Федерализм как основа государственно-правовой безопасности

Background. Modern globalization challenges are increasingly pushing states to preserve their state and legal security. The concept of state-legal security is covered by modern literature in a rather narrow way. The authors do not include the legal basis in this concept, focusing on the state. However, both, the state and the law, are important components of this concept. Federated states, as more complex in their structure, have significant advantages for maintaining state and legal security in the context of globalization. The purpose of the work is to analyze the role of federalism in maintaining state and legal security in the context of global instability.

Materials and methods. The methodological basis of the article is the publications of domestic scientists on the topic of state and legal security. An analysis of a wide range of sources covering the political situation during the height of the coronavirus epidemic in federal states was carried out.

Results. An innovative interpretation of the concept of state and legal security has been put forward. An analysis of the counteraction of the federal states to global threats to state and legal security was carried out, including the events of the spring of 2020, when the coronavirus pandemic unfolded.

Conclusions. The author states that each state is fighting the main challenges of globalization and maintaining its state and legal security by its own forces and methods, as evidenced by the epidemiological situation that developed in the spring of 2020. According to the author's innovative interpretation, in addition to the state mechanism, the concept of state and legal security should also include a legal mechanism. Compared to the unitary form, the federal form is more flexible. In the face of threats to state and legal security, federal state structures support not only central, but also regional interests, as evidenced by the studies conducted below.

Keywords: state and legal security, federalism, globalization, federal state, globalization challenges, federalization, pandemic.

Современное государство и общество сталкивается с возрастающим числом вызовов - как долговременного, так и кратковременного характера (схема 1).

Схема 1. Основные вызовы глобализации, стоящие перед человечеством [1]

Эти проблемы, как показывает развернувшаяся с весны 2020 г. пандемия коронавируса, в силах решать только конкретное государство, а не международные организации или уж тем более не какая-то мифическая «общепланетарная общественность». События 2020 г. в очередной раз убедительно свидетельствуют об очевидных противоречиях между глобальными тенденциями общественного развития и чисто государственными способами решения проблем. Только посредством отстаивания конкретной страной своей государственно-правовой безопасности наша цивилизация имеет шанс сохранить себя.

Само понятие государственно-правовой безопасности неоднозначно. К сожалению, многие авторы трактуют его слишком узко, с позиций преимущественно внешней защищенности страны и государственного суверенитета. Причем речь они ведут только о государственной безопасности.

Например, по мнению А. В. Опалева, под государственной безопасностью понимается «защищенность суверенитета, независимости, территориальной целостности и конституционного строя страны, ее экономического, научно-технического и оборонного потенциала, законных прав и свобод личности от разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб и организаций, а также от преступных посягательств отдельных групп или лиц» [2]. Д.Б. Ирошников полагает, что «государственная безопасность - это состояние государства, которое обеспечивает защиту государственного строя, государственных органов, территориальной целостности государства, а также его суверенитета» [3]. М.Р. Чарыев определяет государственную безопасность через «состояние государства, которое выражается в незыблемости его жизненно важных интересов» [4].

Между тем правильнее, с нашей точки зрения, говорить не о государственной, а о государственно-правовой безопасности, поскольку право без государства не существует, а с другой стороны, в своей деятельности государство не может обойтись без правового инструментария. К сожалению, А.Н. Рыбалка в своей трактовке государственно-правовой безопасности не упоминает об этом правовом инструментарии. Он считает, что она лишь «характеризует уровень защищенности интересов общества, личности и верховной власти, влияющий на соотношение стратегических целей государства, его экономических, военных, политико-дипломатических и других возможностей с реальным воздействием на процессы обеспечения национального суверенитета и территориальной целостности в условиях глобализации» [5].

На самом деле в самом широком смысле государственно-правовую безопасность следует рассматривать как состояние текущей и перспективной стабильности государства в его противостоянии с внешними вызовами глобализации и потерей внутреннего равновесия политической и правовой системами. Эта стабильность государства и государственного строя поддерживается с помощью адекватно функционирующего государственного механизма, правового и политического инструментария, совместно генерируемого с политической и правовой системами (схема 2).

