Эколого-правовое регулирование рационального природопользования: междисциплинарный аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Эколого-правовое регулирование рационального природопользования: междисциплинарный аспект

Елена Викторовна Лунева, кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета, Россия, Республика Татарстан, г. Казань

Аннотация

правовой природопользование рациональный

Междисциплинарное исследование эколого-правового регулирования рационального природопользования позволило выявить правовой смысл наиболее эффективного пользования природой. Выделены три основных подхода к пониманию термина «рациональное природопользование» у представителей естественно-научного блока:

1) неистощительное (устойчивое) пользование природой;

2) исключающее какое-либо негативное антропогенное воздействие;

3) приводящее к увеличению устойчивости (продуктивности) экологических систем.

Правовая суть рационального природопользования как наиболее оптимального взаимодействия человека и природы состоит в увеличении качественных и количественных характеристик экологических систем в виде повышения их устойчивости к негативному воздействию природных и антропогенных факторов.

В зависимости от степени эффективности пользования природой обособлены виды природопользования:

1) рациональное,

2) неистощительное (устойчивое),

3) деградационное.

Показано правовое значение предложенной классификации отношений природопользования. Каждый выделенный вид отношений природопользования нуждается в отдельной системе правовых средств. В зависимости от разновидности природопользования рекомендовано применять преобладающее стимулирующее, ограничивающее или запрещающее эколого-правовое регулирование.

Ключевые слова: рациональное природопользование, методы рационального природопользования, неистощительное природопользование, деградационное природопользование, эколого-правовое регулирование, правовые стимулы, правовые ограничения, правовые запреты.

Abstract

Environmental and legal regulation of rational nature management: interdisciplinary aspect

E. V. Luneva, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor of the Chair of Ecological, Labor and Civil Procedure Law of Kazan (Volga Region) Federal University Russia, RT, Kazan

An interdisciplinary study of the environmental and legal regulation of environmental management made it possible to identify the legal meaning of the most efficient use of nature. Three main approaches to the understanding of the term “rational environmental management” among representatives of the natural science bloc have been identified: 1) the non-exhaustive (sustainable) use of nature; 2) excluding any negative anthropogenic impact; 3) leading to an increase in sustainability (productivity) of ecological systems. The legal essence of rational nature management as the most optimal interaction between man and nature consists in increasing the qualitative and quantitative characteristics of ecological systems in the form of increasing their resistance to the negative impact of natural and anthropogenic factors. Depending on the degree of efficiency in the use of nature, the following types of nature management are distinguished: 1) rational, 2) non-exhaustive (sustainable), 3) degrading. The legal significance of the proposed classification of environmental relations is shown. Each selected type of environmental management relationship requires a separate system of legal means. Depending on the type of nature management, it is recommended to apply the prevailing stimulating, restricting or prohibiting environmental legal regulation.

Keywords: rational nature management, rational nature management methods, non-exhaustive nature management, degrading nature management, environmental legal regulation, legal incentives, legal restrictions, legal prohibitions

Об актуальности и значимости для нашей страны сферы рационального природопользования свидетельствуют нормативно-правовые, политикоправовые, политические и иные документы. В них рациональное природопользование признано стратегическим национальным приоритетом1, важнейшим направлением развития науки, технологий и техники , а также указана необходимость создания научно-технологических заделов в области рационального природопользования, включая и сельскую местность. Обращается внимание и на приоритеты рационального освоения природно-ресурсного потенциала, приравненного к рациональному природопользованию.

Несмотря на столь существенное значение рационального природопользования для социально-экономического развития России, до сих пор не сформулированы его правовое определение и отличительные критерии. В результате в эколого-правовом регулировании рационального использования природы возникают существенные затруднения, что сказывается и на правоприменительной деятельности.

Так, в постановлении Пятого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2018 г. № 05АП-1690/2018 по делу № А51-15778/2017 описывается случай, когда между ФГБУН «Национальный научный центр морской биологии» Дальневосточного отделения РАН в лице филиала «Дальневосточный морской биосферный государственный природный заповедник» и ООО «Зарубинская база флота» был заключен договор о научно-техническом сотрудничестве по реализации модельного проекта «Устойчивое природопользование на морских акваториях: экспериментальная марикультура» (научно-исследовательские работы по разведению промысловых беспозвоночных организмов). Коммерческое юридическое лицо указало на заинтересованность во внедрении в своей деятельности методов рационального природопользования и сохранения естественного биоразнообразия. В результате суды пришли к выводу о ничтожности двусторонней сделки ввиду того, что товарная аквакультура (товарное рыбоводство), являющаяся одним из видов предпринимательской деятельности, недопустима на особо охраняемых природных территориях (далее ООПТ) федерального значения.

