До питання визначення поняття "бюджетний процес"

Размещено на http://www.allbest.ru/

До питання визначення поняття "бюджетний процес"

Чинчин Олена Вікторівна, здобувач кафедри адміністративного та господарського права (Запорізький національний університет, м. Запоріжжя, Україна)

Анотація

бюджетний процес право

Наукова робота присвячена визначенню сутності поняття «бюджетний процес». Для досягнення поставленої мети науковець використовує чинне бюджетне законодавство України та аналізує доктринальні напрацювання своїх попередників. Значення обраної проблематики пояснюється базовим характером бюджетного процесу як однієї з основоположних категорій у фінансовому законодавстві.

Автор досліджує бюджетний процес із точки зору його ількового призначення. У цьому контексті автор встановив, що за допомогою передбачених бюджетним законодавством обмежень та приписів процесуального характеру відповідні суб'єкти здатні ефективно взаємодіяти один з одним, реалізовуючи при цьому свої права та виконуючи покладені на них обов'язки.

Для дослідження основоположної категорії бюджетного процесу автор використовує ключові критерії, притаманні класифікації будь-якого юридичного процесу. У цій площині досліджуються стадії та суб'єкти бюджетного процесу. Також приділяється увага колу правових відносин, які виникають у межах бюджетного процесу, та завданням бюджетного процесу. Повноту узагальнення матеріалу стосовно обраної тематики забезпечує використання автором напрацювань радянських дослідників, а також звернення до бюджетного законодавства зарубіжних країн.

При цьому науковець виявив, що бюджетний процес передбачає не лише індивідуально визначену компетенцію кожного з його учасників, але й узгоджене надання відповідних повноважень у залежності від етапу, стадії бюджетного процесу. Значну увагу приділено також імперативності процедур та приписів, які діють у межах бюджетного процесу.

Підводячи наукову роботу до завершення, автор з'ясував, що бюджетний процес слід розглядати як сукупність дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування стосовно складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, а також складання, розгляду та затвердження звітів про їх виконання, що здійснюються на підставі норм бюджетного права.

Ключові слова: бюджетний процес, бюджетне законодавство, бюджетне право, правові відносини, Бюджетний кодекс України.

Abstract

On the issue of the definition of the term "budget process"

Chynchyn Olena Viktorivna, External Postgraduate Student at the Department of Administrative and Commercial Law (Zaporizhzhya National University, Zaporizhzhia, Ukraine)

The advanced study is sanctified to determination of essence of concept "budgetary process". For the achievement of the put aim a scientist uses the current budgetary legislation of Ukraine and analyses doctrine works of the predecessors. The value of select range of problems is explained by base character of budgetary process as one of fundamental categories in a financial legislation.

An author investigates a budgetary process from the point of view of his і setting. In this context an author set that by means of envisaged by the budgetary legislation of limitations and binding overs of judicial character corresponding subjects are able effectively to cooperate from each other, realizing here the rights and executing is fixed on them duties.

For research of fundamental category of budgetary process an author uses key criteria inherent for classification of any legal process. The stages and subjects of budgetary process are investigated in this plane. Also paid attention that arise up the circle of legal relations within the limits of budgetary process and by the task of budgetary process. Plenitude of generalization material in relation to select subjects provides the use of works of soviet researchers and also address an author to the budgetary legislation of foreign countries.

Thus, a scientist educed that a budgetary process envisaged not only an individually certain competense each of his participants but also concerted grant of corresponding plenary powers depending on the stage, stage of budgetary process. Considerable attention is spared also to imperativeness of procedures and binding overs that operate within the limits of budgetary procedures.

Tricking into the advanced study to completion an author found out, that a budgetary process it follows to examine as totality of actions of the authorized organs of the state and local selfgovernment in relation to a stowage, consideration, statement and implementation of budgets, and also stowage, consideration and claim of reports on their implementations that come true on the basis of norms of budgetary right.

