Конституционно-правовая природа института референдума

Если абстрагироваться от эмоциональных оценок цитируемого автора, то можно заметить, что в констатации факта об отсутствии референдумной практики Конституционный Суд РФ не оригинален. Дело в том, что в своих позициях Суд нередко ориентируется на господствующие точки зрения в странах западных демократий. Исходя из этого правомерность подходов Суда на момент принятия им таких решений (начало 90-х годов прошлого века) может быть признана приемлемой. И в этом нет ничего необычного, так как трудности перехода России от советского типа общественного (государственного) устройства к западноевропейской модели требовали повышенной прочности государственно-политических институтов. При этом вполне очевидно и то, что с укреплением общественно-государственных устоев, с развитием Интернета, легализацией online-голосования процедура проведения референдумов будет, видимо, более простой. Поэтому в будущем практика проведения референдумов неизбежно расширится и не исключено, что акценты Суда сместятся в пользу последних.

В то же время нельзя не отметить, что возможности, предоставленные законодателем, не исключают подобного рода негативные явления. Однако правоприменитель даже и в рамках действующего права может переломить ситуацию. Хотя сделать это непросто. Дело в том, что Конституция РФ не запрещает законодателю вводить условия и ограничения для использования института референдума. Более того, гарантии права граждан на референдум, закрепленные в Конституции РФ, для своей реализации требуют дополнительных мер защиты и могут быть материализованы не только независимым конституционным правосудием, но и в инициативной политической деятельности гражданских институтов. Без гражданского участия первые, в условиях монополизации власти государственными органами, становятся малоэффективными.

Наряду с этим высказывается мнение о том, что Конституция РФ не устанавливает ограничений в отношении предмета референдума. Это объясняется тем, что «конституционный законодатель» стремился к максимально демократичному и широкому регулированию института референдума [5, с. 174]. На самом деле изначально, в период политической нестабильности, ключевым для «конституционного законодателя» был вопрос - урегулировать порядок назначения референдума Президентом РФ Уместно вспомнить, что проект Конституции РФ 1993 г. был подготовлен в обход легитимной парламентской про-цедуры и вынесен на всенародное голосование в наруше-ние установленного законом 1991 г. порядка проведения референдума.. Отсутствие у Президента РФ такого права по Конституции РФ 1978 г. (в редакции 1992 г.) препятствовало ему на законной основе одолеть своих политических оппонентов - Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации.

Данным обстоятельством и объясняется то, что Конституция РФ, закрепив исключительное право Президента РФ назначать референдум (п.«в» ст. 84), а также право граждан участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), не урегулировала правовые основы организации и проведения референдума в Российской Федерации. Конституция РФ закрепила лишь отсылочное к Федеральному конституционному закону положение, согласно которому должен назначаться референдум (п. «а» ст. 84). Конституционная неопределенность в указанных вопросах дает возможность органам власти для произвольного истолкования предоставленных полномочий и соответственно - необоснованного установления законодательных ограничений. В этой связи в литературе приводится один характерный пример.

Так, Конституция РФ прямо не устанавливает право граждан Российской Федерации инициировать проведение референдума. Это право впервые в истории новой России гарантировал народу Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации»¹. Такое законодательное решение, как утверждается в литературе, стало возможным только потому, что парламент России в те годы был оппозиционным по отношению к Президенту РФ. В обратном случае имело бы место законодательное решение, согласно которому общероссийский референдум проводится исключительно по инициативе Президента РФ [5].

При этом названное решение вряд ли было бы признано противоречащим Конституции РФ 1993 г., так как правовые основы назначения референдума определяются, согласно Конституции РФ, федеральным конституционным законом (п. «в» ст. 84). В данном случае, как предполагается, законодатель в своем решении сослался бы на зарубежный опыт. Последний, как отмечают специалисты, свидетельствует о том, что в большинстве западных стран возможность населения принимать властные решения на референдуме ограничена либо установлением круга вопросов референдума, либо отнесением инициативы его проведения к исключительной компетенции государственных органов [5].

Приведенные позиции нуждаются в уточнении. В Конституции РФ, действительно, не устанавливаются указанные выше на примере основы зарубежного опыта ограничения права народа на референдум. Вместе с тем конкретизации объектно-предметной сферы референдума закрепляются Конституцией РФ. Так, в общих положениях статей 32 и 130 Конституции РФ определяются две важнейшие сферы жизнедеятельности, в которых осуществляется участие граждан: 1) управление делами государства и 2) местное самоуправление.

