К тенденциям развития доктринальных и конституционных оснований системы российского законодательства

Sergey V. Lipen, Dr. Sci. (Law), Associate Professor, Professor of the Department of Theory of State and Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL) Moscow, Russia,

The construction of the Russian legislation system is determined by the fundamental provisions on the types of normative legal acts, their relationship to each other, and the general issues of their creation, operation, accounting and systematization. These provisions are developed by the doctrine, they are constitutionally and legally fixed. New trends in the development of the foundations of the Russian legislation are announced by the amendments to the Constitution of the Russian Federation made in 2020. There were no significant changes in the system, structure, creation and operation of regulatory legal acts. At the same time, new terminology is being introduced, and new institutions that legal science should address are emerging. The concept of "public authority" is being introduced, and it is likely that the development of legal aspects of its activities should be taken into account in the concept of Russian legislation. Preliminary constitutional control of laws is another new institution. The Russian model is specific to the subject of the relevant request (the President of the Russian Federation) and the objects of preliminary constitutional control (draft laws, Federal laws and laws of the subjects of the Russian Federation). The paper discusses other new constitutional provisions related to the foundations of Russian legislation.

The author summarizes that in connection with the amendments-2020, the development of the constitutional and doctrinal foundations of the system of Russian legislation should also be noted. These grounds, without undergoing dramatic changes, become somewhat more complex, new institutions appear (preliminary constitutional control of laws adopted by Federal and regional parliaments, etc.) and new terminology (public power, etc.). The development of the doctrine is guided by political will and constitutional changes, which can be considered as legal means of consolidating public administration. Further doctrinal development of the adopted constitutional innovations and improvement of the concept of Russian legislation are also necessary.

Keywords: regulatory legal act; legislation; legislative system; law-making process; amendments to the Constitution of the Russian Federation; public authority; preliminary constitutional control.

Под основаниями системы законодательства можно понимать принципиальные положения, определяющие виды нормативных правовых актов, их соотношение между собой, общие вопросы их создания, действия (в том числе вступление в юридическую силу, утрата юридической силы), учета и систематизации. Эти положения разрабатываются юридической наукой, они конституционно и законодательно закреплены.

Система российского законодательства, его значение, форма и содержание в целом предопределяются идеями суверенитета, демократии, правовой государственности, прав человека, разделения властей, федерализма и, соответственно, конституционным закреплением этих идей.

Более детально различные аспекты типологии, создания, действия нормативных правовых актов в наиболее консолидированном виде выражены, пожалуй, в разрабатываемых около 30 лет концептуальных проектах Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ -- в научных концепциях развития российского законодательства Научные концепции развития российского законодательства : монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2015. 540 с. и в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах» О нормативных правовых актах в Российской Федерации (инициативный проект федерального закона). 5-е изд., перераб. и доп. / рук. авт. колл. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2019. 88 с..

Система доктринальных и нормативных оснований российского законодательства достаточно сложна, многоаспектна, многие положения и институты динамично развиваются, и последние тенденции этого развития заявлены принятыми в 2020 г. поправками к Конституции РФ. Прежде, чем перейти к характеристике конституционных нововведений, остановимся на отдельных проблемных вопросах, связанных с построением системы российского законодательства.

-- Типология нормативных правовых актов. Законы и подзаконные нормативные правовые акты -- две основные разновидности нормативных правовых документов, принципиальные различия между ними и особое значение законов в правовой системе обусловлены идеями разделения властей и демократии (ст. 3, 10 Конституции РФ). В систему законодательства не стоит, как иногда делают, включать международные договоры Российской Федерации.

Для законодательства принципиальна системность правового регулирования, согласованность и непротиворечивость входящих в нее нормативных правовых актов, минимизация юридических коллизий. Многочисленные проблемы порождает и соотношение национального права с международно-правовыми нормами, а также федеративная структура законодательства.

Один из первоочередных вопросов -- утверждение роли закона как акта, принимаемого законодательной властью и регулирующего наиболее важные общественные отношения.

Актуализируются также проблемы соотношения кодекса с другими законами, соотношения закона и указа Президента РФ См., например: Научные концепции развития российского законодательства. С. 33, 37, 64--68, 73.. Конституция РФ, и в этом ее несомненное достоинство, не пошла по пути легализации возможностей Президента РФ своими актами регулировать отношения, подлежащие только законодательной регламентации; такие положения существуют в ряде стран СНГ.

В общем-то, в силу ряда объективных и субъективных причин подобную практику избежать достаточно сложно. В свое время Конституционный Суд РФ признал правомерным издание указов, восполняющих пробелы в сфере, регулируемой федеральными законами.

