наделяет гражданина правом на получение этой информации.

Сегодня в юридической среде встречаются и иные точки зрения. Так, мы согласны с точкой зрения, которая приводится в докладе Института развития свободы информации. В нем отмечается, что право на доступ к информации о деятельности государственных и муниципальных органов основывается на положениях ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, в соответствии с чем каждый имеет право свободно искать и получать информацию любым законным способом [1]. В этом случае положение ч. 2. ст. 24 Конституции Российской Федерации предоставляет лишь дополнительные гарантии этого права.

В настоящее время федеральные и региональные законы содержат нормы, закрепляющие право граждан на доступ к информации о деятельности государственных и местных органов власти. Так, в действующем законодательстве сказано, что подобную информацию необходимо предоставлять как на официальном государственном языке (русском), так и на языке, носителем которого является субъект Российской Федерации. Более того, нет необходимости объяснения причин ее получения гражданином [4].

Вместе с тем в указанном законе мы находим определенные ограничительные рамки этого принципа. Государственный гражданский служащий должен хранить государственную тайну и не разглашать служебную информацию. Подобные положения включены в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», однако, на наш взгляд, законодательство, которое регулирует вопросы государственной тайны, не исключая Закон Российской Федерации «О государственной тайне», страдает серьезными недостатками. Сегодня до сих пор невозможно провести четкую границу между понятиями «государственная тайна» и «служебная тайна». Субъективная категория «служебная необходимость» позволяет принимать произвольные правоприменительные решения. Каждое ведомство самостоятельно может издавать свои «секретные перечни сведений». Так, в одном ведомстве информация может считаться секретной, а подобная информация в другом ведомстве - открытой.

Органы исполнительной власти как на государственном, так и на местном уровне, как правило, распространяют о себе только положительную информацию, а негативную скрывают или блокируют, в том числе через механизм пресс-службы. Таким образом, информация о деятельности органов государственной власти всех уровней формируется самими органами. В эти сведения попадает информация, которая, по мнению чиновников, важна массам. Несовершенство правовой базы позволяет произвольно толковать многие нормы права.

До сих пор не разработан механизм, при помощи которого осуществлялась бы реализация права на доступ граждан к получению информации. Нормы федерального законодательства, регулирующие это право, носят декларативный характер. По нашему мнению, для совершенствования формы предоставления и защиты права на доступ к информации, возможно, стоит обратиться к зарубежному опыту. Так, например, в США за необоснованный отказ в предоставлении информации гражданам применяется принцип неминуемой ответственности должностных лиц.

Анализируя систему принципов, определяющих в российском государстве устойчивое развитие государственной гражданской службы, необходимо выделить и такой принцип, как защита государственных гражданских служащих от любого вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Этот принцип можно расширить п. 10 ч. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором говорится, что защита от насилия, угроз и других неправомерных действий гарантируется не только самому государственному гражданскому служащему, а также членам его семьи [2]. Однако, на наш взгляд, данная норма в том виде, в котором она существует сегодня, не является совершенной и не может в полной мере защитить государственного гражданского служащего и членов его семьи.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» отдельные государственные должности подлежат защите. Например, к таким категориям служащих относятся судьи, прокуроры, следователи, лица, производящие дознание, оперативные работники, сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющих охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, военнослужащие, сотрудники органов федеральной службы безопасности, судебные исполнители, работники контрольных органов Президента Российской Федерации, сотрудники федеральных органов государственной охраны, работники таможенных и налоговых органов [3]. Нестабильность российского законодательства, отсутствие единой системы защиты государственных гражданских служащих заставляют законодателя заняться этой проблемой вплотную. Возникает острая необходимость в процессе расширения перечня лиц, подлежащих защите.

Статья 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» перечисляет запреты для государственных гражданских служащих. Мы не будем разбирать всю норму, а остановимся лишь на п. 1 ч. 3 данной статьи, согласно которому гражданский служащий после увольнения со службы (независимо от причин увольнения: по собственному желанию, по инициативе представителя нанимателя, по достижению предельного возраста и т.д.) в течение 24 месяцев не вправе трудиться ни по трудовому договору, ни по гражданско-правовому договору в случаях, если на государственного или муниципального чиновника были возложены или входили непосредственно в его должностные обязанности функции управления. Невыполнение этого запрета в действующем законодательстве относится к одной из разновидностей конфликта интересов. Однако на практике данный запрет нередко нарушается и не соблюдается. Это объясняется тем, что категория «отдельные функции» является оценочной. До сих пор нет четкого ответа, кто определяет критерии выполнения «отдельных функций» - будущий представитель нанимателя или сторона гражданско-правового договора?