Управление делами государства есть, во- первых, принятие государственных решений и, во-вторых, упорядоченная деятельность, связанная с их осуществлением (правореализационная). При этом участие граждан в управлении делами государства осуществляется путем их воздействия на деятельность представительных органов всех уровней - депутатов, через различные формы выражения общественного мнения о руководстве государственными делами, о направлениях политики государства, о его деятельности по удовлетворению социальных потребностей общества [21, с. 269]. Кроме того, согласно статье 2 Федерального закона № 7-ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», участие может выражаться в организации и проведении политических акций с целью оказания воздействия на принятие органами государственной власти решений, направленных на изменение политического курса, а также участие в политических мероприятиях, связанных с формированием общественного мнения в вышеуказанных целях.

Круг субъектов, осуществляющих управление государством, в основе закреплен Конституцией РФ - это непосредственно граждане Российской Федерации и их представители. Граждане Российской Федерации лично и/или через своих представителей наделяются Конституцией РФ правом участвовать в ведении государственных дел (ч. 1 ст. 32). Отсюда следует, что указанными основными правами обладают только граждане Российской Федерации. Этому требованию отвечает законодательство о выборах и референдумах. Исключением из общего правила является предоставление федеральным законодателем иностранным гражданам, которые постоянно или преимущественно проживают на территории муниципального образования, права на управление местными делами в соответствии с международными договорами и федеральными законами, согласно части 3 статьи 62 Конституции РФ (абз. 2 ч. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»)².

В Конституции РФ буквально не определяется, является ли референдум формой непосредственного участия граждан Российской Федерации в управлении делами государств, так как положительный ответ на данный вопрос очевиден. Он может быть дан путем толкования нормы части 1 статьи 32 Конституции РФ в связи положениями части 2 статьи 32 Конституции РФ, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме. Последнее есть одна из основных субъективных правовых возможностей участия граждан в управлении делами государства. Данная позиция уже четко обозначена в юридической литературе [1, с. 633].

Вместе с тем следует иметь в виду, что право граждан на участие в управлении делами государства осуществляется не только в форме референдума, но и в других формах, закрепленных в статье 32 Конституции РФ. Это участие в выборах посредством реализации активного и пассивного избирательного права (ч. 2, 3), а также реализация права на государственную службу (ч. 4), на участие в отправлении правосудия (ч. 5). При этом право участия в управлении делами государства может быть реализовано не только через конкретные виды прав, закрепленных в частях 2-5 статьи 32 Конституции РФ, как это отмечается рядом ученых [26, с. 101]. Право (ч. 1 ст. 32) имеет самостоятельное значение, что подтверждается международными правовыми актами (ч. 1 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, п. «а» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах), а также правовыми позициями Конституционного Суда РФ Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 25 февр. 2004 г. № 4-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 9, ст. 831; постановление Конститу-ционного Суда Рос. Федерации от 26 дек. 2005 г. № 14-П // Российская газета. 2006. 12 янв.. Поэтому под управлением делами государства гражданами следует понимать все формы публичного властвования в государстве, в том числе на уровне местного самоуправления, посредством прямого волеизъявления населения [25, с. 301].

Местное самоуправление выступает важной сферой жизнедеятельности. В соответствии с Конституцией РФ, «через местное самоуправление обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (ч. 1 ст. 131). В Конституции РФ говорится: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Таким образом, Конституция РФ отдает приоритет референдуму среди форм прямой демократии.

В связи с последним обстоятельством подчеркнем: «Референдум, наряду с выборами, относится к фундаментальным муниципальным правам человека, составляющим базу институтов непосредственной демократии». Обозначенный подход вряд ли может вызвать возражения: «... именно референдум, как форма решающего участия граждан в управлении местными делами, надлежит, прежде всего, рассматривать в качестве “овеществленной” идеи самоуправления» [10, с. 34; 48, с. 147].

Итак, с точки зрения объектно-предметного содержания решений референдума Конституция РФ определяет две наиболее важные сферы публично-властных отношений - управление делами государства и местное самоуправление. Именно здесь возникают общественно значимые политические вопросы, по которым проводится народное голосование с целью принятия общеобязательных актов высшей юридической силы.