Самостоятельной проблемой является отраслевая классификация нормативных правовых актов.

Так, речь идет об отраслях и подотраслях законодательства, о базовых, комплексных, процессуальных отраслях законодательства, о правовых массивах и законодательных комплексах См.: Научные концепции развития российского законодательства. С. 41, 61 ; Хабриева Т Я. Циклические нормативные массивы в праве // Журнал российского права. 2019. № 2. С. 5--18.. В научной литературе говорят и о необходимости совершенствования критериев рубрикации действующего без существенных изменений уже в течение 20 лет Классификатора правовых актов (в 1993--2000 гг. действовал Общеправовой классификатор отраслей законодательства).

-- Создание и вступление нормативных правовых актов в юридическую силу (правотворчество). Нормативные правовые акты принимаются нормотворческими органами в пределах их компетенции в определенном процедурном порядке.

Вступление в юридическую силу может связываться с обязательностью официального опубликования нормативного правового акта; есть институт государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

На завершающем этапе правотворческой деятельности тоже много по-разному понимаемых и разрешаемых теоретических и практических проблем. К примеру, для отечественной правовой системы характерно нестрогое отношение к vacatio legis; несмотря на установленный срок, который должен пройти с момента опубликования до вступления в юридическую силу законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, не считается чем-то необычным указывать, что соответствующие акты вступают в юридическую силу с момента опубликования.

Как свидетельствует мировая практика, отношение к vacatio legis может быть более строгим; нормативный правовой акт может вступать в юридическую силу ранее определенного срока после его опубликования только в особых случаях и с соответствующей мотивировкой.

Как отмечают исследователи, сложилась противоречивая практика регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти в Минюсте России; к настоящему времени действуют тысячи незарегистрированных нормативных правовых актов, которые в принципе должны были пройти данную процедуру; стало быть, их юридическая сила вызывает сомнения.

Каждый из этих документов по заявлению одной из сторон спора может быть признан судом недействующим, либо в процессе рассмотрения спора суд самостоятельно может прийти к выводу о том, что нормативный правовой акт не является обязательным для применения, поскольку он не был зарегистрирован и опубликован в установленном порядке Вайпан В. А. Проблемы государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Право и экономика. 2014. № 1 (311). С. 5..

-- Прекращение действия нормативных правовых актов. Наиболее удобна прямая отмена нормативного правового акта, в числе способов прекращения действия называются также фактическая отмена нормативным правовым актом, который принят по тому же вопросу, а также изменение обстановки, исчезновение общественных отношений, на регулирование которых был рассчитан нормативный документ. Российское законодательство, безусловно, нуждается в определенной ревизии на предмет выявления устаревших, неактуальных, не применяемых на практике нормативных правовых актов.

Так, в этом году были отменены свыше 450 нормативных правовых актов РСФСР и СССР, принятых в 1946--1991 гг. Постановление Правительства РФ от 13.06.2020 № 857 «О признании недействующими на территории Российской Федерации актов и отдельных положений актов, изданных центральными органами госу-дарственного управления РСФСР и СССР, а также об отмене акта федерального органа исполнитель-ной власти Российской Федерации» (в ред. постановления Правительства РФ от 11.07.2020 № 1036) // СЗ РФ. 2020. № 25. Ст. 3903.

Кроме того, есть институты отмены, приостановления действия федеральных и региональных нормативных правовых актов (см., например, ч. 3 ст. 115, ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Нормативные правовые акты или их отдельные положения могут утрачивать юридическую силу в связи с решениями органов конституционной юстиции.

Множество проблем материально-правового и процессуально-правового плана порождает и самый молодой из рассматриваемых в рамках прекращения действия нормативных документов институт судебного оспаривания нормативных правовых актов (основания, последствия признания нормативного правового акта недействительным, особенности судебного разбирательства по данным делам и т.д. См., например: Лазарев В. В., Поляков С. Б. Конкретизация судебной практикой оснований признания нормативного правового акта недействующим // Актуальные проблемы экономики и права. 2017. Т. 11. № 4. С. 125--135.).

-- Мониторинг правоприменения предполагает комплексную аналитику информации о действии правовых актов в целях обеспечения основного и дополнительного правотворчества (деятельности по принятию, изменению или отмене нормативных правовых актов).

Последние тенденции развития конституционных и доктринальных оснований системы российского законодательства связаны с поправками к Конституции РФ, внесенными в 2020 г. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Официальный интернет- портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202003140001 (дата обращения: 17.07.2020). Конституция РФ обладает высшей юридической силой (ч. 1 ст. 15) и является -- в терминологии, которая утвердилась в конституционном праве, -- «базой текущего законодательства», «ядром правовой системы».

