Конституционные основы правового регулирования земельных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционные основы правового регулирования земельных отношений

Маргарита Сергеевна Пашова,

профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) кандидат юридических наук, доцент Россия, г. Москва

Аннотация

В статье показана роль Конституции РФ, заложившей основополагающие принципы, систему конституционных координат о законности в земельных отношениях, паритетности частных и публичных интересов. Проведен сравнительно-правовой анализ норм конституционного и земельного законодательства и высказана авторская позиция по вопросу современного состояния, главных достижений, ценности и значимости Основного закона. Рассмотрены примеры позитивного и негативного развития земельного законодательства, его противоречивости, громоздкости, неприемлемой тенденции изменений. Негативно оценены идеи реформирования отрасли, в том числе предложения об отмене принципа деления земель на категории. Особое место уделено анализу проблем в области регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, с которыми в последнее время приходится сталкиваться товаропроизводителю. Специальное внимание уделено условиям законности, действительности принимаемых субъектами РФ правовых актов, содержащих нормы земельного права. В контексте оптимизации в статье подчеркивается необходимость исключения разрыва между закрепленным в Конституции идеалом и реальностью. Для повышения эффективности конституционных норм наиболее важными, по мнению автора, являются укрепление и усиление правового механизма их применения. Сформулированы предложения по совершенствованию земельного законодательства.

Ключевые слова: Конституция РФ, гарантии, правообладатели, механизм реализации прав, земельное законодательство, региональное законодательство, правовое регулирование земельных отношений.

CONSTITUTIONAL BASES OF LEGAL REGULATION OF LAND RELATIONS

M.S. PASHOVA,

Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), PhD in Law, Assosiate Professor Russia, Moscow

Abstract. This article demonstrates the role of the Constitution of the Russian Federation, which laid down the fundamental principles, the system of constitutional coordinates on legality in land relations, the parity of private and public interests. A comparative legal analysis of the norms of constitutional and land legislation has been carried out and the author's position on the current state, main achievements, value and significance of the Foundation

Law has been expressed. Examples of positive and negative development of land legislation, its inconsistency, cumbersome, unacceptable trend of changes are considered. The author critically evaluated ideas for reforming the industry, including the proposal to abolish the principle of dividing lands into categories. A special place is given to the analysis of problems in the field of regulation of the turnover of agricultural lands, which have recently been faced by the producers of goods. A special attention is paid to the consideration of the conditions of legality, the validity of the legal acts adopted by the state subjects of the Russian Federation containing the norms of land law. In the context of optimization, the article stresses the need to eliminate the gap between the ideals established by the Constitution and the reality. To enhance the effectiveness of constitutional norms, the most important, according to the author, is to strengthen the legal mechanism for their application. The author has formulated proposals for the improvement of land legislation.

Keywords: Constitution of the Russian Federation; guarantees; rights holders; the mechanism of realization of rights; land legislation; regional legislation; legal regulation of land relationships.