Обратим внимание на то, что по спорной сделке коммерческому юридическому лицу был предоставлен участок ограниченного хозяйственного использования площадью 100 га из состава территории самого заповедника. Если бы для реализации научно-технического сотрудничества был выделен участок не территории заповедника, а его биосферного полигона (который пока не образован), то основания для квалификации договора ничтожным отсутствовали бы.

Сформулированный вывод следует из того, что апробирование и внедрение методов рационального природопользования, согласно п. 2 ст. 10 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», является целью создания биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника. Однако в законодательстве не раскрывается, что подпадает под методы рационального природопользования. Можно ли в них включать предпринимательскую деятельность? Полагаем, что в исключительных случаях предпринимательская деятельность может включаться в методы рационального природопользования. Например, туда может быть отнесен бизнес в сфере органического земледелия.

Экологически эффективные инновационные технологии, оценка природных и антропогенных рисков, способы дистанционных оценок состояния экосистем и другие научно-технологические тренды образуют специализированную область знаний. Поэтому правовое исследование здесь будет основываться на взаимодействии и конвергенции юриспруденции и естественно-научного блока. Выход за рамки права позволит осмыслить общественные отношения в сфере рационального природопользования.

Анализ научных трудов представителей экологии, биологии, зоологии, географии и иных естественных наук позволил выявить три основных направления в понимании термина «рациональное природопользование». Обратим внимание на то, что выделенные ниже подходы к рациональному природопользованию характеризуются неодинаковой степенью экологической эффективности.

1. Подход. Часть ученых-естественников под рациональным природопользованием подразумевают неистощительное (устойчивое) пользование природными благами, в том числе основывающееся на воспроизводстве природных ресурсов. Среди них -- Т. В. Ващалова (2014) , А. П. Воронцова (2000)¹¹, С. А. Генси- рук (1979), И. Ю. Григорьева (2014), В. В. Краснов (1992), В. К. Новиков и др. (2014), Н. Ф. Реймерс (1990), Г А. Фоменко и др. (2016), Е. К. Хандогина и др. (2016), Г. И. Худяков (1993).

А. Д. Астахов и др. (2009) в содержание рационального природопользования вкладывают экологически безопасное и экономически эффективное пользование природой. Считаем, что такое значение «рациональности» природопользования очень близко к неистощительному его виду, но не является таковым в полном понимании названного термина, поскольку охватывает лишь одну грань -- экологическую безопасность. Получается, что безопасное использование природной среды полностью поглощается категорией «неистощительное природопользование».

Полагаем, что воспроизводство природных ресурсов характеризует не только рациональное, но и неистощительное природопользование. В последнем случае речь идет о стабильном или неизменном состоянии экологических систем. В то же время разумно, чтобы применительно к «рациональности» как к оптимуму они наращивали свои качественные и количественные свойства. Отличие состоит в том, что рациональное природопользование помимо воспроизводства направлено прежде всего на увеличение устойчивости экологических систем.

2 подход. Существует точка зрения о том, что рациональное природопользование -- это пользование природой, которое вообще исключает какое-либо негативное воздействие на нее человека. Так, С. П. Александрова, В. М. Степанов (1998) указывают на то, что «природопользование будет рациональным в том случае, если оно предупреждает и в конечном счете исключает вредное влияние хозяйственной деятельности, ее результатов на природу и здоровье человека». Однако сложно обеспечить полное отсутствие негативного антропогенного воздействия на природную среду. За счет трансграничных переносов загрязняющих веществ загрязнения обнаруживаются в самых отдаленных от человека уголках природы. В то же время предупреждение вредного влияния хозяйственной деятельности на природные комплексы и объекты представляет собой всего лишь одну из характеристик рационального их использования.

