Некоторые вопросы разработки региональных программ по борьбе с преступностью на рубеже XX-XXI веков (на материалах Республики Марий Эл)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые вопросы разработки региональных программ по борьбе с преступностью на рубеже XX-XXI веков (на материалах Республики Марий Эл)

В.А. Иванов,

И.А. Бояринцева,

В.В. Иванов

Аннотация

В статье на материалах Республики Марий Эл обоснована значимость разработки региональных комплексных программ борьбы с преступностью. Дается характеристика структуры, целевых показателей и задач программ, выявляются наиболее распространенные их недостатки и слабости. Особое внимание уделяется определению основных факторов, оказавших влияние на создание системы программных мероприятий. Анализируется, насколько удалось составителям программ учесть влияние местных условий, исторических, национальных и иных факторов, детерминирующих преступность и ее виды. Показывается слабый учет территориальных различий в уровне, структуре и динамике преступности, игнорирование национального состава кадров правоохранительных органов, традиционно носившего проблемный характер, и др. Одновременно подчеркивается, что программы постоянно совершенствовались, избавляясь от своих недостатков: декларативности и недостаточной обоснованности целевых показателей, отсутствия единства составных элементов программ и др.

Ключевые слова: органы внутренних дел; Республика Марий Эл; программа по борьбе с преступностью; правопорядок; национальные кадры.

МА. Ivanov, 1.А. Boyarintseva, V.V. Ivanov. SOME QUESTIONS OF THE REGIONAL PROGRAMS DEVELOPMENT TO COMBAT CRIME ON THE BOUNDARY OF THE XX-XXI CENTURIES (based on materials from the Mari El Republic)

The article uses the materials of the Republic of Mari El to substantiate the importance of developing regional comprehensive programs to combat crime. It describes the structure, targets, and objectives of the programs, and identifies their most common weaknesses and shortcomings. Special attention is paid to determining the main factors that influenced the creation of the system of program activities. The authors analyze the extent to which the authors of the programs were able to take into account the influence of local conditions, historical, national and other factors that determine crime and its types. It shows a weak account of territorial differences in the level, structure and dynamics of crime, ignoring the national composition of law enforcement personnel, which traditionally had a problematic nature, and others. At the same time, it is emphasized that the programs were constantly improved, getting rid of their shortcomings: declarative and insufficient validity of targets, lack of unity of components.

Keywords: internal affairs bodies; Mari El Republic; crime control program; law and order; domestic labour. преступность программа региональный

Научное и практическое значение заявленной темы, прежде всего, определяется тем, что разработка комплексных программ борьбы с преступностью и механизма их реализации становится одним из важнейших направлений деятельности органов власти и управления, необходимым условием повышения эффективности противодействия преступности и охраны общественного порядка. Формирование программ предусматривает определение системы мер борьбы с преступностью посредством указания задач, способов, средств, механизмов, этапов реализации соответствующих мер, а также показателей ожидаемых результатов. Использование подобной системы планирования дает возможность органам власти и управления скоординировать деятельность, позволяет избежать отрицательных последствий из-за несогласованности действий субъектов борьбы с преступностью.

Федеральные программы по усилению борьбы с преступностью, принимаемые на двухлетний срок, в России стали использоваться с 1993 г. На их основе субъекты Федерации принимали свои программы на один год или несколько лет. С тех пор в центре и на местах удалось накопить немалый опыт работы в этой сфере, ставший предметом изучения отдельных исследователей [2; 6]. Сегодня этот опыт вызывает особый интерес, поскольку в научной литературе имеются неоднозначные оценки этих программ. В некоторых случаях даже ставится под сомнение эффективность и целесообразность дальнейшего их использования в сфере борьбы с преступностью [7].

К углубленной научной разработке указанной проблемы подталкивают и сложившиеся в условиях новой России состояние, уровень и структура преступности, динамика ее развития, которые вызывают у населения и властей серьезную озабоченность и тревогу, вынуждают их вести активный поиск путей повышения результативности и эффективности борьбы с преступностью.

Целью нашей работы является анализ региональных программ борьбы с преступностью, выявление и разрешение актуальных теоретических и практических проблем, возникающих в процессе их разработки, на примере Республики Марий Эл как одного из субъектов Российской Федерации. Именно региональный уровень изучения этой темы позволяет определить наиболее оптимальные формы и направления деятельности органов власти и управления, широкой общественности.