Схема 2. Государственно-правовая безопасность

При этом вызовы глобализации, как мы уже отметили, многочисленны и всеохватывающи. Они носят как объективный (климатическая неустойчивость, медико-эпидемиологические угрозы), так и в большей степени рукотворный характер (демографический рост, загрязненность природной среды, информационное манипулирование и т.д.).

Основой государственно-правовой безопасности выступает стабильность государственного строя при возможности его разумного саморегулирования. Конституционно-правовой опыт свидетельствует, что федерализм гарантирует более гибкую форму государственного устройства по сравнению с унитаризмом и в условиях глобализации преимущества федерализма возрастают.

Одним из часто упоминаемых преимуществ федеративных государств является то, что само по себе их более сложное устройство, чем у унитарных образований, выступает укрепляющим фактором. Распределение власти между несколькими уровнями управления помогает разным группам политических элит уравновешивать друг друга. Еще одним преимуществом федеративных государственных конструкций является то, что они способствуют защите региональных интересов. Особенно красноречиво об этом свидетельствует ситуация с франкоязычной провинцией Квебек, факт существования которой гарантирует права франкоязычного меньшинства перед англоязычным большинством в рамках канадского государства. Наконец, нельзя сказать и о том, что федерализм содействует управлению большими территориями. Это имело особенное значение в прошлом, когда центральное правительство сталкивалось с серьезными коммуникационными проблемами [6]. Обратим внимание, что среди наиболее успешных федеративных государств такие страны-гиганты, как Россия, Канада, США, Индия, Бразилия. Впрочем, федерализм не противопоказан средним и малым странам: им он также помогает решать этно-конфессиональные, политические, экономические трудности. Не случайно, что к наиболее стабильным федерациям относятся Швейцария, Австрия.

Федерализм позволяет совершенствовать систему государственно-правовой безопасности как в ее «внутреннем» пользовании, так и вовне - в отношениях страны и субъектов федерации с другими странами и субъектами международных отношений [7]. Субъекты федерации получают властные полномочия согласно своим возможностям, которые они могли бы использовать для поднятия своего внутреннего потенциала и при этом оставаться в равных статусных положениях, что формирует единый и целостный вектор их развития, что оказывает благотворное влияние на процесс функционирования системы государственно-правовой безопасности.

Федеративное устройство государства в государственно-правовом отношении создает уникальную возможность организовать общественную жизнь так, чтобы в ней единичное (личностное), особенное (коллективное, региональное) и общее (общегосударственное) свободно сочетались, дополняли и усиливали друг друга, сохраняя и укрепляя многообразную целостность [8]. Федеративные государства существуют на протяжении более чем двух столетий, и ими накоплен значительный опыт реагирования на внешние и внутренние угрозы. Так, США в силу динамичного характера своей государственной модели не только отстояли свою независимость от бывшей метрополии, но и быстро освоили континентальное пространство от Атлантического до Тихого океана, а затем обеспечили себе мировую гегемонию. Канада благодаря конституированию с благословения властей метрополии федеративного доминиона преодолела потенциальную угрозу экспансии с юга, со стороны США, и добилась превращения западных провинций в аграрно-сырьевую житницу. Индия после обретения независимости от Великобритании отказалась от унитарной модели развития и обеспечила себе относительную стабильность в условиях мультиэтничной мозаичности. Наконец, наша страна, сформировавшаяся как многонациональная империя, логично перешла к советскому и постсоветскому федерализму, эффективно реагируя на внешние угрозы Запада. федерализм государственный правовой безопасность

На рубеже тысячелетий в условиях глобальной нестабильности закономерно возрастает значение федерализма как гибкой государственной конструкции. И это не случайно, поскольку он «одновременно относится к структуре и функционированию государственной власти; содействует сохранению как единства, так и разнообразия государственных и общественных структур; включает действие как политических, так и социальных факторов; связывает воедино как цели, так и средства их достижения; соединяет эти цели с развитием страны и глобальными проблемами мирового развития; постоянно меняет формы своей политической организации» [9].