Key words: budget process, budget legislation, budget law, legal relations, Budget Code of Ukraine.

Бюджетний процес за суттю та своїм значенням є системоутворюючим поняттям бюджетного права. Як слушно зазначала Л.К. Воронова, бюджетний процес є відбиттям фінансової діяльності як свого роду управлінської діяльності і формою реалізації норм матеріального бюджетного права. Процес є формою життя закону, оскільки матеріальне право потребує своїх необхідних і властивих йому процесуальних форм. Так само «процес у галузі бюджету є необхідним порядком реалізації матеріальних бюджетних норм, також як і у цивільному і кримінальному процесах, де реалізація матеріальних правових норм може відбуватися тільки через певний процесуальний порядок» [1, c. 123-124]. Дійсно, саме у формі юридичного процесу (а окремим різновидом останнього і є бюджетний процес) потенційно передбачувані матеріальними нормами юридичні права і обов'язки набувають визначеності та конкретизації у вигляді закріпленого механізму їх втілення у життя. У цьому контексті особливої актуальності набуває питання визначення поняття бюджетного процесу. Тож метою статті є аналіз підходів до визначення поняття «бюджетний процес» і формулювання авторської дефініції.

Важливо, що завдяки процесуальній формі учасники відповідних правовідносин набувають можливості не тільки організувати свою поведінку у відповідності до матеріальних норм права, а й безпосередньо наблизитись до досягнення самої цілі правового регулювання: упорядкування, охорони, розвитку конкретних суспільних відносин. «Процесуальна форма належить до числа головних чинників, які систематизують юридичну діяльність. Вона закладає програму, алгоритм юридичної діяльності, забезпечує порядок, чітко орієнтований рух суб'єктів та учасників до наміченої цілі» [4, с. 403]. При цьому подібна функція процесуальної юридичної форми в організації діяльності учасників правовідносин передбачає два рівня узгодження застосування матеріальних норм: по-перше, на рівні реалізації індивідуально наданої компетенції кожному з учасників правовідносин; по-друге, на рівні існування взаємовідносин між різними учасниками в залежності від отримуваних ними повноважень щодо відповідного юридичного процесу або її окремої стадії.

Певним чином подібне вбачав і радянський фахівець М.С. Строгович, який під час виділення внутрішньої структури юридичного процесу писав, що кожен різновид процесу складається із двох елементів: а) заснованої на законі діяльності органів; б) правовідносин між цими органами і особами, на яких поширюється вказана діяльність [14, с. 20]. Однак у такому розподілі елементів юридичного процесу не враховано, що вся юридична діяльність здійснюється в межах відповідних правовідносин. Із цих підстав, на нашу думку, більш правильним є виділення елементів юридичного процесу на підставі їх приналежності або до рівня компетенції (яка за своєю суттю, що не передбачає її делегування, є індивідуалізованою) відповідного учасника юридичного процесу, або до рівня його повноважень (які потребують їх узгодження з наявними повноваженнями інших учасників). Умовно такий розподіл можна назвати вертикальним (бо саме компетенція зумовлює обсяг можливих повноважень).

Поділом елементів юридичного процесу за горизонталлю може бути визнана їх класифікація, коли окремо виділятимуться такі його частини, як процесуальна провадження та процесуальна стадія. Процесуальне провадження являє собою комплекс взаємопов'язаних і взаємозумовлених процесуальних дій, а процесуальна стадія - відносно відокремлена сукупність таких дій, спрямованих на досягнення визначеного процесуального результату [4, с. 403]. Таким чином, можливо як сформувати загальну сукупність дій учасників у межах процесуального провадження, так і систематизувати їх у рамках процесуальної стадії.