В рамках формирования комплексного скоординированного подхода и в целях повышения эффективности борьбы с преступностью республиканские власти Марий Эл, включая правоохранительные органы, в 1990-е гг. стали энергично взаимодействовать. Важнейшим результатом такого взаимодействия явилась совместная разработка целого ряда превентивных программ. В частности, тогда были разработаны республиканские программы усиления борьбы с преступностью ("Правопорядок - 93", "Правопорядок - 95", "Правопорядок - 97"), а также программы противодействия употреблению наркотиков и их незаконному обороту (первая программа была рассчитана на 1995-1997 гг, вторая - на 1998-2000 гг.).

В новом тысячелетии число подобных программ увеличилось. Появились новые программы борьбы с преступностью ("Правопорядок - 2003", "Правопорядок - 2006", "Правопорядок - 2009"). Тогда же были разработаны программы повышения безопасности дорожного движения, противодействия употреблению наркотиков и их незаконному обороту, противодействия коррупции на 2009-2010 гг., профилактики правонарушений на 2006-2008 гг. и профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2007-2009 гг. Значимыми и весьма своевременными стали программы "Детство без насилия и жестокости: профилактика семейного неблагополучия, социального сиротства и безнадзорности на 2010-2012 годы", "Социальная реабилитация и адаптация лиц, освободившихся из мест лишения свободы, на 2010-2014 годы".

Заказчиком и одним из основных разработчиков программ, как правило, выступало республиканское Министерство внутренних дел. Оно же осуществляло общее руководство и контроль за ходом их реализации. Целью этих программ стало укрепление правопорядка, обеспечение законности и конституционных прав и свобод граждан. Сориентированные на продолжение широкомасштабной борьбы с нараставшей преступностью, программы строились на принципах законности, демократизма и гласности, комплексного решения проблем. Все они являлись результатом большой теоретической работы, глубокого анализа криминогенной ситуации. В этих документах нашли отражение задачи, которые должны были осуществлять органы власти и управления совместно с институтами гражданского общества республики с учетом программных документов федерального уровня.

В то же время цели и задачи программ зачастую носили декларативный характер, были лишены преемственности, представлялись недостаточно обоснованными и труднодостижимыми. Происходил механический перенос положений общегосударственных программ на региональный уровень. Так, целью программы "Правопорядок - 1995" было провозглашено создание перелома в деятельности государственной системы борьбы с преступностью, обеспечивающей надежную защиту жизни, здоровья, имущественных и иных прав граждан, общественных и государственных интересов от преступных посягательств в условиях социальной реформы. Однако реализация программы не помогла остановить рост преступности. Более того, спустя 10 лет авторы уже другой программы "Правопорядок - 2006" вновь обращаются к этому вопросу: "Коренного перелома в борьбе с преступностью можно добиться только в случае обеспечения комплексного подхода к решению этих проблем..." [5].

Для того, чтобы обеспечить эффективность программ, их составители стремились определять систему программных мероприятий на основе учета местных условий. Подобный анализ предусматривал выявление основных тенденций в динамике преступности, влияние политических, социально-экономических, исторических и иных факторов, детерминирующих преступность и ее виды. В программе "Правопорядок - 1995", к примеру, в качестве основных тенденций развития криминальной обстановки в республике были названы рост масштабов преступности, стремление криминальных структур проникнуть и закрепиться в экономике, возрастающее влияние социальной дифференциации населения на рост правонарушений, ослабление социального контроля над преступностью. Ставить под сомнение заявленные тенденции, конечно же, будет неправильно. Вся страна тогда была больна этим. Но насколько глубоко подобные явления затронули Марий Эл в сравнении с другими регионами, со страной в целом - эти и многие другие вопросы, указывающие на специфические особенности республики, остались за кадром. Составители программы не стали обременять себя попытками хоть как-то обосновать собственные утверждения, оставив читателя без каких-либо статистических или фактических данных.