Процессы федерализации все больше охватывают и страны Азии и Африки. Для многих из них переход от унитарной к федеративной конструкции связан с надеждой на внутреннюю стабилизацию. Так, в Мьянме (Бирме), где на долю администрирующего этноса - бирманцев - приходится 60% населения, но где имели место затяжные этнические конфликты, провозглашение в Конституции 2008 г. федеративного характера государства дало известную надежду на будущее. В государстве, которое ныне состоит из семи административных областей, семи штатов и пяти самоуправляемых зон [10], причудливо сочетаются черты дуалистического и кооперативного федерализма, федеративной симметрии и ассиметрии [11].

Правда, после прихода к власти в 2011 г. гражданского правительства вновь подняли голову крайние националисты. Кровавые конфликты между буддистами и мусульманами бенгальского происхождения в национальном штате Аракан, мусульманские погромы в Центральной Мьянме в 2012-2013 гг. дискредитируют идею демократии. Военные, которые пока ушли с авансцены, опасаются раскола страны на семь независимых частей [12].

Таким же неустойчивым является положение в Непале: здесь в предгорьях Гималаев проживает около ста народностей и каст. Непальский язык признают родным только чуть менее половины (49%) населения. Свыше 80% жителей исповедуют индуизм, около 10% - буддизм [13]. Идея федерализации впервые была выдвинута в середине XX в. народом, проживающим на южной границе, но условия для ее реализации сложились только после свержения монархии в 2008 г.

В ходе 10-летней гражданской войны оппозицией была выдвинута идея этнических штатов. После выборов в первую Конституционную ассамблею в 2007 г. развернулись длительные дискуссии, и весной 2015 г. четыре главных партии подписали соглашение из 16 пунктов, предполагавших учреждение шести штатов. При этом полного согласия в обществе по поводу численности и характера штатов выработано не было. Кто-то считал, что они должны быть сформированы по этническому, а кто-то - по религиозному признаку. Были и просто противники федерализма [14].

В проекте Конституции говорится о трех уровнях власти - федеральном, провинциальном и местном - и о возможности создания специальных автономных регионов. Проводится разграничение полномочий в соответствии со сложившейся в мире практикой на полномочия центра, субъектов и совпадающие полномочия. При этом все оставшиеся полномочия резервируются за центральной властью [15].

Пандемия коронавирусной инфекции, разразившаяся в начале 2020 г. и усугубившая очередной мировой циклический кризис, продемонстрировала, что федерализм при адекватности управленческих решений и отказе от межпартийной борьбы может обеспечить необходимую государственно-правовую безопасность. К сожалению, в США это удалось гарантировать далеко не в полной мере.

Первый заболевший в этой стране появился 20 января, и в конце января федеральный центр объявил об ограничительных мерах по внешнему контуру. Со 2 февраля вводится запрет на въезд иностранцев, если они были в Китае в течение двух предшествующих недель. Для американских граждан, возвращающихся из центра эпидемии в провинции Хубэй, вводился 14-дневный карантин. Но этих мер оказалось недостаточно, и они были запоздалыми. Во-первых, еще до их введения, по подсчетам газеты Нью-Йорк Таймс, за январь 2020 г. из Китая прибыло 380 тыс. человек (включая 4 тыс. прибывших из Уханя). Во-вторых, уже после введения ограничений за февраль-март из Китая въехали почти 40 тыс. человек [16]. Внешние запреты ужесточались. 20 марта был запрещен въезд для иностранцев из стран Евросоюза. 19 марта Государственный департамент приостановил выдачу виз во всех посольствах США.

Внутри страны федеральный центр приобрел право введения мер социального дистанцирования штатам. «Большинство штатов - 42 - его ввели, 8 - отказались» [17]. Не обязывали население к ношению масок в публичных местах, проявив преступное благодушие, в 21 штате. Зато все штаты запретили скопление людей в тех или иных численных пределах, были закрыты школы, бары и рестораны (за исключением Южной Дакоты). Не закрывали второстепенные в плане жизнеобеспечения торговые точки только 3 менее населенных штата (Небраска, южная Дакота, Вайоминг) [18].