3 подход. Другие ученые в качестве рационального природопользования признают такое взаимодействие человека с природой, при котором происходит увеличение устойчивости (продуктивности) экологической системы. Например, Б. А. Быков считает, что «рациональное природопользование исходит из необходимости в максимальной степени сохранить установившиеся глобальные и экосистемные закономерности и процессы и должно стремиться изменять их без ущерба среды обитания человека и других организмов, при этом преимущественно в направлении увеличения общей продуктивности естественных и антропогенных экосистем (курсив мой. -- Е. Л.)». Перед нами не просто безопасное природопользование, а то пользование природой, которое не только не наносит вред окружающей среде, но и повышает способность экологических систем противостоять внешним воздействиям.

В урбанистической экологии разрабатывается новая концепция «развивающаяся устойчивость». Б. К. Кочуров, И. В. Ивашкина (2015) под развивающейся устойчивостью региона, города предлагают понимать их способность осуществлять в полной мере социально-экономические и экологические функции без нанесения ущерба природным и освоенным ландшафтам, градостроительным и инфраструктурным объектам, успешно не только противостоять, но и усиливать, наращивать свою устойчивость к внутренним и внешним факторам. Следовательно, в условиях постоянного обострения экологических проблем необходимо обеспечивать не просто воспроизводство, а непрерывное усиление экологической устойчивости именно в процессе пользования природными богатствами. Целесообразно увеличить правовое и экономическое стимулирование указанной разновидности природопользования.

В. В. Тетельмин, В. А. Язев (2012) рациональность природопользования характеризуют через оптимальность. Однако они не раскрывают, что же подразумевать под последней? Считаем, что увеличение устойчивости связей экологической системы как раз и подпадает под оптимальность, т.е. наибольшую экологическую эффективность при пользовании природой.

Приведенные подходы представителей естественных наук следует использовать при построении правовой модели обеспечения рационального природопользования. Негативное антропогенное воздействие на природную среду настолько велико, что человек вышел за пределы несущей экологической емкости биосферы, поэтому в эколого-правовой действительности возникла реальная необходимость в детализации природопользования и выделении его разновидностей на нормативном уровне. В целях дифференциации и детализации эколого-правового регулирования предлагаем рассматривать рациональное природопользование как один из видов природопользования. Полагаем, что в зависимости от степени эффективности пользования природой следует выделить следующие виды природопользования: 1) рациональное, 2) неистощительное (устойчивое), 3)деградационное.

Деградационное природопользование -- пользование природой, осуществляемое с нарушением экологических требований, содержащихся в законодательстве, и приводящее к гибели экологических систем или их составляющих (устойчивому негативному изменению природной среды). Неистощительное природопользование -- пользование природой в пределах экологической емкости экологической системы, когда она способна переработать поступающие загрязняющие вещества и воспринять иную антропогенную нагрузку без угрозы для ее существования. Рациональное природопользование -- пользование природой, приводящее к улучшению качественных, количественных характеристик экологической системы, т.е. увеличивает ее ассимиляционную емкость, устойчивость к негативным антропогенным воздействиям (своего рода эволюция экологической системы), а также максимально экономное и бережное отношение к невозобновимым природным ресурсам. Другими словами, рациональное природопользование не просто воспроизводит природно-ресурсный потенциал, а приводит к улучшению экологического состояния природной среды.

Основанием возникновения отношений по деградационному природопользованию является факт деградации экосистем, те. устойчивое негативное изменение окружающей среды. Пока указанное обстоятельство не произошло, отношения подпадают под сферу неистощительного природопользования. Предотвращение угрозы деградации естественных экологических систем, минимизация рисков их разрушения и гибели составляют неистощительное природопользование. Установление требований, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды направлены на поддержание неистощительного природопользования и превенцию наступления деградацион- ного природопользования. Поэтому ст. 1 и 26 Федерального закона «Об охране окружающей среды», закрепляющие определения «нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов» и «нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды», соответственно, и содержащие указание на предупреждение деградации, характеризуют неистощительное природопользование.

Аналогичное регулирующее воздействие оказывает и ст. 62.4 Закона «Об охране окружающей среды», где содержится перечень мероприятий по защите лесов в границах лесопарковых зеленых зон с возможностью применения химических препаратов, не влекущих деградации естественных экологических систем. То же самое следует сказать и об установлении охранных зон ООПТ (ст. 2, 15, 27 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»), направленных на минимизацию факторов риска, создающих угрозу деградации природным достопримечательностям в ООПТ.