Даже в последующие годы, к примеру, в программе "Правопорядок - 2006" недооценка влияния местных условий была налицо. Так, в качестве приоритетной задачи здесь фигурировала борьба с проявлениями терроризма и экстремизма. К счастью, применительно к Республике Марий Эл подобные угрозы были явно преувеличены, и потому эта задача выглядела не иначе, как попытка найти темную кошку в темной комнате, особенно тогда, когда ее там нет. Такое смещение акцентов было чревато серьезными издержками, поскольку реализация задач сопровождалась огромным напряжением сил и средств на соответствующем участке, при ослаблении иных (в нашем случае более емких на преступления) направлений противодействия правонарушениям.

В целом, очевидно, следует с крайней осторожностью относиться к предпринятым в программах попыткам выстраивать динамическую картину преступности, ее особенностей и тенденций. Дело в том, что количественная характеристика состояния преступности в них основывалась, как правило, на анализе статистических данных за последние полгода-год. Столь узкие временные рамки, избранные для изучения, вряд ли позволили бы выявить реальную картину состояния преступности в республике, определить основные ее тренды.

Среди местных особенностей, незамеченных составителями программ, следует назвать также территориальные различия в уровне, структуре и динамике преступности. Так, в середине 1990-х гг. по числу зарегистрированных преступлений на 1 тыс. чел. населения эти различия между муниципальными образованиями республики достигали 3,7 раза. По отдельным видам преступлений расхождения были еще более существенными [3]. Причем эти различия в известной мере носили национальный оттенок, поскольку уровень преступности традиционно оказывался ниже в муниципальных образованиях с преимущественно марийским населением. Более того, в отличие от иных регионов здесь отсутствовали криминальные группировки из числа представителей коренного населения, о чем имеются многочисленные признания руководителей МВД по Марий Эл.

Очевидно, из соображений политкорректности в программах обошли вниманием и такое новое явление, как увеличение в республике выходцев из Кавказа и Средней Азии и возросшую их криминальную активность. В июне 1994 г. министр внутренних дел Республики Марий Эл В.В. Смоленцев отметил "значительную роль группировок... из числа лиц так называемых горских народов" в создании и развитии контролируемых организованной преступностью банков и коммерческих структур [1].

Игнорирование национального фактора при формировании программ борьбы с преступностью в Марий Эл как национально-государственном образовании - это принципиальная ошибка их составителей. В кадровой части программ не отражался национальный состав кадров правоохранительных органов (начальствующий состав - рядовой состав), участвующих в реализации программ, их квалификационная структура, распределение контингента по направлениям реализации программы. Между тем формирование национальных кадров в органах правопорядка республики традиционно носило проблемный характер, и проблемы эти были связаны со спецификой истории народа мари, который в силу разных причин оставался веками отлученным от властных и управленческих структур.

На рубеже Х 1Х-ХХ вв., к примеру, в формировании кадрового корпуса МВД Марий Эл выявилось два противоречивых вектора развития. С одной стороны, обновление его руководства велось преимущественно за счет представителей из соседних регионов, с другой стороны, пополнение младшего начальствующего и рядового состава осуществлялось из числа выходцев из деревни, лиц марийской национальности, носителей традиционных представлений и ценностей. При этом отмечалась низкая доля работников- мари среди среднего и старшего начальствующего состава - 36 %, и одновременно достаточно высокая - среди рядового и младшего начсостава (55,6 %). Более того, с 1991 по 2008 г. ни разу не назначался представитель титульной нации на должность первого заместителя министра - начальника криминальной милиции по Марий Эл (всего за эти годы состоялось 6 назначений), начальника УУР (5), УБОП (5), УБЭП (5), управления кадров (5), ООД (4), начальника секретариата (3). Скудным было их представительство и в других подразделениях и службах аппарата министерства и в ведущих службах ГОРОВД. Подобные перекосы носят весьма чувствительный характер, они должны учитываться при формировании программ действий на перспективу.

Система программных мероприятий, разрабатывавшаяся в соответствии с целями и задачами программы, представляла собой комплекс мер органов государственной власти, заинтересованных министерств и ведомств, направленных на обеспечение правопорядка и усиление борьбы с преступностью. Все эти мероприятия группировались по разделам, были ориентированы на достижение конкретных целей, подкреплены определенным объемом и источниками финансирования. Прежде всего, это были мероприятия общего характера, в частности организационноправовые меры базового характера (создание необходимой законодательной, программно-плановой, информационно-аналитической, координационной и расчетно-нормативной базы), ресурсное обеспечение и др. Одновременно программы включали мероприятия по основным направлениям борьбы с преступностью.