Зазначене внутрішнє структурування елементів юридичного процесу може бути пов- ною мірою проілюстроване на прикладі саме бюджетного процесу. Так, з одного боку, бюджетний процес передбачає не лише індивідуально визначену компетенцію кожного з його учасників, але й узгоджене надання відповідних повноважень у залежності від етапу, стадії бюджетного процесу. Л.К. Воронова доречно вказувала ще за радянських часів, що «уряд СРСР, союзних і автономних республік, місцеві виконавчо-розпорядчі органи повинні підготувати такий проект бюджету, який відповідав би завданням, що стоять на даному історичному етапі перед державою, з тим, щоб представницькі органи своїм рішенням надали цьому проекту юридичної сили» [1, с. 125].

З іншого боку, в залежності від повноважень учасників бюджетного процесу під час його виконання за видатками й надаються відповідні дохідні джерела бюджетів. Саме в такому контексті український законодавець визначає мету регулювання між- бюджетних відносин. Даною метою у частині другій статті 81 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року визнано забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень [18]. При цьому одночасно реалізується як принцип збалансованості бюджетної системи України - повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період [8], так і принцип субсидіарності бюджетної системи України - розподіл видів видатків між Державним бюджетом України та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами грунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їхнього безпосереднього споживача [10]. Цим багато в чому пояснюється головне призначення місцевого рівня бюджетної системи - безпосередньо забезпечувати найважливіші інтереси місцевого населення, віднесені до публічної сфери.

Вагома частина зазначеної специфіки юридичного процесу накладає свій відбиток і на саме визначення терміна «бюджетний процес». У доктринальних джерелах можна побачити різні його дефініції. Наприклад, Б.Д. Гаврилишин надає визначення бюджетного процесу як регламентованої законом діяльності органів державної влади і місцевого самоуправління з формування (складання, розгляду, затвердження) та виконання бюджету [2, с. 128]. У свою чергу, Ю.С. Шемшученко розглядає бюджетний процес як передбачену законодавством діяльність відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження і виконання державного та місцевих бюджетів [19, с. 293]. Між тим в обох наведених визначеннях бюджетного процесу викликають сумніви принаймні дві обставини.

По-перше, слід зазначити, що навряд чи доцільно обмежувати сферу правових норм, якими регулюються відносини бюджетного процесу, виключно законодавством, а тим більше звужувати її лише до форми закону. У цьому сенсі має бути підкреслено, що правове регламентування бюджетного процесу, крім законів України (Бюджетного кодексу України та законів про внесення змін до нього), базується й на нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України, Президента України. Деталізація законодавчих норм у сфері бюджетного процесу відбувається нормативними положеннями відповідних центральних органів виконавчої влади (передусім, Міністерства фінансів України, Державної фіскальної служби, Державної казначейської служби України), Національного банка України, а також у відповідних рішеннях органів місцевого самоврядування, виданих ними в межах їх бюджетних повноважень.

По-друге, вельми дискусійним є й питання щодо обмеження бюджетного процесу або лише формуванням та виконанням бюджету, або тільки його складанням, розглядом, затвердженням і виконанням. Зазначимо, що бюджетний процес на сучасному етапі розвитку бюджетних відносин об'єктивно є більш ширшим поняттям, який, окрім названих стадій, включає і стадію звітування про виконання бюджетів. При цьому реалізація бюджетного процесу неодмінно доповнюється постійним використанням його учасниками засобів планування та контролю бюджетної діяльності.

Водночас не слід розглядати бюджетне планування та бюджетний контроль як окремі стадії бюджетного процесу [13] або взагалі пропонувати замінити термін «бюджетний процес» на термін «бюджетне планування». Остання ідея належала професору

О.І. Худякову, який у такому разі під бюджетним плануванням пропонував розуміти сукупність правових норм, що регулюють відносини, які виникають у ході діяльності державних органів із планування доходів та видатків бюджету [16, с. 230-232]. Утім, при цьому відбувається фактична підміна змісту бюджетного процесу, адже бюджетне планування, виступаючи одним із основних засобів бюджетної діяльності, має розглядатись в якості окремої категорії. Як зазначає О.А. Музика-Стефанчук, «бюджетне планування не можна виділяти в окрему стадію бюджетного процесу, оскільки воно здійснюється постійно, затверджені бюджети підлягають коригуванню, вносяться зміни до закону і до рішень про бюджети, змінюються і самі плани. Так само як контроль не виділяють в окрему стадію, так і планування не завершується на стадії складання проектів бюджетів» [5, с. 20]. Також із причин наявності ланки місцевих бюджетів та законодавчо закріпленого принципу самостійності бюджетів [9] не можна погодитись із виключенням органів місцевого самоврядування зі сфери бюджетного процесу.

