Конституционно-правовые основы финансового контроля в современной России: эффективность и правовые проблемы

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Конституционно-правовые основы финансового контроля в современной России: эффективность и правовые проблемы

Е.А. Первышов, Р.Н. Деникаева

Авторы рассматривают эффективность и правовые проблемы финансового контроля как обязательной составляющей финансовой деятельности государства, с помощью которого обеспечивается успешное и эффективное функционирование всей системы российских государственных финансов. Данный вопрос является весьма актуальным на сегодняшний день, так как в России не существует полной и четкой законодательной базы, регулирующей осуществление контрольно-финансовой деятельности в бюджетной сфере, нормы не структурированы в отдельный нормативно-правовой акт, при этом в законодательстве отсутствует определение «государственный финансовый контроль». Вывод, к которому склоняются авторы, сводится к следующему: имеющиеся существенные недостатки в обеспечении нормативно-правовой базы могут быть устранены с помощью создания кодифицированного нормативно-правового акта, регулирующего деятельность в сфере финансового контроля.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль; эффективность финансового контроля; бюджетное право; нормативная база; финансовое право.

E.A. Pervyshov, R.N. Denikaeva. CONSTITUTIONAL AND LEGAL FOUNDATIONS OF FINANCIAL CONTROL IN MODERN RUSSIA: EFFICIENCY AND LEGAL PROBLEMS

The authors consider the effectiveness and legal problems of financial control as a mandatory component of the financial activity of the state, which ensures the successful and effective functioning of the entire system of Russian public finance. This issue is very relevant today, since in Russia there is no complete and clear legislative framework regulating the implementation of control and financial activities in the budget sphere, the norms are not structured into a separate regulatory act, and the legislation does not define «state financial control». The conclusion to which the authors are inclined is as follows: the existing significant shortcomings in the provision of the regulatory framework can be eliminated by creating a codified regulatory act regulating activities in the field of financial control.

Keywords: state financial control; efficiency of financial control; budget law; regulatory framework; financial law.

Эффективность финансового контроля это комплексная категория, характеризующаяся рядом критериев и показателей. При рассмотрении вопроса эффективности управленческой деятельности всегда принимают в расчет релевантность поставленных в осуществлении этой деятельности целей, соответствие результата поставленной цели и подсчет производственных затрат.

Если опираться на данные об эффективности финансового контроля в нашей стране, то в последнее время на фоне текущего состояния финансов России чаще возникает проблема с организацией и реализацией их контроля (получение, распределение и использование). Решение данной проблемы может способствовать дальнейшему стабильному и крепкому росту государства, однако при полном ее игнорировании не может идти речи и о решении остальных социально-экономических трудностей, что на данный момент является актуальным вопросом.

Финансовый контроль в самом широком смысле слова представляет собой элемент системы управления финансами, совокупность действий и операций, направленных на проверку финансовой деятельности всех субъектов хозяйствования, соблюдения финансово-хозяйственного законодательства, а также необходимость понесенных затрат и финансовой отдачи их работы.

Необходимо подчеркнуть, что термин «государственный финансовый контроль» на сегодняшний день отсутствует в законодательстве нашего государства. Это не исключает того, что большая часть ученых в данной области пытаются доктринально сформулировать свои собственные определения данного явления, однако они отображают исключительно субъективные взгляды определенных ученых, и в них внимание уделяется лишь какой-либо группе признаков финансово-контрольной деятельности. Следовательно, единый подход к этой категории в данный момент не выработан, и решить проблему представляется возможным при помощи законодательного закрепления термина «государственный финансовый контроль» в Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ или Налоговом кодексе РФ [3].

К примеру, во всех развитых странах действует сложившаяся система государственного финансового контроля, имеющая свои особенности, обусловленные историческим типом государства и соответствующим этапом его развития. Согласно Лимской декларации процесс организации контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Правовой основой осуществления финансового контроля в зарубежных странах являются конституции, законы об органах финансового контроля, регламенты палат парламента, а также отдельные законодательные акты, посвященные финансовому контролю (например, Органический закон «О Счетной палате Испании» 21/1982, Закон Азербайджанской Республики от 02.07.1999 № 700-1Г «О Счетной палате», специальные законы о федеральном финансовом контроле в Швейцарии 1967 г.) и иные законодательные акты (например, Закон Венгрии «О государственной экономике», Закон Латвии «О бюджете и финансовом управлении») [5].