Если исходить из признания верховенства общей воли народа и ее конституционного оформления, то необходимо определиться с вопросом о допустимости ограничения объектно-предметной сферы референдума федеральным законодателем. Данный вопрос в отечественной юридической литературе справедливо признается наиболее острым. Поскольку его научное решение пока еще далеко не завершено, постольку в настоящем контексте следует обратить внимание на выработанные юридической наукой правила ограничения в правовом регулировании института референдума.

Ряд авторов полагают, что ограничение такого рода должно быть подчинено общим правилам ограничения, которые применяются к конституционным правам и свободам человека и гражданина. Такой подход может быть оправдан: так как определяются пределы права (верховной воли) народа на референдум, которое по существу может рассматриваться в качестве одного из коллективных прав граждан. В этой связи следует согласиться с А. А. Сергеевым, который полагает: «.чтобы эти ограничения были оправданными (подчинены достижению конкретной конституционно значимой цели), необходимыми (должна исключаться возможность достижения соответствующей цели более простым путем, без введения ограничения), рациональными (положительный результат законодательного решения должен явно превалировать над его издержками) и соразмерными (законодатель не может отменять или умалять право граждан на референдум, при котором это право теряет свое значение). При этом реализация одних прав и свобод, в том числе права на референдум, не может препятствовать осуществлению других конституционных прав граждан, умалять либо отрицать их» [56, с. 7-12].

Вместе с тем, принимая во внимание, что право на референдум есть одно из основ конституционного строя, определяющим для правового регулирования института «референдум» должны быть признаны следующие методологические основы: 1) принцип народного суверенитета (верховенства воли народа) воплощается в конституции в имманентной связи с государственным суверенитетом и по конституционному определению выступает в качестве суверенитета Российской Федерации. Последний действует в политико-правовой системе в виде императивного требования верховенства Конституции РФ и ее высшей юридической силы (ст. 4, 15); 2) конституционно-правовое регулирование института референдума осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права в системной связи с Конституцией РФ;

3) федеральный законодатель выявляет и выражает общую волю народа посредством федерального конституционного закона. В этом случае могут устанавливаться пределы права на референдум и его границы. Ограничения связаны с необходимостью защиты других конституционно охранительных ценностей, согласно общим положениям части 3 статьи 55 Конституции РФ и должны быть соразмерными;

4) формально-юридическим требованием законодательного ограничения в регулировании института референдума является юридическая определенность (ясность) нормативных предписании, их обоснованность и целесообразность, обусловленные конкретной социальнополитической ситуацией; 5) круг инициаторов референдума определяется законодателем с закреплением четкого порядка реализации этой инициативы, обеспечивающего реальность проведения референдума.

Конституционно-правовое регулирование института референдума осуществляется, как отмечалось, федеральным законодателем. Этой цели служат, прежде всего, специальные законы - Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее - № 5-ФКЗ) и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - № 67-ФЗ) Собрание законодательства Российской Федерации.

2004. № 27, ст. 2710; 2002. № 24, ст. 2253., а также другие федеральные законы (например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Там же. 1999. № 42, ст. 5005., Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» а также законодательство субъектов РФ).

Федеральный законодатель, руководствуясь исходными конституционными предписаниями, актуализирует основополагающие нормы. Так в пункте 53 статьи 2 № 67-Ф3 закреплена общая дефинитивная норма, согласно которой референдум есть форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации. Это означает, что конституционное положение, определяющее понятие референдума через совпадающие категории «власть народа» (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ) и «волеизъявление» граждан (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ) буквально воспроизведено законодателем лишь во второй части.

Оправдан ли такой подход? Представляется, что с точки зрения функциональной ответ должен быть дан положительный. Волеизъявление граждан есть динамичная сторона народовластия, которая характеризует последнее как явление фактического конституционного строя (основного правопорядка). При этом власть традиционно рассматривается как основанное на воле властвующего внешнее воздействие на общественные отношения [50, с. 41]. Поэтому акцентирование внимания на динамичной стороне категории «власть народа» теоретически корректна и вполне допустима.