Більш доречними, на наш погляд, є визначення бюджетного процесу, запропоноване спочатку Л.К. Вороновою та вдосконалене згодом М.П. Кучерявенком. Так, Л.К. Воронова запропонувала тлумачити бюджетний процес як регламентовану правовими нормами діяльність державних органів щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету, а також щодо складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання [1, с. 128]. Водночас дане визначення, як можна помітити, не передбачає виокремлення органів місцевого самоврядування в якості учасників бюджетного процесу. Однак це пов'язано не з помилкою автора, а з тим, що ця дефініція була зроблена за часів СРСР, коли місцевого самоврядування не існувало як явища - була лише єдина централізована радянська влада. При цьому Л.К. Воронова в повному обсязі вказала на всі стадії бюджетного процесу із позначенням того, що вони регулюються саме нормами права (без зайвого звуження цієї ознаки до форми законодавчого закріплення).

Вже за умов сьогодення та визнання місцевого самоврядування з поступовим розширенням ступеню децентралізації влади М.П. Кучерявенко визначає бюджетний процес як сукупність дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування стосовно складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, а також складання, розгляду та затвердження звіту про їх виконання, що здійснюються на підставі норм бюджетного права [15, с. 126]. Дійсно, саме норми підгалузі бюджетного права, як різновид фінансово-правових норм, встановлюють рамки необхідної поведінки учасників бюджетного процесу, якими виступають як чисельні державні органи, так і органи місцевого самоврядування. Подібне визначення найбільш відповідає сучасним уявленням про сутність та зміст бюджетного процесу, а тому не дивно, що воно було запозичено та використовується з незначними варіаціями й іншими фахівцями-фінансистами [6, с. 166].

Стосовно ж нормативного закріплення дефініції категорії «бюджетний процес», то вона тривалий час залишалась поза увагою законодавця. Хоча, звісно, сама діяльність компетентних органів зі складання проектів бюджетів, їх розгляду, затвердження, виконання бюджетів і звітування про це - тобто зміст бюджетного процесу - визначалась на найвищих рівнях правового регулювання. Лише з настанням пострадянських часів та реформуванням бюджетного законодавства відповідно до нових суспільно-політичних умов категорія «бюджетний процес» отримала своє законодавче визначення. Причому, окрім безпосередньо відбитку часу, в цьому є й інший прояв, а саме - тенденції до поступового становлення бюджетного права не тільки як комплексного інституту, але і як підгалузі фінансового права.

Слід вказати, що бюджетне законодавство пострадянських країн, навіть визнаючи саму потребу в закріпленні терміна «бюджетний процес», на жаль, приділяє увагу точності його змісту не настільки уважно, як цього потребує роль даного фінансово-правового інституту. Так, казахський законодавець у підпункті 12-4 пункту 1 статті 3 Бюджетного кодексу Республіки Казахстан від 4 грудня 2008 року № 95-ІУ закріплює зміст бюджетного процесу як «регламентованої бюджетним законодавством Республіки Казахстан діяльності державних органів із планування, розгляду, затвердження, виконання, уточнення та коригування бюджету, ведення бухгалтерського обліку та фінансової звітності, бюджетного обліку та бюджетної звітності, державного фінансового контролю, бюджетного моніторингу та оцінки результатів» [12]. Цим відбувається занадто розширене тлумачення дійсного обсягу бюджетного процесу, розмиття його меж із іншими фінансовими та економічними категоріями (зокрема, державного фінансового контролю, бухгалтерського обліку, фінансової звітності тощо). Натомість у такому визначенні відсутня як та частина бюджетного процесу, реалізація якої покладається на органи місцевого самоврядування, так і вказання на розгляд та затвердження звітів про виконання бюджетів.