Объем конституционных положений о статусе органа финансового контроля в подавляющем большинстве стран незначителен. Как правило, конституционные нормы определяют место органа финансового контроля в системе органов государства, устанавливая лишь общие контуры, принципы и основы его организации.

В соответствии с этим можно заметить, что в науке финансового права закрепилась не имеющая законодательного отражения концепция. В научной литературе определение «финансовый контроль» используется широко и представляет собой более емкий термин, нежели контроль в финансово-бюджетной сфере. Кроме того, он зачастую включает в себя различные виды контроля, например, это может быть налоговый, банковский либо страховой контроль. В настоящее время такая трактовка финансового контроля представляется как традиционная [2].

В области бюджетного права значение государственного финансового контроля по мере возникновения и становления рыночных отношений все сильнее возрастает по той причине, что именно финансовый контроль способствует эффективному осуществлению экономической деятельности нашей страны и обеспечению механизма возникновения, а также результативного применения финансовых ресурсов абсолютно во всех аспектах бюджетных отношений в Российской Федерации. Из этого следует, что правовая регламентация финансового контроля в Российской Федерации в последние годы также приобретает особенную актуальность.

Законодательное регулирование в области финансового контроля представляет собой своеобразный комплекс мероприятий, который непосредственно направлен на многостороннее и целостное урегулирование функционирования абсолютно всех компонентов его организации. Немаловажно выделить то, что финансовый контроль предполагает под собою сложную составляющую управления в рамках осуществления управленческих полномочий [2].

Необходимость финансового контроля обусловливается государственным устройством нашей страны. Конституция РФ провозглашает принцип федерализма как один из основополагающих, что реализуется посредством разделения ветвей власти, в том числе и в сфере контрольно-финансовых полномочий. Законы и иные нормативно-правовые акты РФ в данной области не должны противоречить положениям, закрепленным Конституцией РФ, а лишь развивать и детализировать их [1].

Формально институт публичного финансового контроля принадлежит к финансовому праву, но в то же время он в какой-то степени регулируется нормами бюджетного права. Однако следует отметить, что законодательство в области бюджетных правоотношений считается подотраслью финансового права в силу своих собственных особенностей и отличительных черт построения правовой системы в Российской Федерации. В данном аспекте целесообразно подчеркнуть, что бюджетные нормы во многих аспектах конкретизируют финансово-правовые нормы общего содержания и являются по отношению к ним специальными [7].

Ряд ученых выделяет несколько уровней в структуре законодательного регулирования публичного контролирования во всех областях экономики. Первый уровень представлен законами и другими нормативными актами, принятыми на уровне Российской Федерации в соответствии с финансово-контрольными проблемами в данной области. Эти правовые акты представляют собой не только основные стандарты, на которых основан финансовый контроль, но и некоторые общеобязательные нормы, отклонение от которых недопустимо.

В первую очередь публичная контрольно-финансовая деятельность в экономике регламентируется гл. 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая посвящена основам реализации и формирования государственного финансового контроля. Таким образом, нормы этой главы выделяют виды финансового контроля в Российской Федерации, а также специфический объект контрольных бюджетных правоотношений [2].

Кроме того, система источников правового регулирования не ограничивается законодательными актами первого уровня, а включает в себя кроме них стандарты осуществления профессиональной деятельности и разного рода нравственные акты, связанные с реализацией данной деятельности. Так, к примеру, Кодекс этики и служебного поведения работников контрольно-счетных органов субъектов РФ содержит в себе совокупность нормативов профессионального поведения тех субъектов, которые являются работниками (должностными лицами) органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере [2].

Система правового регулирования государственного финансового контроля не могла бы существовать без разъяснений к нормативно-правовым актам, а также ряда рекомендаций по их использованию в бюджетной сфере. Вопреки тому, что они носят интерпретационный и во многом рекомендательный характер, они значительно упрощают осуществление финансово-контрольной деятельности при реализации субъектами хозяйствования бюджетных правоотношений.