Наряду с этим федеральный законодатель очень четко фиксирует способ принятия решений на референдуме. В этой связи, по общему правилу, понятие референдум определяется как всенародное голосование (ст. 2 № 5-ФКЗ). Признание законодателем данного обстоятельства является весьма значимым, так как Конституция РФ, используя понятие «всенародное голосование» (ч. 3 ст. 135 № 3.2 п. 1 Заключительных и приходных положений), не указывает на то, что это голосование осуществляется в форме референдума. И, наоборот, при употреблении понятия «референдум» Конституция РФ не говорит о том, что в данном случае речь идет о всенародном голосовании (ч. 3 ст. 3 подп. «в» ст. 84).

Может показаться, что референдумная форма всенародного голосования вполне очевидна. Однако не все так просто. Действительно, в абсолютном большинстве случаев всенародное голосование проводится по процедуре референдума, установленного законом. В то же время на крутых поворотах политической истории имеют место случаи, когда всенародное голосование проводилось не по процедуре р е- ферендума, легализованной законом, а в порядке, закрепленном актом главы государства.

Подчеркнем, Конституция РФ 1993 г. принималась согласно указу Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации», которым утверждено «Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г.». Причем существовавший на момент голосования закон РСФСР от 17 марта 1991 г. «О референдуме РСФСР» не был отменен, но и не был применен.

Исходя из сказанного отождествлять понятия «референдум» и «всенародное голосование» не следует. Любой референдум - это всенародное голосование или голосование всего населения определенной территории - общефедеральный референдум, референдум субъекта РФ, местный референдум [1, с. 364], но не всякое всенародное (народное) голосование может выступать в форме референдума. Поэтому, видимо, не случайно на титульном листе официально изданной Конституции РФ 1993 г. указывается, что она принята всенародным голосованием, а день всенародного голосования, согласно абзацу 2 пункта 1 Заключительных и переходных положений, считается днем принятия Конституции РФ. В приведенном конституционном положении, как и в части 3 статьи 135 Конституции РФ, понятие «референдум» не употребляется.

На эту особенность уже обратили внимание в юридической литературе. И сделано это достаточно давно [34, с. 42]. Наряду с этим сохраняется и традиционалистский подход, согласно которому конституционное понятие «референдум» охватывает все случаи использования в Конституции РФ термина «всенародное голосование».

При этом появился и компромиссный вариант. Так, в интерпретации к статье 135 Конституции РФ признается необходимость принятия закона о всенародном голосовании (по смыслу федерального законодателя это должен быть «Закон о референдуме») либо оформление процедуры этого голосования Федеральным конституционным законом «О Конституционном Собрании» [25, с. 1037]. Обращаясь к первому из названых вариантов, подчеркнем, что предметом референдума, проводимого в соответствии с законом, должен стать единственный вопрос - утверждение проекта новой Конституции РФ в случае внесения его Конституционным Собранием. Значит, в комментарии речь идет о принятии закона о конституционном референдуме.

В то же время в числе вопросов данного вида референдума Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» называет принятие проекта новой Конституции РФ по представлению Конституционного Собрания. Тем не менее авторы «Комментария к Конституции РФ» [25] говорят о принятии законодательного акта. Исходя из этого если и следует принимать закон о референдуме, как указано в интерпретации к статье 135 Конституции РФ, то таким законом может быть только какой-то особый законодательный акт. По смыслу законодателя - это Закон о референдуме (или конституционном референдуме).

Вместе с тем в монографической литературе положение части 3 статьи 135 Конституции РФ интерпретируется с позиции действующего законодательства. Например, С. А. Авакьян говорит о назначении и проведении всенародного голосования (референдума) [1, с. 309] по вопросу принятия проекта новой Конституции. Впрочем, указанный автор считает, что и действующая Конституция РФ была принята на референдуме [1, с. 392]. Аналогичной позиции придерживаются и ряд других авторов - Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин и др. Думается, что и эти авторы обозначили свой подход исходя из положений статьи 2 и части 1 статьи 6 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которым референдум Российской Федерации представляет собой всенародное голосование, а одним из его вопросов может быть проект новой Конституции РФ, внесенный Конституционным Собранием РФ.

Поэтому еще раз подчеркнем, что авторы «Комментария к Конституции РФ» исходят из буквального смысла части 3 статьи 135 Конституции РФ: указывают, что проект новой Конституции РФ принимается всенародным голосованием, которое предполагает принятие соответствующего закона (по смыслу федерального законодателя - Закона о референдуме). Альтернативой этому является порядок проведения всенародного голосования по проекту новой Конституции РФ, установленный Федеральным конституционным законом «О Конституционном Собрании Российской Федерации».