Упомянутые эколого-правовые нормы показывают связь между неистощительным и деградационным природопользованием. При нарушении экологических требований, повлекших качественное ухудшение экологических систем, природопользование из неистощительного переходит в деградационное.

Отделение рационального от неистощительного природопользования становится целесообразным в силу необходимости оздоровления окружающей среды, улучшения ее снизившегося качества. Неистощительное природопользование, хотя и не приводит к деградации экологической системы, не дает максимального эффекта в использовании природой. Другими словами, рациональное природопользование является более результативным, чем неистощительный его вид.

Правовое значение такого размежевания отношений природопользования состоит в том, что каждый выделенный их вид нуждается в своем собственном правовом режиме. Например, рациональное природопользование как наиболее оптимальное и эффективное следует оснастить большим правовым стимулированием, нежели неистощительное природопользование. Деградационное природопользование подвергается системе правовых санкций, мерам оперативного воздействия, а также опосредуется правовыми средствами, связанными с экологическим страхованием, экономическим стимулированием прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, объявлением и установлением режима зон экологического бедствия. Следовательно, в зависимости от разновидности природопользования будет применяться преобладающее стимулирующее, ограничивающее или запрещающее эколого-правовое регулирование.

Рекомендуемое нами деление природопользования находит отголоски в эколого-правовой науке. Некоторые намеки на правовую классификацию отношений природопользования имеются в работах Л. Г. Клюкановой (2016). При рассмотрении «права лесопользования» как вида права природопользования она делает акцент на возможной его систематизации: «особенно в контексте рассуждений о многоцелевом и эффективном, неистощительном и рациональном природопользовании». Из приведенной цитаты видно, что ученый разделяет сравниваемые понятия.

В таком ракурсе не совсем логичным видится утверждение В. Н. Харькова (2016) о том, что одну из главных составляющих рационального природопользования образует целевое пользование природными ресурсами. Последнее характерно для неистощительного, а не для рационального природопользования. Дело в том, что природный ресурс может использоваться в соответствии с целевым назначением, но не приводить к увеличению его качественных и количественных характеристик, одновременно не создавая угрозы гибели экологической системы. Следовательно, целевое пользование природными ресурсами является составной частью неистощительного природопользования.

Неверным представляется отнесение Е. Ю. Ганевской (2015) общественных отношений, охраняемых статьями 250, 251,255, 256--258.1,260 Уголовного кодекса РФ, к отношениям по рациональному природопользованию. Дело в том, что загрязнение вод, атмосферы, нарушение правил охраны и использования недр, водных биологических ресурсов, незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов, нарушение режима ООПТ и т.д. при определенных условиях (в случаях наличия квалифицирующих признаков) подпадают под деградацион- ное природопользование. Значит, при анализе охраняемых уголовно-правовыми нормами отношений следовало бы говорить как минимум о природопользовании в целом, а не о рациональном его виде.

В законодательстве деградационное природопользование признано нерациональным (полный антипод рациональности). Например, в п. 1 ст. 77 Закона «Об охране окружающей среды» закреплено, что вред окружающей среде причиняется в том числе и в результате нерационального использования природных ресурсов. Согласно приведенному законоположению, если экологический вред не причиняется, то хозяйственник точно использует природные ресурсы рационально. Но это не так! Ведь пользование природной может быть осуществлено не самым эффективным способом, при этом разрушение естественных экологических систем не произойдет. Другими словами, нерациональное -- не только деградационное, но и неистощительное природопользование.

Поддержку выдвинутому суждению находим в судебной практике. На земельном участке сельскохозяйственного назначения ООО «Тамбовский бекон» разместило навоз. В требовании о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, выразившегося в порче почвы, было отказано на основании того, что размещение свиного навоза на земельном участке сельскохозяйственного назначения не повлекло «устойчивое негативное изменение окружающей среды в виде деградации естественных экологических систем и истощения природных ресурсов». Другими словами, предусмотренные законом основания для возникновения у ответчика обязательства для возмещения ущерба окружающей среде (между прочим, в размере 18 000 000 руб.!) отсутствовали. Очевидно, что размещение навоза на земельном участке сельскохозяйственного назначения -- не самый эффективный способ его использования. Тем не менее причинение вреда окружающей среде такие действия не повлекли. Следовательно, в описанном случае речь идет о неистощительном природопользовании.