В этой же статье в п. 4 сказано, что несоблюдение запретов со стороны государственных гражданских служащих предусматривает возможность привлечения их к ответственности. Однако уволенный гражданский служащий уже не является таковым, а это означает, что отношения уже будут не служебными. Согласно законодательству о гражданской службе процедура установления факта нарушения служащим определенных запретов требует обязательной проверки. Возникает вопрос: как можно провести служебную проверку в отношении гражданина, который является бывшим государственным гражданским служащим? Какова степень его ответственности?

Вместе с тем такая разновидность конфликта интересов предотвращается прокуратурой в ходе проверки работы органов государственной власти и местного самоуправления. Так, Прокуратурой Чувашской Республики было оштрафовано на 100 тыс. руб. ООО «КСО «Красночетайская» и его руководитель. Причиной наказания стал факт приема на работу в июле 2017 г. гражданина, ранее замещавшего одну из должностей в администрации Красночетайского района Чувашской Республики [7]. Однако сам бывший муниципальный служащий не понес никакого наказания.

Таким образом, можно сделать вывод, что в Российской Федерации должны быть продолжены административные реформы, необходимо дальнейшее совершенствование правового регулирования государственной гражданской службы. В этом процессе огромная роль принадлежит ученым и специалистам в области государственной службы, мнение которых следует учитывать законодателю.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993. М.: ЮРАЙТ, 2000.

2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. О государственной защите судей, должностных лиц, правоохранительных и контролирующих органов: федер. закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 17, ст. 1455.

4. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федер. закон от 27.07.2006 № 49-ФЗ // Рос. газ. 2006. 29 июля.

5. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юрид. лит., 1990. 352 с.

6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: ИНФРА-М., 2007. 784 с.

7. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учебный курс. М.: Дело и Сервис, 2004. 464 с.

8. Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовое регулирования прохождения государственной гражданской службы и противодействие коррупции // Вестник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации. 2015. № 3(35). С. 49-56.

9. Прокофьева С.Е., Богатырева Е.Д., Еремина С.Г. Государственная и муниципальная служба: учебник и практикум для прикладного бакалавриата. 2-е изд., пер. и доп. М.: ЮРАЙТ, 2018. 302 с.

References

1. Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii [The Constitution of the Russian Fйdйration]: prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993. M.: YuRAJT, 2000.

2. O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe Rossijskoj Federatsii [On the state civil service of the Russian Federation]: feder. zakon ot 27.07.2004 № 79-FZ. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».

3. O gosudarstvennoj zashchite sudej, dolzhnostnykh lits, pravookhranitel'nykh i kontroliruyushchikh organov [On state protection of judges, officials, law enforcement and regulatory bodies]: feder. zakon ot 20.04.1995 № 45-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 1995. № 17, st. 1455.

4. Ob informatsii, informatsionnykh tekhnologiyakh i o zashchite informatsii [About information, information technology and information protection]: feder. zakon ot 27.07.2006 № 49-FZ // Ros. gaz. 29 iyulya.

5. Atamanchuk G.V Obespechenie ratsional'nosti gosudarstvennogo upravleniya [Ensuring the rationality of public administration]. M.: Yurid. lit., 1990. 352 s.

6. Baglaj M.V. Konstitutsionnoe pravo Rossijskoj Federatsii [Constitutional law of the Russian Federation]. M.: INFRA-M., 2007. 784 s.

7. Grishkovets A.A. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby v Rossijskoj Federatsii [Legal regulation of the state civil service in the Russian Federation]: uchebnyj kurs. M.: Delo i Servis, 2004, 464 s.

8. Kostennikov M.V., Kurakin A.V Administrativno-pravovoe regulirovaniya prokhozhdeniya gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby i protivodejstvie korruptsii [Administrative and legal regulation of the civil service and anti-corruption] // Vestnik Vserossijskogo instituta povysheniya kvalifikatsii sotrudnikov Ministerstva vnutrennikh del Rossijskoj Federatsii. 2015. № 3(35). S. 49-56.

9. ProkofyevaS.E., BogatyrevaE.D., EreminaS.G. Gosudarstvennaya i munitsipal'naya sluzhba [State and municipal service]: uchebnik i praktikum dlya prikladnogo bakalavriata. 2-e izd., per. i dop. M.: YuRAJT, 2018. 302 s.

Размещено на Allbest.ru