Участие прокурора в административных делах в судах в Российской Империи

В статье приводится анализ участия прокурора в административных делах в судах в Российской империи. Отдельно делается акцент на научных трудах ученых историков и правоведов Российской империи. Дополнительно автором выстраивается параллель с современными нормами, регламентирующими участие прокурора в административных делах в судах.

Ключевые слова: прокурор, административное право, участие в судах, исторический анализ.

V.K. LEVSKIY,

The article analyzes the participation of the Prosecutor in administrative cases in the courts in the Russian Empire. Special emphasis is placed on the scientific works of historians and jurists of the Russian Empire. In addition, the author draws a parallel with the modern rules governing the participation of the Prosecutor in administrative cases in the courts. Keywords: Prosecutor, administrativelaw, participationincourts, historicalanalysis.

Создание нового государственного органа, не имеющего в Российской империи XVШ в. Никаких аналогов, но широко распространенного в ведущих европейских державах, было обусловлено политическими, экономическими, правовыми и социальными причинами.

Таким государственным органом стала прокуратура Российской империи, идеологом формирования которой был Петр I.

Основным стимулом к учреждению прокуратуры как главного надзорного органа становится цель по установлению порядка в государственном аппарате, который по пришествии к власти Петра I находился «в состоянии почти первобытного хаоса: правовая регламентация службы отсутствовала; все держалось на отдельных поручениях-приказах»¹.

В устройстве государственного аппарата остро ощущалась необходимость проведения независимого аудита деятельности чиновников всех уровней, в особенности Сената.

В этой связи Петр I наделяет прокуратуру особыми полномочиями по осуществлению надзора за деятельностью Сената.

Безусловно прав В. О. Ключевский, говоря о том, что «генерал-прокурор, а не Сенат становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенатского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке» Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб. Издательство С.-Петербургского университета, 1993. С. 11. Ключевский В. О. Русская история. М. :Эксмо, 2010. С. 642..

Прокуратура получает полномочия по принесению протеста на принимаемый законодательный акт, противоречащий вышестоящим законам и воле государя.

Как говорит Н. И. Костомаров, «генерал-прокурор... должен был смотреть, чтоб все исполняли свое дело, протестовал, делал замечания и наставления, получал от фискалов донесения, предлагал их сенату и должен был смотреть за самими фискалами» Костомаров Н. И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. М.: Эксмо, 2005. С. 746. УЧЕНОГО.

Необходимо отметить тот факт, что в первой четверти XVШ в. не было четкого разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную (административную). Таким образом, Сенат совмещал в себе все их полномочия.

Петр Великий считает основным направлением деятельности прокуратуры -- надзор за деятельностью чиновников, особенно за Сенатом, в вопросах реализации указов императора.

Исходя из вышеизложенного, можно говорить о появлении общенадзорных полномочий у прокурорских работников, которые могли опротестовывать действия (бездействие) чиновников в судебном порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Здесь можно провести историческую параллель с современным законодательством. В частности, ст. 23 Закона № 2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокурора правом принесения протеста на противоречащий закону правовой акт путем обращения в суд с исковым заявлением.

В соответствии со ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований; с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований; с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения.

Как можно видеть, весьма похожим способом прокуроры первой четверти XVШ в. могли опротестовывать противоречащие закону акты в судебные органы, в том числе в Сенат. К сожалению, после смерти Петра I прокуроры де-факто утрачивают право на реализацию всех своих полномочий. Это объясняется созданием Верховного тайного совета, которому переходят надзорные полномочия, в том числе руководство деятельностью Сената.

Интересен тот факт, что на протяжении всего «доекатерининского» периода органы прокуратуры, по сути, не представляют никакой силы и существуют для контроля делопроизводства. Прокуратура держится исключительно на авторитете ее учредителя.

По замечанию историка В. И. Веретенникова, во время царствования Елизаветы Петровны прокурорский надзор «является всегда исключительно формальным, делопроизводственным, не идущим глубоко, в своем существе очень мало энергичным, часто даже случайным» Веретенников В. И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатерининского времени. Харьков : Тип. фирмы «Адольф Дарре», 1915. С. 380..