Следовательно, регулирование в данной области не может ограничиваться только лишь законодательными актами, принятыми на федеральном уровне; субъекты Российской Федерации также издают огромное количество нормативных актов, которые направлены на решение проблем при регулировании взаимоотношений субъектов публичной финансово-контрольной деятельности. Важно отметить, что в основополагающих нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации находятся единые общепризнанные нормы, которые посвящены органам, осуществляющим государственный финансовый контроль в бюджетной сфере данного субъекта, входящего в состав Российской Федерации.

Фундаментальная проблема регулирования финансового контроля в области бюджетной политики состоит в следующем: абсолютный допуск органов, осуществляющих контроль, к осуществлению самого механизма почти никак не гарантируется. Это связано с тем, что осуществление данного механизма регламентируется существующими нормами финансового права, а особенности реализации публичного финансового контроля именно в области бюджетной политики заключаются в том, что здесь функционируют нормы различных отраслей права, нередко никак не сочетающиеся друг с другом [6].

Однако, несмотря на имеющийся положительный тренд в области выявления финансовых нарушений от проведенных законодательных реформ, систему законодательного контроля все еще преследуют низкая продуктивность и системные проблемы, требующие более основательных способов их решения. Необходимо отметить, что вследствие этого возникают факторы, которые ограничивают эффективность реализации контролирования в экономической деятельности. Выделим наиболее существенные из них:

- если обратиться к российскому законодательству, то можно найти в Конституции Российской Федерации упоминание о финансовом контроле и органах, его осуществляющих. В Бюджетном кодексе РФ, несмотря на то что государственному финансовому контролю посвящена отдельная глава, отсутствует определение этого вида финансового контроля. Помимо прочего, кодекс не предоставляет список органов, которые осуществляют государственный финансовый контроль, и разграничение компетенций по поводу проведения внутреннего (муниципального) и внешнего финансового контроля;

- правовое положение органов публичного финансового контроля в бюджетной сфере Российской Федерации и субъектах РФ законодательно не определено, следовательно, они плохо взаимодействуют друг с другом, а в деятельности данных органов зачастую отсутствует слаженность;

- кроме кодифицированных нормативно-правовых актов существуют и законы, затрагивающие тем или иным образом вопросы регулирования финансового контроля. Но эти нормативно-правовые акты не имеют между собой единого направления из-за разницы во времени их принятия, различных вносимых дополнений и правок, а также противоречий между ними. В совокупности такое нагромождение из различных нормативно-правовых актов, что отсылают друг к другу, идет вразрез самим с собой, чего не должно происходить для обеспечения четкой концепции и правил построении системы финансового контроля [1].

По причине отсутствия цельной нормативной, методологической и организационной основы происходит не только стагнация в сфере финансового контроля, но и понижается вероятность экономического роста государства. Наличие цельной нормативно-правовой базы деятельности контрольно-надзорных органов может способствовать серьезным изменениям в сфере финансового контроля, повышая продуктивность контрольно-надзорных мероприятий [6].

Несмотря на все вышеобозначенные проблемы, в данной сфере в последнее время прослеживаются позитивные изменения, которые имеют в первую очередь направленность на корректировку действующей законодательной базы в этом направлении. Так, например, 26 июня 2019 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита», который направлен в некоторой мере на разрешение проблем о разграничении сфер деятельности органов, осуществляющих полномочия в этой области. В то же время данный законодательный акт наделил Правительство РФ компетенцией утверждать федеральные стандарты касательно внутренней публичной финансово-контрольной деятельности [7].

Оценивая эффективность государственного финансового контроля, важно отметить, что критерий результативности тесно связан с критерием действенности финансового контроля, отражающего положительное влияние последнего непосредственно на ее качество, исполнение контролирующим органом положений, что обеспечивало бы своевременное и полное исполнение рекомендаций, указаний и предложений добиваться их выполнения при помощи установленных в законодательстве полномочий [3].

Таким образом, финансовый контроль в сфере регулирования бюджетных отношений является достаточно сложной категорией, которая в действующем законодательстве Российской Федерации нуждается в более детальном анализе, прежде всего необходимо законодательно разработать и закрепить терминологию в области государственного финансового контроля. Опыт зарубежных стран показывает, что необходимо трансформировать систему финансового контроля с целью повышения эффективности его осуществления, сформировать единую методологию и нормативно-правовую базу. Российская Федерация находится на пути реформирования государственного финансового контроля, и имеющиеся существенные недостатки в обеспечении нормативно-правовой базы могут быть устранены с помощью создания кодифицированного нормативно-правового акта, регулирующего деятельность в сфере финансового контроля.