Більш уважно до проблематики нормативного закріплення категорії «бюджетний процес» підійшов білоруський законодавець. Так, у підпункті 1.15 пункту 1 статті 2 Бюджетного кодексу Республіки Білорусь від 16 липня 2008 року № 412-З вказано, що «бюджетний процес - це регламентована законодавством діяльність державних органів, інших учасників бюджетного процесу щодо складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, контролю за їх виконанням, а також складання, розгляду й затвердження звітів про їх виконання» [11]. Дійсно, правильним є позначення на реалізацію бюджетного процесу не тільки державними органами, але й іншими суб'єктами бюджетних відносин. Не викликає заперечень й деталізація бюджетного процесу за етапами складання, розгляду, затвердження, виконання та звітування про виконання бюджетів. Зауваження можна лише зробити щодо окремого виділення контролю за виконання бюджетів, адже контроль у бюджетному процесі, по-перше, присутній на всіх його етапах, а по-друге, такий підсумковий контроль щодо виконання бюджетів якраз і відбувається під час розгляду та затвердження звітів про виконання бюджетів.

У вітчизняному законодавстві України дефініція бюджетного процесу вперше з'явилася в Законі України «Про бюджетну систему України» в редакції від 29 червня 1995 року. У частині першій статті 5 цього Закону бюджетний процес визначався як регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання і контроль за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів, що входять до бюджетної системи України [17]. Фактично таке визначення було доволі досконалим і містило перелік основних стадій бюджетного процесу. Проте, знов ж таки, поза увагою залишалися безпосередні виконавці бюджетного процесу в особі уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування.

Так само доволі невизначено Законом України «Про бюджетну систему України» в редакції від 29 червня 1995 року було зроблено посилання на регламентацію бюджетного процесу законодавством. Ураховуючи відокремлення бюджетного регулювання в окрему підгалузь фінансового права із спеціалізованим підвидом фінансово-правових норм - бюджетно-правових норм - доречніше вести мову саме про бюджетне законодавство.

Після проведення першої кодифікації бюджетного законодавства України питань щодо нормативного закріплення поняття «бюджетний процес» не поменшало. Так, пунктом 11 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України від 21 червня 2001 року № 2542-ІІІ визначалось, що «бюджетний процес - регламентована нормами права діяльність, пов'язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України».

У котрий раз замість конкретизованого посилання на бюджетне законодавство або бюджетно-правові норми використовувалась абстрактна для даного випадку конструкція «регламентована нормами права». Також не доцільно окремо вказувати на бюджетний контроль як окрему стадію бюджетного процесу, оскільки контроль бюджетної діяльності як різновид державного фінансового контролю є постійним та присутнім на всіх етапах бюджетного процесу.

Позначене становище щодо якості законодавчої дефініції бюджетного процесу було певною мірою виправлене під час другої кодифікації бюджетного законодавства України. Пунктом 10 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року № 2456-VI, що є нині чинним, закріплюється, що бюджетним процесом є «регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства» [7].

Позитивним зрушенням у даному визначені є те, що вже зроблене направлене посилання на врегульованість бюджетного процесу саме бюджетним законодавством.

Разом із цим визначення процесу через самий процес є логічною помилкою idem per idem, тобто тавтологією.