Видно, что на протяжении «доекатерининского» периода прокуратура не представляет в государстве какой-либо силы и существует для контроля делопроизводства. К прокуратуре постепенно привыкают и в верхах, и на местах, но особого значения ей не уделяют. Это подтверждается словами В. И. Веретенникова, который считает, что «бросается в глаза... почти полное отсутствие (буквально -- один-два случая) каких бы то ни было доношений и протестов от представителей центральной и областной прокуратуры»Веретенников В. И. Указ. соч. С. 384..

Изложенное свидетельствует о том, что право на участие в административном судопроизводстве у прокуратуры сохраняется, но практически не реализуется.

Как было отмечено выше, Сенат обладал полномочиями всех ветвей власти, в чем Екатерина Великая усмотрела его неработоспособность.

Однако попытки императрицы возродить институт прокуратуры не привели к успеху. Прокуроры наделяются новыми полномочиями по контролю за бюджетом и кодификации законодательства, по факту происходит все большее разделение полномочий и задач центральной прокуратуры и местной.

Н.В. Муравьев указывает, что «связь между высшей и низшей прокуратурой по-прежнему тесная и крепкая в догме закона, в действительности несколько ослабевает, становится более отдаленною; обе отрасли, хотя и продолжая взаимодействовать, развиваются каждая отдельно, идут различными путями и получают далеко не тождественную окраску» Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1989. С. 291..

Таким образом, местные прокуроры по факту были ограничены в полномочиях по обжалованию действий органов власти -- в принесении протестов, а также в делах судебных. Административные процессуальные полномочия прокуроров в этот период на должном уровне и в должном качестве не были реализованы. Генерал-прокурор обрастает все больше министерскими полномочиями, и разрыв с местными прокуратурами все больше увеличивается.

При императоре Павле правительствующий Сенат получает больше судебных полномочий. Генерал-прокурор следит за качеством и законным рассмотрением дел в Сенате. Губернские и местные прокуроры также принимают активное участие в судебных делах -- ведут административные дела, опротестовывают акты местных властей и действия губернаторов.

Можно говорить о том, что в России вновь появляется административное судопроизводство, в котором принимают участие прокуроры, например в части обжалования законодательных актом.

Местные прокуроры занимаются надзором за правильным и точным судопроизводством в надзорных судах. Они напрямую подчинялись генерал-прокурору и предоставляли ему отчеты о проделанной работе.

Основным актом прокурорского реагирования становится протест, которым активно пользуются все прокуроры, в том числе по громким и резонансным делам.

Данным полномочием органы прокуратуры пользовались еще во время правления Анны Иоанновны, когда прокуроры могли опротестовывать в суд противоречащие закону акты властей.

Таким образом, можно сделать вывод, что прокурорский корпус активно использовал свои полномочия по участию в административных делах в судах. Высшее руководство прокуратуры ориентировало подчиненных прокуроров добиваться в своей деятельности отмены незаконных решений поднадзорных органов.

Важно, что по результатам губернской реформы 1775 г. начинает формироваться законодательство по закреплению права прокуроров на участие в судах как одно из основных направлений деятельности. В соответствии с Учреждением о губерниях происходит увеличение штата прокуратуры на местах, а также изменяется ее роль в государственном аппарате.

По мнению С. М. Казанцева, «до 1775 г. прокуратура в России существовала исключительно как орган общего надзора. Учреждение о губерниях создает прокуратуру судебную: это губернские стряпчие и прокуроры и стряпчие губернских судебных органов» Казанцев С. М. Указ. соч. С. 97--98..

В результате министерской реформы Александра I прокуратура приобретает статус министерства юстиции. Прокуратура утрачивает полномочия по приостановлению действия противоречащего закону решения властей. П. Полежаев к такой ликвидации полномочии прокурора отнесся положительно, так как ранее указанные права прокурора приводили «к беспорядкам и злоупотреблениям»Полежаев П. О губернском надзоре // Журнал Министерства юстиции. 1859. Ноябрь. С. 81.. Безусловно, нельзя полностью отказываться от того, что прокуроры могли ранее злоупотреблять своими полномочиями и использовать их в личных целях, что замедляло судопроизводство. Однако ликвидация указанных полномочий прокурора негативно влияла на эффективность прокурорских протестов, что привело к их формализации.

Министром юстиции также принимались активные меры по оптимизации и большей регламентации деятельности местных и губернских прокуроров, но каких-либо коренных улучшений не последовало.