Законодательная власть срочно одобрила меры экономической поддержки. Прежде всего были ассигнованы средства на цели здравоохранения (400 млрд долл.), индивидуальную помощь потерявшим работу, а также всем американцам исходя из норматива 2400 долл. на семью из двух человек плюс 500 долл. на каждого ребенка (всего 500 млрд долл.), экономическую помощь на поддержку малого бизнеса (350 млрд долл.) и крупных корпораций (500 млрд долл.). Разумеется, этих средств оказалось недостаточно: например, штаты и муниципалитеты еще запросили 500 млрд долл. для компенсации налоговых поступлений, не поступивших от закрытого на карантин бизнеса.

Вместе с тем, к сожалению, вопрос о противодействии эпидемии изначально приобрел межпартийную ожесточенность. Президент-республиканец Д. Трамп публично был склонен недооценивать опасность инфекции - по крайней мере до начала апреля [19]. И даже признавая конституционное право властей штатов самим регулировать санитарные ограничения, он призывал губернаторов их отменить. 17 апреля после протестов определенных групп населения против режима изоляции он выступил с призывом к губернаторам- демократам: «Освободите Мичиган!», «Освободите Вирджинию!», «Освободите Миннесоту!» [20]. Пресса США, ориентированная преимущественно на демократическую партию, во всю обвиняет президента в некомпетентности и административном нажиме на подчиненные ему федеральные агентства и должностных лиц в целях сокрытия подлинных масштабов эпидемии [21]. Однако более чем безответственно ведут себя сами демократы, по сути дела инспирировавшие расовые и лево-анархистские волнения в городах под лозунгами «Черные жизни имеют значение», которые не только подрывают правопорядок, но и мешают необходимому социальному дистанцированию, усугубляя санитарную ситуацию [22].

Более рационально и организованно подошли к противодействию коронавирусной инфекции в другой федеративной стране - Германии. В процессе реализации указаний федеральным парламентом был принят специальный закон о защите от инфекции, который стал правовой основой для эффективных действий со стороны земельных властей. Таким образом, реализовывалась традиционная для Германии модель административно-кооперативного федерализма [23].

Сама эпидемия в ФРГ быстро пошла на спад: если в начале апреля заболевало около 6 тыс. ежедневно, то в начале мая - около 1 тыс. Разумеется, завершилась только первая волна мировой эпидемии и статистика еще будет не раз меняться. Но уже сейчас ясно, что с точки зрения организации медицины и организации власти германское федеративное государство показало превосходство над американским.

В России развитие эпидемии коронавируса оказалось несколько отсроченным по сравнению со странами Западной Европы и США. Сказалась достаточно эффективная защита от проникновения зараженных из КНР. В то же время в целом, по словам председателя Счетной палаты А. Кудрина в интервью RT 28 сентября, Россия не хуже других стран встретила пандемию. Нашими преимуществами оказались централизованная медицина, большая финансовая материальная помощь субъектам на закупки медицинского оборудования и строительство медицинских объектов [24]. Управленческой новацией стало также то, что в условиях традиционно высокоцентрализованного российского федерализма регионам были предоставлены значительные полномочия. И это оправданно, поскольку «85 регионов России настолько разные, что Китай, при всем его климатическом и прочем разнообразии, несопоставим с Россией, где одно дело - это Сочи, и совсем другое - Якутия с Оймяконом, самой холодной точкой мира» [25].

Федеральные власти приняли важные меры по централизованной помощи экономики и населению. Что же касается мер социального дистанцирования, режима работы предприятий - то это прерогатива каждого субъекта. Другой вопрос, что в известной мере «управленческим маяком» для других губернаторов стал мэр Москвы С.С. Собянин, который в силу мегаполисного характера столицы раньше столкнулся с эпидемией и технологически оказался лучше к ней подготовлен. При этом в будущем ситуация диктует дальнейшие шаги по децентрализации принятия решений - например, «целый ряд налоговых послаблений и льгот, которые касаются малого и среднего бизнеса, тоже вполне могут быть отданы на региональный уровень...» [25].

Таким образом, всем странам следует искать ответы на глобальные угрозы, но у федеративных государств эти ответы могут быть более эффективными, более гибкими, лишенными пут жесткой централизации и бюрократизации унитарных социумов.

Библиографический список

1. Гуляков, А.Д. Глобальные вызовы для федерализма / А.Д. Гуляков // Этнический федерализм: поиски, проблемы, решения: сб. ст. по материалам Всерос. науч.-практ. конф. (г. Пенза, 16 сентября 2020 г.) / под ред. чл.-корр. Междунар. академии сравнительного права А. Ю. Саломатина. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2020. - С. 5.