Проанализировав нормативную базу, регулирующую порядок реализации государственного финансового контроля в бюджетных правоотношениях, нами был выявлен ряд проблем, решение которых поможет контрольно-финансовым органам более результативно выполнять свои полномочия.

Список литературы

законодательный государственный экономика

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от

2. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ст. 4398.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 22.12.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.

4. Деткова С.Е., Первышов Е.А. Финансовый контроль в системе финансового права Российской Федерации // Право молодых: сборник трудов VII Всерос. науч.-образ. форума (16-17 мая 2019 г.). Ставрополь: Изд-во СкФУ, 2019. С.179-181.

5. Ибрагимова Т.С. О зарубежном опыте осуществления финансового контроля // Казахская цивилизация. 2016. № 1.1 (65). С. 95-104. URL: https://articlekz.com/article/20018.

6. Иванова О.Б., Денисенко С.Н. Эффективность государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере: проблемы и направления совершенствования // Финансовые исследования. 2019. № 3 (4). С. 122-129.

7. Лозовая Д.Р., Деникаева Р.Н. Нормативно-правовое регулирование государственного финансового контроля в бюджетной сфере: специфика и проблемы // Современная наука и образование: новые подходы и актуальные исследования: материалы II Всерос. науч.-практ. конф. Чебоксары: НОУДПО «Экспертно-методический центр», 2021. 356 с. URL: https://emc21.ru/wpcontent/uploads/2021/04/Statya-Lozovaya.pdf.

8. Петренко П.М., Петренко М.М. Финансовый контроль в бюджетной сфере: проблемы и перспективы // Вопросы российской юстиции. № 7. С. 315-318.

References

1. Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii [The Constitution of the Russian Federation]: prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 (s uchetom popravok, vnesennykh Zakonami RF o popravkakh k Konstitutsii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 01.07.2020 № 11-FKZ) // Sobr. zakonodatel'stvaRos. Federatsii. 2020. № 31, st. 4398.

2. Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federatsii ot 31.07.1998 № 145-FZ (v red. ot 22.12.2020) [Budget code of the Russian Federation dated 31.07.1998 № 145-FZ (ed. from 22.12.2020)] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 1998. № 31, st. 3823.

3. Detkova S.E., Pervyshov E.A. Finansovyj kontrol' v sisteme finansovogo prava Rossijskoj Federatsii [Financial control in the system of financial law of the Russian Federation] // Pravo molodykh: sbornik trudov VII Vseros. nauch.-obraz. foruma (16-17 maya 2019 g.). Stavropol: Izd-vo SKFU, 2019. S.179-181.

4. Ibragimova TS.O zarubezhnom opyte osushchestvleniya finansovogo kontrolya [On foreign experience in implementing financial control] // Kazakhskaya tsivilizatsiya. 2016. № 1.1 (65). S. 95104. URL: https://articlekz.com/article/20018.

5. Ivanova O.B., Denisenko S.N. Effektivnost' gosudarstvennogo (munitsipal'nogo) kontrolya v byudzhetnoj sfere: problemy i napravleniya sovershenstvovaniya [Efficiency of state (municipal) control in the budget sphere: problems and directions of improvement] // Finansovye issledovaniya. 2019. № 3 (4). S. 122-129.

6. Lozovaya D.R., Denikaeva R.N. Normativnopravovoe regulirovanie gosudarstvennogo finansovogo kontrolya v byudzhetnoj sfere: spetsifika i problem [Normative-legal regulation of state financial control in the budget sphere: specifics and problems] // Sovremennaya nauka i obrazovanie: novye podkhody i aktual'nye issledovaniya: materialy II Vseros. nauch.-prakt. konf. Cheboksary: NOUDPO «Ekspertno-metodicheskij tsentr», 356 s. URL: https://emc21.ru/wp-content/uploads/2021/04/Statya-Lozovaya.pdf.

7. Petrenko P.M., Petrenko M.M. Finansovyj kontrol' v byudzhetnoj sfere: problemy i perspektivy [Financial control in the budget sphere: problems and prospects] // Voprosy rossijskoj yustitsii. 2020. № 7. S. 315-318.

Размещено на Allbest.ru