К примеру, программа "Правопорядок - 1995" предусматривала воссоздание существовавшей ранее системы контроля над личностью с учетом новых веяний. Планировалось создание различного рода учреждений профилактической направленности: открытие в г. Йошкар-Оле детского приюта, спецшколы для подростков, нуждающихся в особых условиях воспитания; восстановление деятельности добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, внештатных сотрудников милиции и др. Иными словами, в качестве приоритетных выдвигались задачи по усилению роли государства в обеспечении безопасности, укреплению органов правопорядка, вовлечению в противостояние с преступностью иных государственных структур в пределах их компетенции.

Программа "Правопорядок - 2003" в этой части предусматривала меры:

- по усилению борьбы с организованной преступностью и терроризмом, незаконным оборотом оружия и наркотиков;

- усилению борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией;

- профилактике правонарушений, повышению эффективности раскрытия и расследования преступлений и др.

В программе "Правопорядок - 2006 была сделана попытка вычленить этапы реализации поставленных задач. С учетом основных акцентов реализация программных мероприятий должна была осуществиться на протяжении трех этапов:

I этап (2004 г) - совершенствование взаимодействия и обеспечение оперативного реагирования на угрозы общественной безопасности, оздоровление обстановки на улицах и в других общественных местах;

II этап (2005 г.) - ослабление позиций организованной преступности и снижение уровня криминализации экономики;

III этап (2006 г) - укрепление материально-технической базы правоохранительных органов, повышение доверия населения к их деятельности.

Требования логики подсказывают: третий этап, в силу поставленных акцентов, объективно должен был быть наиболее финансово емким. Однако на практике дело обстояло иначе. В первый год реализации программы предусматривалось выделить от общего объема финансирования 48,8 %, во второй год -

32,5 %, в последний год - 18,7 % средств. Да и сам перечень предусмотренных в документе мероприятий не всегда в должной мере убеждает в том, что он направлен, прежде всего, на решение задач конкретного этапа реализации программы.

К тому же источники финансирования программ должным образом не определялись, объем же реально выделявшихся средств был незначителен. Доходные источники, имевшиеся в республике, не позволяли реализовывать масштабные проекты. К примеру, на 2002 г. из 22 млн 92 тыс. руб., предусмотренных программой "Правопорядок - 2003", бюджетом республики было выделено лишь 5 млн руб. В результате программа осуществлялась лишь частично, в пределах выделявшихся бюджетных ассигнований.

Что же касается финансирования этих программ из федерального бюджета, его объем был незначителен. Так, программа "Правопорядок - 2006" из центра получила лишь 11,3 % средств от общего объема ее финансирования. Мероприятия программы "Правопорядок - 2009", республиканской целевой программы "Комплексные меры по противодействию злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы", "Социальная реабилитация и адаптация лиц, освободившихся из мест лишения свободы на 2010-2014 годы" полностью финансировались за счет средств республиканского бюджета Марий Эл.

Надо признать, что в эти годы страна и в центре, и на местах была наполнена всякого рода концепциями и программами, но они все были разрозненны, не взаимосвязаны, не подкреплены финансово должным образом, а потому малоэффективны. Зачастую за их реализацию никто не отвечал. Складывалось мнение, что "многие из них появляются ради рекламы, для того, чтобы усыпить людей ложными надеждами, погасить недовольство общественности" [4].

Как можно заметить, в Марий Эл на первых порах программы тоже были невысокого качества, но они постоянно совершенствовались. При их формировании постепенно угасают различия по содержанию и количественному составу структурных блоков, начинает складываться определенная общность структур, относительное единство составных элементов программ. Это положительно сказалось на их содержательной части, облегчило оценку полноты и эффективности программ.

Таким образом, в Республике Марий Эл разработка и последующая реализация комплексных программ борьбы с преступностью на рубеже ХХ-ХХ 1 вв. занимали важное место в деятельности органов государственной власти и управления, а также институтов гражданского общества. Причем эти программы постоянно совершенствовались, обогащались в структурном плане, наполнялись новым содержанием и, что не менее важно, в них повышался уровень научной разработанности вопросов программирования борьбы с преступностью.