Думается, что порядок организации проведения всенародного голосования (референдума) по проекту новой Конституции РФ должен быть урегулирован специальным федеральным конституционным законом о конституционном референдуме. Поскольку принимаемое народом решение по проекту новой Конституции РФ по природе связано с установлением пределов верховной воли народа и порядком ее выражения. Именно специальный закон о конституционном референдуме призван придать конституционному решению народа наивысшую легитимность. Данное решение конституционного референдума не может быть преодолено путем принятия решения на референдуме, проведенном в общем порядке согласно № 5- ФКЗ. В силу названных причин проект ФКЗ о конституционном референдуме должен быть утвержден всенародным голосованием, проведенным в установленном порядке, согласно № 5-ФКЗ.

конституционный правовой референдум

Особенности законодательного урегулирования

Наряду с непосредственной актуализацией конституционных положений федеральный законодатель регулирует объектно-предметную сферу референдума, определяет специальную цель и основы участия граждан Российской Федерации в голосовании. Все эти положения требуют пристального внимания. Поэтому обратимся к главных из них.

Предмет референдума. При определении предмета любого референдума необходимо исходить из того, что на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а также в ведении субъектов РФ или муниципального образования соответственно. Это предопределено спецификой формы государственного устройства России, степенью самостоятельности Российской Федерации и ее субъектов в осуществлении государственной власти [2, с. 227], особенностями разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и субъектами РФ, а также основами правового регулирования местного самоуправления и пределами самостоятельности муниципальных образований.

Субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ). Власть в Российской Федерации осуществляется также с учетом самостоятельности местного самоуправления в пределах законодательно установленных полномочий (ст. 12 Конституции РФ).

Кроме того, как следует из № 5-ФКЗ и № 67-ФЗ, и в предмет референдума Российской Федерации, и в предмет референдума субъекта РФ включаются вопросы совместного ведения России и ее субъектов. Такое совпадение объектно-предметной сферы референдумов, проводимых на различных уровнях власти, порождает проблему более четкого разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере властной деятельности при осуществлении права народа на референдум.

Предмет референдума определен в конституционном праве по наиболее важным сферам жизнедеятельности. К этим сферам, как подчеркивалось, Конституция РФ относит управление делами государства (ч. 1 ст. 32) и местное самоуправление (п. 2.2 ст. 130). В соответствии с конституционными положениями федеральный законодатель включает в объектнопредметное содержание решений референдума наиболее важные вопросы государственного и местного назначения (ч. 53 ст. 2 № 67-ФЗ), которые отнесены к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 4 ст. 6 № 5-ФКЗ). Именно по этим вопросам на референдуме выражается общая воля народа и могут приниматься соответствующие решения.

В отечественной юридической литературе ставится и такой вопрос: может ли быть предметом референдума сфера общественной жизни, которая по природе не относится к управлению делами государства и к местному самоуправлению? Одни авторы полагают: «такое расширение пределов законодательного регулирования не допустимо» (Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин). Другие же исследователи к числу суверенных прав народа относят право не только на управление государственными делами, но и общества (А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин и др.). Созвучна последней точке зрения позиция С. А. Авакьяна. По мнению автора, «народовластие, о котором речь идет в статье 3 Конституции РФ, не сводится лишь к государственной власти. Общественная форма народовластия также существует (в рамках партий, общественных движений, при проведении массовых мероприятий, не имеющих отношение к политике государства)».

Наряду с этим следует обратить внимание на то, что действующее законодательство о р е- ферендумах не дает достаточных оснований для категорического вывода о расширении объектно-предметной сферы этой формы непосредственной демократии. Во-первых, в законодательстве регулируется не только право участия граждан в управлении (или ведении) делами государства, государственных дел - субъективное право, но и право на референдум - объективное право. При этом отождествление понятий «право народа на референдум» и «участие в ведении государственных дел» посредством референдума недопустимо. Первое, как более широкое, включает право непосредственного ведения государственных дел, но не сводится только к ведению этих дел.

Во-вторых, следует различать понятия «народовластие» и «право народа». Народовластие (или суверенитет народа) трансформируется в право народа только в случае своего конституционно-правового оформления. До своей конституционно - правовой «огранки» суверенитет народа, как выражение его верховной воли, распространяется на все сферы жизнедеятельности общества. В то же время при конституционно-правовом опосредовании объем и содержание данной сферы определяется самим сувереном в той мере и в тех пределах, в каких это предусмотрено конституцией как актом высшей юридической силы. Поэтому в данном контексте все научные взгляды должны быть выверены текстом основного закона, его актуализированной интерпретацией и законодательной конкретизацией.