Настоящей теме посвящено значительное число научных трудовСм.: Аверьянова Н.Н. Конституционно-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации: монография / под ред. Г.Н. Комковой. М. : Юстицинформ, 2017. 264 с. ; Харьков В.Н. Правовые проблемы обеспечения реализации государственной политики в сфере использования и охраны земель в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 7. С. 3--7 ; Боголюбов С.А. Потенциал экологических норм Конституции России // Журнал российского права. 2018. № 5 ; Васильева М.И. Конституционная норма о земле и других природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов в правовых позициях Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 2017. № 10 ; Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М. : Наука, 2016. С. 8 ; Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки: монография. Волгоград: Мастер, 2009 ; Шириновская А.С. Право на землю в Российской Федерации (конституционно-правовые основы) : монография. М. : Юрлитинформ, 2014 ; Умеренко Ю.А. Конституционные основы защиты прав на землю и рассмотрения земельных споров // Современное право. 2017. № 7. С. 27--33 ; Шахрай С.М. Конституция России: стабильность и развитие // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 10 (95) ; Жолобова Г.А. Развитие института прав и свобод человека и гражданина в Конституции РСФСР 1918 г. : к столетию со дня принятия // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2018. № 8 ; Нарутто С.В. Определенность законодательства как гарантия прав и свобод человека и гражданина в конституционно-судебной доктри-. Более 40 выступавших 27--30 ноября 2018 г. на XIX совместной Международной научно-практической конференции юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и XV Международной научно-практической конференции "Кутафинские чтения" Московского государственного юридического университета имени O.Е. Кутафина (МГЮА) касались этой темы - насколько основополагающие принципы, система конституционных координат о справедливости, законности, заложенные Конституциями 100 и 25 лет назад, применяются в земельных отношениях на практике. Юбилей действующей Конституции - срок, достаточный для того, чтобы переболеть конституционными иллюзиями и освободиться от необоснованных надежд и ожиданий, связанных с ее принятием, писал 15 лет назад Николай Семенович Бондарь - судья Конституционного Суда РФне // Lex Russica. 2018. № 10 (143). С. 40--49. См. также статьи М.С. Пашовой. Бондарь Н.С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // Журнал российского права. 2003. № 11..

Излишне подробно останавливаться на особенностях, уникальности объекта земельных отношений, земли, достаточно сказать о ее незаменимости, поскольку она представляет собой единственное место обитания всех человеческих поколений; сверхценность и т.д.

Именно поэтому согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФКонституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Свобода ее использования подлежит ограничению, если возникает опасность причинения вреда земле (ч. 1 ст. 36 Конституции РФ).

В названии Конституции РСФСР от 12.04.1978 входили слова "Основной Закон". Основной --значит никакой другой нормативный правовой акт, включая Земельный кодекс РФСЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее - ЗК РФ), не должен содержать нормы, направленные на нарушение этого главного правового режима земли как природного объекта и объекта правоотношений. конституционный земельный правовой

К земельным отношениям, являющимся предметом конституционно-правового регулирования, должны применяться конституционные основы защиты прав на землю, общие подходы и принципы регулирования (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), конституционные гарантии правосудия и др. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений и является базовым для их законодательного регулирования.

В отношении земельного законодательства такая задача заключается в обеспечении рационального использования охраны земель, с соблюдением баланса частных и публичных интересов.

Несмотря на то, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (инициативные и обязывающие), принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. При этом полномочия субъектов РФ по регулированию отношений в рамках предмета ведения ограничены пределами, установленными федеральным законодательством.

Например, руководствуясь перечисленными нормами, Федеральный закон от 31.12.2014 № 499-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 52. внес изменение в ЗК РФ, предусмотрев, что основания для изъятия земель для государственных или муниципальных нужд устанавливаются только федеральным законом. До 01.04.2015 субъекты РФ своими законами могли устанавливать дополнительные основания для изъятия земель для государственных нужд региона.

Данная норма не всегда спасала и спасает от ущемления прав граждан на земельные участки. Например, они нарушались с помощью специального федерального законодательстваСм: Федеральные законы от 01.12.2007 № 310-ФЗ (ред. от 28.06.2014) "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ; от 08.05.2009 № 93-ФЗ (ред. от 29.12.2017) "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ; от 07.06.2013 № 108-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций Р^А 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ; от 29.12.2014 № 473-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации"..

В настоящее время Федеральным законом от 05.04.2013 № 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" также предусмотрены упрощенные порядки для изъятия и резервирования земельных участков, в частности:

— при отсутствии несколько лет документов территориального планирования (Правил землепользования и застройки);

— в отличие от Гражданского кодекса РФГражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. и ЗК РФ уведомление до предстоящего изъятия должно осуществляться не позднее чем за пять месяцев, а не за год;

— трехмесячный срок для согласования проекта соглашения;

— двухмесячный вместо трехмесячного срок на право на обжалование решения об изъятии со дня его принятия;

— не является препятствием для прекращения прав и обременений на изымаемое недвижимое имущество наличие судебного спора о размере подлежащих возмещению стоимости изымаемого недвижимого имущества и (или) убытков, причиненных изъятием недвижимого имущества;

— в качестве доказательств причиненных убытков при изъятии недвижимости предусмотрена возможность представлять в суд только отчет оценщика, подготовленный по заказу органа власти;

— отсутствует право требования на приостановление государственной регистрации решения об изъятии и др.