В соответствии с поправками-2020 изменяются полномочия, порядок формирования ряда государственных органов, модифицируется механизм сдержек и противовесов российской модели разделения властей. Поправки акцентируют внимание на необходимости защиты суверенитета, развития положений социального государства, усиления культурно-исторических и патриотических аспектов российской государственности.

С одной стороны, конституционные ценности, приоритеты, заявленные в поправках-2020, получат развитие в текущем законодательстве, проекты многих нормативных правовых актов уже на стадии разработки. С другой стороны, ряд новых положений следует принимать во внимание в плане развития конституционных и доктринальных оснований российского законодательства.

-- Вводится понятие «публичная власть», речь идет об организации публичной власти на федеральных территориях (ч. 1 Т. 67), организация публичной власти находится в ведении Российской Федерации (п. «г» ст. 71), согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, обеспечивает Президент РФ (ч. 2 ст. 80), в том числе в этих целях он формирует Государственный Совет Российской Федерации (п. «е.5» ст. 83). Этот термин присутствует и в названии закона -- Закон о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». В соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции РФ в единую систему публичной власти входят органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В последние годы привлекается внимание к этой научной категории, встречающейся в конституциях ряда стран и известной в науке сравнительного конституционного права. Так, В. Е. Чиркин указывает на пять моделей публичной власти, известных в современном мире: суверенная власть государства, государствоподобная власть субъекта федерации, автономная публичная власть, муниципальная публичная власть, общинно-родовая власть коренных малочисленных народов Чиркин В. Е. О современной концепции публичной власти // Государство и право. 2016. № 2. С. 11.. Все это, как отмечает автор, вполне применимо и к России.

Термин «публичная власть» является новым для отечественной юридической науки, он, безусловно, должен еще получить доктринальную разработку и в теории государства и права, и в конституционном праве. Естественным образом возникает вопрос и о правовых аспектах конституционного признания публичной власти, о том, можно ли нормативные правовые акты, издаваемые разными публично-правовыми территориальными образованиями, включать в понятие «российское законодательство».

Термин «публичная власть» нельзя не учитывать в проекте закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», при разработке научных концепций развития российского законодательства.

-- Следует отметить также принципиальный федеративный аспект в построении системы российского законодательства: уточнены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Соответственно, уточнены направления правотворческой деятельности федерального и региональных парламентов.

-- Президент Российской Федерации и исполнительная власть. Уточнены конституционный статус и полномочия Президента РФ в отношении исполнительной власти. В соответствии с новыми конституционными положениями Президент РФ осуществляет общее руководство Правительством РФ (п. «б» ст. 83, ч.1 ст. 110), освобождает Председателя Правительства РФ от должности (п. «а» ст. 83), по его предложению утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (п. «б.1» ст. 83); установлена персональная ответственность перед Президентом РФ Председателя Правительства РФ за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий (ст. 113). Сообразно этому, уточняется конституционный статус нормативных указов Президента РФ в системе законодательства -- в качестве обладающих самой высокой юридической силой подзаконных нормативных правовых актов.

-- Введен институт предварительного конституционного контроля (ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 5.1 ст. 125). Этот институт, известный также более чем двум десяткам государств, в целом соответствует общей тенденции расширения полномочий органов конституционной юстиции.

Российская модель предварительного конституционного контроля обладает своими особенностями. Он не является обязательным (такие модели в зарубежных государствах тоже имеются), а осуществляется по запросу.

Единственный субъект обращения с соответствующим запросом -- Президент РФ. В этом, как представляется, проявлена известная и, думается, вполне оправданная осторожность при введении нового для нашей правовой системы института; в странах, где существует и предварительный, и последующий конституционный контроль, актуальна проблема соотношения результатов первого и второго, если предметом рассмотрения служат одни и те же нормы (см. далее).

Согласно мировой практике может быть предусмотрен более широкий круг субъектов, например этим правом могут обладать отдельные субъекты права законодательной инициативы.

Следующей особенностью российской модели предварительного конституционного контроля является приостановление срока для подписания закона; может быть и иная ситуация, к примеру, по белорусскому законодательству срок для подписания закона не приостанавливается.

В качестве объектов предварительного конституционного контроля в соответствии с поправками-2020 выступают:

— проекты законов Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, проекты федеральных конституционных и федеральных законов (п. «а» ч. 5.1 ст. 125);

— федеральные конституционные законы, федеральные законы до их подписания Президентом РФ (п. «а» ч. 5.1 ст. 125);

— законы субъектов Российской Федерации до их обнародования высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации (п. «в» ч. 5.1 ст. 125).