Аналогичен спор, когда земельный участок с видом разрешенного использования «для эксплуатации здания под административные цели» фактически использовался для размещения кафе и магазинов. Землепользователю было выдано предписание об устранении нарушения земельного законодательства. Заявление о признании недействительным предписания об устранении нарушения земельного законодательства удовлетворено правомерно, так как способ использования земельного участка, осуществляемый истцом, не наносит вреда земельному участку и окружающей среде³². Получается, что в обоснование решения суд принял во внимание отсутствие экологических последствий от использования земельного участка.

В статье 42 Земельного кодекса РФ закреплено требование, согласно которому обладатели земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Считаем, что приведенная формулировка направлена на предотвращение только деградационного природопользования. К сожалению, ст. 42 ЗК РФ никак не стимулирует активное осуществление рационального природопользования. Здесь требуется самостоятельная полноценная система правовых стимулов.

Выводы

1. Междисциплинарное исследование эколого-правового регулирования рационального природопользования позволило определить правовую сущность наиболее эффективного пользования природой. Она состоит в увеличении качественных и количественных характеристик экологических систем в виде повышения их устойчивости к негативному воздействию природных и антропогенных факторов.

2. Выход за пределы права и обращение к результатам исследований естественных наук способствовали выделению следующих видов природопользования (в зависимости от степени эффективности пользования природой): 1) рациональное, 2) неистощительное (устойчивое), 3) деградационное.

3. Правовое значение предложенной классификации отношений природопользования состоит в том, что каждый выделенный их вид нуждается в своем собственном правовом режиме. В зависимости от разновидности природопользования рекомендуем применять преобладающее стимулирующее, ограничивающее или запрещающее эколого-правовое регулирование.

Библиография

1. Ващалова Т В. Концепция рационального природопользования и ее развитие на современном этапе // Вестник Российского университета дружбы народов. -- Серия «Экология и безопасность жизнедеятельности». -- 2014. -- № 1. -- С. 37--46.

2. Воронцов А. П. Рациональное природопользование : учебное пособие. -- М. : Тандем ; ЭКМОС, 2000. -- 304 с.

3. Гаевская Е. Ю. Уголовное право как средство обеспечения экологической безопасности // Российский юридический журнал. -- 2015. -- № 1. -- С. 117--123.

4. Гзнсирук С. А. Рациональное природопользование. -- М. : Лесная промышленность, 1979. -- 312 с.

5. Григорьева И. Ю. Основы природопользования : учебное пособие. -- М. : Инфра-М, 2014. -- 336 с.

6. КлюкановаЛ. Г. О некоторых семантических характеристиках понятия «право лесопользования» как вида права природопользования и формы реализации права на доступ к природным ресурсам // Актуальные проблемы российского права. -- 2016. -- № 2. -- С. 110--118.

7. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Институциональные проблемы реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Право. Экономика. -- 2015. -- № 1. -- С. 96--103.

8. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. -- 2015. -- № 8. -- С. 122--124.

9. Кочуров Б. И., Ивашкина И. В. Развивающаяся устойчивость: стратегия развития городов и регионов // Хартия Земли -- практический инструмент решения фундаментальных проблем устойчивого развития : сборник материалов Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию реализации принципов Хартии Земли в Республике Татарстан. -- Казань : Татарское книжное изд-во, 2016. С. 25--28.

10. Кочуров Б. И., Ивашкина И. В. Урболандшафты Москвы и их пространственная трансформация // Экология урбанизированных территорий. -- 2015. -- № 2. -- С. 48--54.

11. Лунева Е. В. Правовая сущность ассимиляционного потенциала окружающей среды: постановка проблемы // Юрист. -- 2017. -- № 11. -- C. 30--35.

12. Лунева Е. В. Правовая характеристика биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника как самостоятельной особоохра- няемой природной территории // Экологическое право. -- 2018. -- № 1. -- С. 15--22.

13. Лунева Е. В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие и правовые критерии // Lex Russica. -- 2017. -- № 8. -- С. 61--72.

14. Новиков В. К., Абрамова Е. А. Основы рационального природопользования на водном транспорте. -- М. : Альтаир-МГАВТ, 2014. -- 244 с.

Размещено на Allbest.ru