Излишне говорить, что такие новеллы противоречат нормам Конституции РФ (ч. 3 ст. 35; ч. 3 ст. 55 и др.), ограничивают права и законные интересы правообладателей изымаемых земельных участков. Публичные интересы, как отмечается в постановлении Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-ППостановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.10.2003 № 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова"., могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей.

Вполне обоснованной является также точка зрения Б.Н. Топорнина и других ученых о том, что конституционные права действуют на территории всего федеративного государства и не могут отменяться, приостанавливаться или ограничиваться правовыми актами республик или иных национально-государственных образований, в том числе и республиканскими конституциями. Речь может идти только о мерах позитивного характера и ни в коем случае не о снижении общефедерального стандартаКонституционный статус гражданина / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М. : Наука, 1989. С. 30--31.. Другими словами, правовая определенность является одним из существенных условий конституционности законодательства, а также естественным правом человекаНарутто С.В. Определенность законодательства как гарантия прав и свобод человека и гражданина в конституционно-судебной доктрине // Lex Russica. 2018. № 10 (143). С. 40--49. Свод законов Российской империи. М., 1910. Т. 1. Ч. 1. Раздел первый. Высочайше утвержденные Основные государственные законы, Именной Высочайший указ, данный Сенату // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. Т. 26. № 27805. Апреля 23 1906 г. С. 458..

Для справки: в Своде Основных государственных законов Российской империи (далее - ОГЗ) в редакции от 23.04.1906 (принятой по итогам революционных событий 1905--1906 гг), который можно считать первой российской Конституцией, наряду с системой организации власти в отдельной главе (гл. 8) закреплялись основные права и обязанности российских подданных - неприкосновенность личности и жилища; право выбора места жительства, занятия; право частной собственности 11.

В сфере экономических, социальных и культурных прав большое значение имели право частной собственности и свобода экономической деятельности, которые устанавливались в ст. 34 ОГЗ: "Каждый российский подданный имеет право свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество", а также в ст. 35, гласившей: "Собственность неприкосновенна. Принудительное отчуждение недвижимых имуществ, когда сие необходимо для какой-либо государственной или общественной пользы, допускается не иначе, как за справедливое и приличное вознаграждение"Подробнее см.: Жолобова Г.А. Указ. соч..

Система конституционных координат о справедливости, законности также заложена в действующей Конституции РФ, например, в следующих принципах:

— экологическая безопасность (ч. 2 ст. 36, ст. 42, 58);

— подконтрольность землепользования государством (ч. 3 ст. З 6);

— недопущение монополизации и недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34) и др.

Исходя из принципа равноправия форм собственности, в Российской Федерации равным способом должна защищаться частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на землю (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). А по принципу законности (ст. 15 Конституции РФ) все - органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения - обязаны соблюдать Конституцию РФ, имеющую высшую юридическую силу и прямое действие, и законы РФ; недопустимо противоречащее закону вмешательство государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей. Лишь в условиях чрезвычайного положения, для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, в соответствии с федеральным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав собственника с указанием пределов и сроков их действия (ч. 1 ст. 56 Конституции РФ).

Однако на практике наряду с громоздкостью, противоречивостью законодательства наблюдается неприемлемая тенденция развития земельного законодательства.

Приведем примеры.