Наращивание подобных совместных усилий позволило укрепить правовую базу, придать новый импульс работе по противодействию преступности. Все это, в конечном счете, оказало положительное влияние на обеспечение законности, повысило эффективность работы по предупреждению, устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений. Как результат, к концу первого десятилетия XXI в. произошло снижение общего уровня преступности в республике по сравнению с серединой 1990-х гг. Тем самым предпринятые усилия подтвердили правильность самой идеи программного подхода к противодействию преступности и очевидную необходимость дальнейшего продолжения практики разработки региональных комплексных программ борьбы с преступностью.

Список литературы

1. Архив МВД по Республике Марий Эл. Ф. 12. Оп. 1. Д. 1296. Т. 1.

2. Власов Б.Е. Правовые и организационные аспекты деятельности органов внутренних дел по разработке и реализации программ борьбы с преступностью: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Акад. упр. МВД РФ. М., 2007. 27 с.

3. Иванов В.А. МВД по Марий Эл в реализации государственной политики: 1985-2010 гг.: монография. Йошкар-Ола: Марийский гос. ун-т, 2013. 304 с.

4. ЛигачевЕ.К. Все длинней сомнений нить... // Советская Россия. 2008. 30 апр.

5. О республиканской комплексной программе по усилению борьбы с преступностью в Республике Марий Эл на 2004-2006 годы "Правопорядок - 2006" // Собр. законодательства Республики Марий Эл. 2004. № 4, ст. 115.

6. Суслова Г.Н. Региональные комплекс ные программы по усилению борьбы с преступностью: теоретические аспекты разработки и механизм реализации (по материалам Центрального федерального округа): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Акад. упр. МВД РФ. М., 2004. 24 с.

7. Формирование государственной политики борьбы с преступностью: материалы конференции / редкол.: А.Д. Бойков, А.И. Долгова, А.Я. Сухарев (отв. ред.), Ю.Г. Торбин. М.: Изд-во НИИ пробл. укрепления законности и правопорядка, 1997. 156 с.

8. References

9. Arkhiv MVD po Respublike Marij El. F. 12. Op. 1. D. 1296. T. 1.

10. Vlasov B.E. Pravovye i organizatsion- nye aspekty deyatel'nosti organov vnutrennikh del po razrabotke i realizatsii programm bor'by s prestupnost'yu [Legal and organizational aspects of the activities of internal Affairs bodies in the development and implementation of programs to combat crime]: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk / Akad. upr. MVD RF. M., 2007. 27 s.

11. Ivanov V.A. MVD po Marij El v realizatsii gosudarstvennoj politiki: 1985-2010 gg. [MVD of Mari El in the implementation of state policy: 19852010]: monografiya. Joshkar-Ola: Marijskij gos. un- t, 2013. 304 s.

12. Ligachev E.K. Vse dlinnej somnenij nit'. [All the longer doubts thread.] // Sovetskaya Ros- siya. 2008. 30 apr.

13. O respublikanskoj kompleksnoj programme po usileniyu bor'by s prestupnost'yu v Respublike Marij El na 2004-2006 gody "Pravoporyadok - 2006" // Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Marij El. 2004. № 4, st. 115.

14. Suslova G.N. Regional'nye kompleksnye programmy po usileniyu bor'by s prestupnost'yu: teoreticheskie aspekty razrabotki i mekhanizm rea- lizatsii (po materialam Tsentral'nogo federal'nogo okruga) [Regional comprehensive programs to strengthen the fight against crime: theoretical aspects of development and implementation mechanism (based on materials from the Central Federal District)]: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk / Akad. upr. MVD RF. M., 2004. 24 s.

15. Formirovanie gosudarstvennoj politiki bor'by s prestupnost'yu [Formation of state crime control policy]: Materialy konferentsii / redkol.: A.D. Bojkov, A.I. Dolgova, A. Ya. Sukharev (otv. red.), Yu.G. Torbin. M.: Izd-vo NII probl. ukreple- niya zakonnosti i pravoporyadka, 1997. 156 s.

Размещено на Allbest.ru