Цим порушується правило формальної логіки, що визначення не має робити кола: визначуване поняття не може визначатися через себе самого [3, с. 53]. Куди б доречніше було вказання на кшталт раніше наведених доктри- нальних визначень, де процес розкривався як особлива діяльність державних органів та місцевого самоврядування. Аналогічно окреме виділення контролю у визначенні бюджетного процесу може бути пояснено бажанням законодавця звернути додаткову увагу на необхідність дотримання бюджетної дисципліни всіма учасниками бюджетного процесу. Однак якщо така мета є, безперечно, важливою, то насправді використовуваний засіб для цього (у вигляді окремої ознаки до нормативного визначення бюджетного процесу) є навряд чи дієвим, а тому не може бути виправданий.

З урахуванням викладеного констатуємо, що бюджетний процес слід розглядати як сукупність дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування стосовно складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, а також складання, розгляду та затвердження звітів про їх виконання, що здійснюються на підставі норм бюджетного права.

Список використаних джерел

1. Воронова Л.К. Бюджетноправове регулювання в СРСР. Київ : Вища школа, 1975. С. 123.

2. Економічна енциклопедія / Гол. ред. ради Гаврилишин Б.Д. Київ-Тернопіль : Видавн. центр «Академія», 2000. Т. 1. С. 128.

3. Жеребкін В.Є. Логіка : підручник. 6-те вид., стереотипне. Київ : Знання, 2003. С. 53.

4. Загальна теорія держави і права / М.В. Цвік, О.В. Петришин, Л.В. Авраменко та ін. ; за ред. докт. юрид. наук проф. акад. АПрН України М.В. Цвіка, докт. юрид. наук, проф. акад. АПрН України О.В. Петришина. Харків : Право, 2010. С. 403.

5. Музика-Стефанчук О.А. Органи публічної влади як суб'єкти бюджетних правовідносин в Україні: проблеми законодавства, теорії та практики : автореф. дис. ... д. ю. н. Київ, 2012. С. 20.

6. Орлюк О.П. Фінансове право. Академічний курс : підручник. Київ : Юрінком Інтер, 2010. С . 282.

7. Дмитрик О.О. Бюджетний процес. Фінансове право України : навчальний посібник. Київ : Правова єдність, 2009. С. 166.

8. П. 10 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. № 2456^1. Відомості Верховної Ради України. 2010. № 50. С. 1778. Ст. 572.

9. П. 2 ч.1 ст.7 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. № 2456^1. Відомості Верховної Ради України. 2010. № 50. С. 1778. Ст. 572.

10. П. 3 ч. 1 ст.7 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. № 2456-УІ. Відомості Верховної Ради України. 2010. № 50. С. 1778. Ст. 572.

11. П. 7 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. № 2456-УІ. Відомості Верховної Ради України. 2010. № 50. С. 1778. Ст. 572.

12. Подп. 1.15 п. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса Республики Беларусь от 16.07.2008 № 412-З. иКЬ : etalonline.by.

13. Подп.12-4 п.12 ст.3 Бюджетного кодекса Республики Казахстан от

14. 04.12.2008 № 95-ІУ. Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2008. № 21. Ст. 93.

15. Сідор М.І. Правовий статус учасників бюджетного процесу : автореф. дис. ... к. ю. н. Одеса, 2011. С. 7.

16. Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Москва, 1958. С. 20.

17. Фінансове право : підручник / М.П. Кучерявенко, Д.О. Білінський, О.О. Дми- трик ; за ред. д-ра юрид. наук, проф. М.П. Кучерявенка. Харків : Право, 2013. С. 126.

18. Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы : Жети Жаргы, 1995. С. 230-232.

19. Ч. 1 ст. 5 Закону України « Про бюджетну систему України» від 5 грудня 1990 року №512-ХІІ в редакції Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про бюджетну систему Української РСР» від 29 червня 1995 року № 253/95-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1995. № 26. Ст. 195.

20. Ч. 2 ст. 81 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. № 2456-УІ. Відомості Верховної Ради України. 2010. № 50. С. 1778. Ст. 572.

21. Юридична енциклопедія / За ред Ю.С.Шемшученка. Київ : Вид-во «Українська енциклопедія» ім. М.П. Бажана, 1998. Т. 1. С. 293.

Размещено на Allbest.ru