1. Одним из основных направлений по управлению земельными ресурсами Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012--2020 годыРаспоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р (ред. от 28.08.2014) "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012--2020 годы" // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425. признается "совершенствование" порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории. И это несмотря на опыт Москвы, имеющий негативные экологические последствия после расширения территории города, приведшего к изменению правового режима, степени охраны земель лесного фонда, особо охраняемых территорий, сельскохозяйственных земель, включенных в Новую Москву; на опасность жесткого воздействия формирующегося рынка на земельные ресурсы; на многочисленные протесты ученыхСм., например: Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Проблемы отмены деления земель.

2. Исключено "возмещение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства" Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. № 11 (119). С. 37--42 ; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 7-е изд., перераб. и доп. / С.А. Боголюбов [и др.]. М., 2011 ; Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. "Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)" : сб. тезисов. М., 2010. С. 412--417 ; Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10. С. 80 ; Железное Д.С. Теоретические и практические проблемы предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург / под ред. Н.Г. Жаворонковой. М. : Статут, 2014. 184 с. ; Узбекоеа А. Посягают на пашню. Отмена категорийности земель может привести к потере сельскохозяйственных угодий // Российская газета (Федеральный выпуск). 2013. № 6018. 27 февр. ; Мельников Н.Н., Савельева Е.А. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. 2012. № 4. С. 15--18 ; Майбо- рода В.А. Отмена деления земель на категории как сущностное изменение доктрины земельного права России // Правовые вопросы недвижимости. 2016. № 1. С. 27--30 ; Богоявленская Е.М., Пискунова М.Г. Практические аспекты определения категории земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 3 (150). С. 44-- 57 ; Зиновьева О.А. Изменения законодательства об установлении принадлежности земельного участка к определенной категории земель. См. также статьи М.С. Пашовой.

¹⁵ СЗ РФ. 25.12.2006. № 52 (1 ч.). Ст. 5498., изменен ЗК РФ. Такое изменение внесено при действующей ч. 3 ст. 35 Конституции: "Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения".

3. Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"¹⁶ СЗ РФ. 27.12.2004. № 52 (ч. I). Ст. 5276. признаны утратившими силу п. 2 и 3 ст. 79 ЗК РФ, нормы, по которым для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставлялись земли, не пригодные для ведения сельскохозяйственного производства или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости.

4. Судьба особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий полностью отдана Земельным кодексом РФ на усмотрение субъектов РФ.

5. По Федеральному закону от 23.07.2013 № 247-ФЗ "О внесении изменений в статью 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации"¹⁷ СЗ РФ. 29.07.2013. № 30 (Ч. I). Ст. 4080. до 20 лет теперь можно резервировать земельные участки не только "для строительства, но и для реконструкции автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов.

6. Вместо свидетельства о праве собственности на недвижимость предусмотрены выписки из ЕГРН, которые не имеют должной степени защитыСм. Липски С.А. Тенденции законодательного регулирования регистрации прав на объекты недвижимости и их кадастрового учета // Правовые вопросы недвижимости. 2018. № 2. С. 23--26..

7. Имеются многочисленные проблемы с определением кадастровой стоимости (которая зачастую в несколько раз превышает рыночную) и, как следствие, с налогами на земельные участки и т.д.

При этом действует ст. 15 Конституции РФ, регламентирующая принцип законности.

Все перечисленное создает риски конституционной нестабильности, нарушая баланс в целом, порождает состояние незащищенности наиболее уязвимых слоев населения, лишает уверенности в устойчивости государственной политики, снижает доверие граждан к закону и действиям власти. Проблемы в эффективности конституционного регулирования не лучшим образом влияют на степень реальности провозглашенных Конституцией демократических принципов. Чтобы Конституция РФ стала действенным инструментом общественного управления, способным поддерживать социальный порядок и стабильность, нормативно-правовой основой разрешения противоречий современного общества, она должна подкрепляться механизмами соблюдения принципов (упрощая конституционный инструментарий воздействия)Бондарь Н.С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // Журнал российского права. 2003. № 11., заложенных в ней, в частности признания высшей ценностью человека, его прав и свобод.

Библиография