2. Опалев, А.В. О некоторых базовых категориях Закона Российской Федерации «О безопасности» и Концепции национальной безопасности Российской Федерации / А.В. Опалев // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. - Москва, 2006.

3. Ирошников, Д.В. Правовая политика Российской Федерации в сфере государственной безопасности: теоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ирошников Д. В. - Тамбов, 2011. - 26 с.

4. Чарыев, М.Р. Судебная власть в системе обеспечения государственной безопасности Российской Федерации / М.Р. Чарыев // Российский судья. - 2006. - №3. - С. 7-12.

5. Рыбалка, А.Н. Государственно-правовые технологии обеспечения национальной безопасности России: автореф. дис. канд. юрид. наук / Рыбалка А.Н. - Ростов-на-Дону, 2005. - С. 2.

6. Makarenko, Jay. Federalism in Canada: Structure and Action / Jay Makarenko.

7. Умнова, И.А. Конституционные основы современного российского федерализма / И.А. Умнова. - Москва: Дело, 2000. - С. 11.

8. Королева, Ю.М. Российский федерализм как фактор формирования системы национальной безопасности страны / Ю.М. Королева // Власть. - 2010. - №3. - С. 54, 55.

9. Кремянская, Е.А. Теория и практика федерализма: сравнительно-правовое исследование: монография / Е. Кремянская. - Москва: МГИМО, 2015. - С. 39.

10. Мьянма // Википедия.

11. Preecharush, D. Democratization and Containing Ethnic Conflicts in Transitional Myanmar: A Study thought Federalism Typologies and Models / D. Preecharush.

12. Беленький, Е. Новое руководство Мьянмы будет решать проблемы, «отложенные историей» / Е. Беленький // РИА Новости.

13. Непал // Википедия.

14. Mishra, A. The Marginalized Groups and Federalism in Nepal / A. Mishra, D. Shah, P. Shah.

15. Nepal's Constitutions 2015. - P. 38, 39.

16. 430,000 People Have Travelled from China to US Since Coronavirus Suface / S. Eder, Н. Fountain, M. Keller, M. Xiao, A. Stevenson // New York Times. - 2020. - 15 april.

17. Супян, В.Б. Экономическая ситуация в США: текущие и возможные долгосрочные последствия кризиса / В.Б. Супян // США. Канада. Экономика-Политика-Культура. - 2020. - №5. - С. 58.

18. US state and local government responses to the COVID-19 pandemic.

19. Stevens, H. From “It's going to disappear” to “We will win this war” (How the president's response to the coronavirus has changed since January) / H. Stevens, S. Tan // Washington Post. - 2020. - 31 march.

20. Forgey, F. Trap breaks with his own gruidelines to back conservative anti-quarantine protesters / F. Forgey // Politico. - 2020. - 17 april.

21. US Federal government response to the COVID-19 pandemic.

22. Этнический федерализм: энцикл. ил. слов. / А.Ю. Саломатин, Н.В. Макеева, Е.В. Наквакина; под ред. проф. А.Ю. Саломатина. - Москва: РИОР, 2020. - С. 63, 64.

23. Saurer, J. COVID-19 and Cooperative Administrative Federalism in Germany / J. Saurer // The Regulatory Review. - 2020. - 13 may.

24. Петренко, И. «Научились быстрее реагировать»: глава Счетной палаты Алексей Кудрин о борьбе с пандемией и ее влиянии на экономику / И. Петренко.

25. Сенатор от Татарстана о новых полномочиях регионов // Реальное время.