В мировой практике наиболее типичным объектом предварительного конституционного контроля являются законы, принятые парламентом, но еще не подписанные главой государства и, следовательно, официально не опубликованные и не вступившие в юридическую силу См., например: Бондарева Е. А. Предварительный конституционный контроль в системе гарантий кон-ституционализма в России и за рубежом // Конституционные чтения. 2014. № 6. С. 12--14.; первый и третий объекты предварительного конституционного контроля являются специфичными именно в рамках отечественной модели.

Законопроект, по терминологии Конституции РФ, -- это проект закона, находящийся на рассмотрении в Государственной Думе, до его принятия в третьем чтении и, естественно, до его передачи в Совет Федерации.

Вполне логично предположить, что Президент РФ будет обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности не всякого законопроекта (к примеру, в порядке законодательной инициативы может быть внесено несколько конкурирующих законопроектов какого-либо закона; редакции законопроектов, принимаемых в первом, втором, третьем чтениях, могут существенно различаться и т.д.), а именно, подготовленного к процедуре третьего чтения.

Включение в число объектов предварительного конституционного контроля принятых, но не обнародованных законов субъектов Российской Федерации обусловлено, по всей видимости, сложностью федеративных отношений и необходимостью развития института федерального вмешательства.

Один из принципиальных вопросов осуществления предварительного конституционного контроля -- его соотношение с последующим конституционным контролем: не следует ли думать, что орган конституционной юстиции оказывается связанным своим решением, вынесенным в порядке предварительного конституционного контроля, при проверке этого же закона на соответствие конституции в порядке последующего конституционного контроля? Эта проблема была сразу же замечена в многочисленных обсуждениях поправок-2020, ряд авторитетных ученых высказывали здесь обоснованные сомнения.

Действительно, обычно предварительный и последующий контроль рассматривались в противопоставительном плане, альтернативно -- «или -- или». Однако к концу ХХ в. появляются и смешанные формы, наиболее характерный пример -- Конституционный суд Испании, который, обладая широкими возможностями последующего контроля, одновременно уполномочен осуществлять предварительный контроль за конституционностью законодательных актов Судебные системы западных государств / отв. ред. В. А. Туманов. М. : Наука, 1991. С. 42.. В целом в практике зарубежных государств сложился принцип возможности изменения правовых позиций органов конституционной юстиции, высказанных в рамках предварительного конституционного контроля, при осуществлении последующего конституционного контроля.

Другое дело, что этот вопрос нуждается в должной научной разработке (проблема уже дискутируется в публикациях 2020 г. См., например: Остапович И. Ю. К вопросу о предварительном конституционном контроле: опыт Бела-руси, Казахстана и Франции // Евразийский юридический журнал. 2020. № 2 (141). С. 170--171.) и в адекватной нормативной регламентации. Различные аспекты этого нового для отечественной правовой системы института могут быть выявлены в процессе практического его использования, но насколько эта практика будет обширной, зависит от усмотрения Президента РФ -- единственного субъекта, по чьей инициативе может быть осуществлен предварительный конституционный контроль.

-- В новых конституционных нормах о защите суверенитета Российской Федерации закреплено, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению (ст. 79, п. «б» ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ). Эти нормы непосредственно связаны с правотворческой деятельностью; так, к примеру, глава 3 проекта закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» посвящена принятию нормативных правовых актов в целях реализации международных обязательств, ее положения по необходимости будут нуждаться в корректировке в связи с поправками-2020.

Приложение 2 «Перечень постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо внесение изменений в законодательство Российской Федерации» к Докладу о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2018 г., сопоставимое по объему с самим докладом, содержит 24 пункта, каждый из которых предусматривает внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2018 г. // СПС «Кон- сультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_338846/ (дата обращения: 07.07.2020).. Очевидно, что этот раздел ежегодных докладов о результатах мониторинга правоприменения будет составляться с учетом возможных решений Конституционного Суда РФ.

-- Характеризуя современный этап развития общества, государства и права, пробуют выявить особенности правовой системы в условиях четвертой промышленной революции, шестого технологического уклада, говорят о цифровизации общественных отношений, права и государства, о программируемом обществе, сетевой парадигме, сетевом государстве, сетевой парадигме права и т.д. В связи с этим следует отметить, что аспекты цифровизации правовой системы, безусловно важные для разработки внешней формы выражения, систематизации и совершенствования законодательства, в поправках-2020 выражены в весьма немногочисленных формулировках.