Свод законов Российской империи 1857 г., помимо возложения на прокуратуру большого количества обязанностей, предоставлял прокурорам ряд важных прав -- присутствовать в судебных и административных органах с целью надзора за правильностью рассмотрения дел и, в случае нарушения законов, делать замечания. Прокурорский корпус обладал правами по принесению протестов в учреждения, которые допускали нарушения законодательства. прокуратура царский правовой история

Однако многие протесты местных прокуроров игнорировались властями, что связано с низким положением работников прокуратуры в табели о рангах.

Стоит отметить, что прокурорские чины обладали правом надзора за законностью и правом быть поверенными по казенным делам, имели право принесения искового заявления по делам казны. Представляется, что такого рода процессы можно отнести к категории административных.

Новым этапом в истории развития прокуратуры России и полномочий прокурорских работников в участии в административных делах в судах стала проводимая в 60-е гг. XIX столетия судебная реформа.

К сожалению, прокуратура лишилась части своих полномочий по принесению протестов, получая взамен возможность давать заключения по определенным категориям дел.

Многими реформаторами и идеологами преобразований высказывалась разная критика по поводу роли прокурора в гражданском процессе, отмечалась бесполезность прокурора в нем.

В частности, П. Марков пошел в этом вопросе еще дальше и высказывался о роли прокурора более критично, чем его современники и продолжатели исследования полномочий прокуратуры. В частности, он говорил, что «для суда полезны мнения адвоката потому, что в их речах говорят противные интересы, которые отыскивают слабые стороны каждого дела и указывают на них суду. Беспристрастные же заключения прокурора необходимы лишь тому, кто полагает, что “все судьи дураки, а все прокуроры идеальны”»Марков П. О прокурорском надзоре в гражданских делах // Журнал Министерства юстиции. 1864. Июнь. С. 605--626..

Составители Устава гражданского судопроизводства ограничили участие прокурора в судах восьмью категориями дел, которые в настоящее время относятся к административному производству.

В связи с изложенным можно сделать вывод, что полномочия прокурора по участию и рассмотрению административных дел в судах законодательно оформляются в 1864 г., но в силу специфики законодательства XIX в. еще не выделились из гражданского процесса.

Сокращение полномочий прокурора в административных делах в судах С. М. Шахрай и К. П. Краковский связывают с тем, что «отцы» Судебной реформы направили усилия прокурорского надзора на уголовный процесс. Неудивительно, что такая постановка правового регулирования «охладила» практический интерес прокуратуры к гражданскому процессу.

Но практикующие прокуроры на местах, в частности уездные прокуроры из Бессарабии, высказывались о том, что «власть прокурора должна быть одинакова в уголовных и гражданских делах».

Можно наблюдать разные позиции и бурную дискуссию об устройстве прокуратуры и ее полномочиях в административных делах в судах.

Со временем прокуратура приобретает функции государственного юрисконсульта в административной области, где, по замечанию Н. В. Муравьева, прокурор находился «скорее в качестве юрисконсульта и представителя судебного ведомства, нежели блюстителя законного порядка» Муравьев Н. В. Указ. соч. С. 447. Мегрелидзе М. Р. Становление института разрешения административно-правовых споров. М.: Юриспруденция, 2008. С. 29..

К концу XIX в. полномочия прокурора по даче заключений по делам в судах превращаются «в пустую формальность, тягостную для прокуроров, ненужную для суда и смешную в глазах публики».

Как справедливо утверждает М.Р Мегрелидзе, до 1916--1917 гг. в России не было института административной юстиции. Роль прокурора в системе административной юстиции не была определена. Разрешение публично-правовых споров осуществлялось в форме досудебного обжалования руководству неправомерных действий и решений должностных лиц¹¹.

30 мая 1917 г. в России принимается Положение о судах по административным делам, однако оно не наделяло прокуратуру полномочиями по участию в административных делах. Роль прокуратуры по участию в делах в судах в 1917 г. падала в связи с тем, что прокуроры активно участвовали в борьбе с революционным движением.

Таким образом, автор считает, что институт участия прокурора в административных делах в судах зародился и развивался в Российской империи. Как отмечено выше, формы участия прокурора были всегда и принимали разные очертания, но суть их всегда оставалась одна. Благодаря наследию Российской империи в настоящее время можно перенимать и имплементировать лучшие положения законодательства в современное правовое поле.

Библиография