References

1. Gulyakov A.D. Etnicheskiy federalizm: poiski, problemy, resheniya: sb. st. po materialam Vseros. nauch.-prakt. konf (g. Penza, 16 sentyabrya 2020 g.) [Ethnic federalism: searches, problems, solutions: proceedings of the All-Russianscientific and practical conference (Penza, 16^th of September, 2020)]. Penza: Izd-vo PGU, 2020, p. 5. [In Russian]

2. Opalev A.V. FSB Rossii. Pravovoe regulirovanie deyatel'nosti federal'noy sluzhby bezopasnosti po obespecheniyu natsional'noy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii: Nauchno-prakticheskiy kommentariy [FSS of the Russian Federation. Legal regulation of the activities of the federal security service to ensure the national security of the Russian Federation. Scientific and practical commentary]. Moscow, 2006. [In Russian]

3. Iroshnikov D.V. Pravovaya politika Rossiyskoy Federatsii v sfere gosudarstvennoy bezopasnosti: teoreticheskiy aspekt: avtoref. dis. kand. yurid. nauk [Legal policy of the Russian Federation in the field of state security: theoretical aspect: author's abstract of dissertation to apply for the degree of the candidate of juridical sciences]. Tambov, 2011, 26 p. [In Russian]

4. Charyev M.R. Rossiyskiy sud'ya [Russian judge]. 2006, no. 3, pp. 7-12. [In Russian]

5. Rybalka A.N. Gosudarstvenno-pravovye tekhnologii obespecheniya natsional'noy bezopasnosti Rossii: avtoref. dis. kand. yurid. nauk [State legal technologies for ensuring the national security of Russia: author's abstract of dissertation to apply for the degree of the candidate of juridical sciences]. Rostov-on-Don, 2005, p. 2. [In Russian]

6. Makarenko Jay. Federalism in Canada: Structure and Action.

7. Umnova I.A. Konstitutsionnye osnovy sovremennogo rossiyskogo federalizma [Constitutional foundations of modern Russian federalism]. Moscow: Delo, 2000, p. 11. [In Russian]

8. Koroleva Yu.M. Vlast' [Authority]. 2010, no. 3, pp. 54, 55. [In Russian]

9. Kremyanskaya E.A. Teoriya i praktika federalizma: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: monografiya [Theory and practice of federalism: comparative legal research: monograph]. Moscow: MGIMO, 2015, p. 39. [In Russian]

10. M'yanma. Wikipedia.

11. Preecharush D. Democratization and Containing Ethnic Conflicts in Transitional Myanmar: A Study thought Federalism Typologies and Models.

12. Belen'kiy E. Novoe rukovodstvo M'yanmy budet reshat' problemy, «otlozhennye istoriey» [Myanmar's new leadership will tackle problems “delayed by history”]. RIA New.

13. Nepal. Wikipedia.

14. Mishra A., Shah D., Shah P. The Marginalized Groups and Federalism in Nepal.

15. Nepal's Constitutions 2015, p. 38, 39.

16. Eder S., Fountain H., Keller M., Xiao M., Stevenson A. 430,000 People Have Travelled from China to US Since Coronavirus Suface. New York Times. 2020, 15 April.

17. Supyan V.B. SShA. Kanada. Ekonomika-Politika-Kul'tura [USA. Canada. Economics Politics-Culture]. 2020, no. 5, p. 58. [In Russian]

18. US state and local government responses to the COVID-19 pandemic.

19. Stevens H., Tan S. From “It's going to disappear” to “We will win this war” (How the president's response to the coronavirus has changed since January). Washington Post. 2020, 31 March.

20. Forgey F. Trap breaks with his own gruidelines to back conservative anti-quarantine protesters. Politico. 2020, 17 April.

21. US Federal government response to the COVID-19 pandemic.

22. Salomatin A.Yu., Makeeva N.V., Nakvakina E.V. Etnicheskiy federalizm: entsikl. il. slov. [Ethnic Federalism: encyclopedia of words]. Moscow: RIOR, 2020, pp. 63, 64. [In Russian]

23. Saurer J. COVID-19 and Cooperative Administrative Federalism in Germany. The Regulatory Review. 2020, 13 May.

24. Petrenko I. «Nauchilis' bystree reagirovat'»: glava Schetnoy palaty Aleksey Kudrin o bor'be spandemiey i ee vliyanii na ekonomiku [“We learned to react faster”: the head of the Accounts Chamber Alexei Kudrin on the fight against the pandemic and its impact on the economy].

25. Senator ot Tatarstana o novykh polnomochiyakh regionov [Senator from Tatarstan on the new powers of the regions]. Real time.

Размещено на allbest.ru