Уточнено, что в ведении РФ находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области научно-технологического развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71), информационные технологии (п. «и» ст. 71), обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных (п. «м» ст. 71). Среди новых полномочий Правительства РФ указаны обеспечение государственной поддержки научно-технологического развития Российской Федерации (п. «в.1» ч. 1 ст. 114).

Таким образом, в связи с поправками-2020 следует отметить и развитие конституционных и доктринальных оснований системы российского законодательства. Эти основания, не претерпевая кардинальных изменений, несколько усложняются, появляются новые институты (предварительный конституционный контроль законов, принятых федеральным и региональными парламентами, и др.) и новая терминология (публичная власть и др.).

Развитие доктрины направляют политическая воля и конституционные изменения, которые можно рассматривать как юридические средства консолидации государственного управления. Необходима и дальнейшая доктринальная разработка принятых конституционных нововведений, совершенствование концепции российского законодательства.

Библиография

1. Бондарева Е. А. Предварительный конституционный контроль в системе гарантий конституционализма в России и за рубежом // Конституционные чтения. -- 2014. -- № 6. -- С. 7--20.

2. Вайпан В. А. Проблемы государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Право и экономика. -- 2014. -- № 1 (311). -- С. 4--15.

3. Лазарев В. В., Поляков С. Б. Конкретизация судебной практикой оснований признания нормативного правового акта недействующим // Актуальные проблемы экономики и права. -- 2017. -- Т. 11. -- № 4. -- С. 125--135.

4. Научные концепции развития российского законодательства : монография. 7-е изд., доп. и перераб. / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева, А. И. Абрамова [и др.] ; отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. -- М. : ИЗиСП при Правительстве РФ, 2015. -- 540 с.

5. Остапович И. Ю. К вопросу о предварительном конституционном контроле: опыт Беларуси, Казахстана и Франции // Евразийский юридический журнал. -- 2020. -- № 2 (141). -- С. 170--171.

6. Судебные системы западных государств / отв. ред. В. А. Туманов. -- М. : Наука, 1991. -- 240 с.

7. Хабриева Т. Я. Циклические нормативные массивы в праве // Журнал российского права. -- 2019. -- № 2. -- С. 5--18.

8. Чиркин В. Е. О современной концепции публичной власти // Государство и право. -- 2016. -- № 2. -- С. 5--14.

References

1. Bondareva EA. Predvaritelnyy konstitutsionnyy kontrol v sisteme garantiy konstitutsionalizma v Rossii i za rubezhom [Preliminary constitutional control in the system of guarantees of constitutionalism in Russia and abroad]. Konstitutsionnye chteniya [Constitutional readings]. 2014;6:7-20. (In Russ.)

2. Vaypan VA. Problemy gosud. registratsii i opublikovaniya normative. pravovykh aktov feder. organov ispolnitelnoy vlasti [Problems of state registration and publication of regulatory legal acts of Federal Executive authorities]. Pravo i ekonomika [Law and Economics]. 2014;1(311):4-15. (In Russ.)

3. Lazarev VV, Polyakov SB. Konkretizatsiya sudebnoy praktikoy osnovaniy priznaniya normativnogo pravovogo akta nedeystvuyushchim [Concretization by judicial practice of the grounds for recognizing a normative legal act as invalid]. Aktualnye problemy ekonomiki i prava. 2017;11(4):125-135. (In Russ.)

4. Naryshkon SE, Khabrieva TYa, Abramova AI, et al. Nauchnye kontseptsii razvitiya rossiyskogo zakonodatelstva: monografiya [The scientific concept of development of the Russian legislation: A monograph]. 7th ed., suppl. and rev. Moscow: IZiSP under the Government of the Russian Federation; 2015. (In Russ.)

5. Ostapovich IYu. K voprosu o predvaritelnom konstitutsionnom kontrole: opyt Belarusi, Kazakhstana i Frantsii [On the issue of preliminary constitutional control: the experience of Belarus, Kazakhstan and France]. Evraziyskiy yuridicheskiy zhurnal [Eurasian Law Journal]. 2020;2(141):170-171. (In Russ.)

6. Tumanov VA, editor. Sudebnye sistemy zapadnykh gosudarstv [Judicial systems of Western States]. Moscow: Nauka; 1991. (In Russ.)

7. Khabrieva TYa. Tsiklich. normativnye massivy v prave [Cyclical normative arrays in law]. Zhur.Ros. Prava [Jour.of Rus.Law]. 2019;2:5-18. (In Russ.)

8. Chirkin VE. O sovremennoy kontseptsii publichnoy vlasti [On the modern concept of public power]. Gos. i Pravo [State and law]. 2016;2:5-14. (In Russ.)

Размещено на Allbest.ru