В связи с изложенным следует поставить проблему в другой плоскости. Прежде всего необходимо ответить на вопрос, отражает ли позиция федерального законодателя в полном объеме принцип народного суверенитета? С учетом буквального толкования подхода законодателя, представленного выше, ответ должен быть дан отрицательный. Вместе с тем согласно Конституции РФ полнота власти народа указывает на то, что «народ обладает таким объемом суверенных прав, которые необходимы ему “для осуществления реального верховенства. Причем, независимо от того, раскрыты они в действующем законодательстве или нет”» [28, с. 98]. Поэтому объем и содержание права народа на осуществление власти должны быть таковы, чтобы суверен мог обеспечить верховенство своей власти во всей полноте в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и согласно Конституции РФ. Последнее утверждение означает, в свою очередь, признание правомерности расширительного понимания конституционных положений. Поэтому решение вопроса о возможности вынесения на референдум вопросов не только государственного, но и общественного значения вполне укладывается в рамки обозначенного подхода. В то же время нужно иметь в виду, что общественно значимые вопросы и вопросы государственной жизни, в том числе государственного управления, тесно взаимосвязаны.

Следует признать: «есть такие вопросы общественного значения, которые охватываются сферой политической жизни, но не связаны напрямую с ведением государственных дел. В их числе, например, вопросы гражданского общества. Последние отнесены к негосударственной сфере общественной жизни. Это: политические партии, общественные объединения граждан, публично-массовые мероприятия. В то же время в широком политическом контексте гражданское общество связано с государственной властью и ее институтами, оказывает воздействие на государственные решения» [42, с. 24-27].

Следовательно, вопросы взаимодействия государства и гражданского общества могут выноситься на референдум. По смыслу Конституции РФ решение указанных проблем непосредственно народом есть основной способ народоправства. В таком ключе следует толковать и соответствующие положения федерального законодательства. В связи с этим является оправданным мнение С. А. Авакьяна, который считает допустимым использование референдума по вопросам общественного значения в их связи с решением государственных дел [2, с. 372].

Вместе с тем в контексте рассматриваемой проблемы надлежит дать более четкое определение понятия «государственный интерес». К сожалению, решение данного вопроса ученый оставляет за рамками своего труда. Дальнейшее исследование дискутируемой проблемы в обозначенном направлении не меняет общего подхода, состоящего в том, что, согласно Конституции РФ, на референдуме могут решаться вопросы не только государственного, но и общественно-политического значения. А политическая значимость вопроса - пусть даже и обращенная к обществу - всегда находится в сфере государственного интереса. Политика может либо порождать стабильность общества в целом, либо продуцировать обратное.

Специальная цель. Целью референдума является приятие решений. Эти решения надлежит рассматривать в качестве конституционноправовой формы непосредственного выражения общей воли народа. Как таковые решения референдума имеют основные признаки юридического акта. Они исходят непосредственно от народа как субъекта власти и субъекта правотворческой деятельности, оказывают общер е- гулятивное воздействие на общественные отношения, принимаются в установленном порядке, имеют высшую юридическую силу в системе правовых актов органов власти, могут быть отменены или изменены путем принятия другого решения на референдуме, если иное не предусмотрено в данном решении.

Решения референдума, будучи формой объективации общей воли и общих интересов народа, суть производные субъективных коллективных намерений участников референдума. Участники референдума - граждане, которым право участия в референдуме предоставлено законами и которые выступают в процессе голосования в качестве коллективного субъекта правоустанавливающей деятельности. Основной задачей этой деятельности граждан (участников референдума) является адекватное оформление в актах референдума общей воли и общих интересов многонационального народа Российской Федерации. В указанном контексте следует обратить особое внимание как на проблему выражения общенародной воли применительно к теме исследования, так и на условия ее формирования.

Общая воля определяется в литературе как результат согласования, сочетания частных или специфических интересов [59, с. 113]. Думается, что такое понимание не совсем верно и нуждается в уточнении. В связи с этим следует обратиться к взглядам классиков политикоправовой теории.

Так, И. Кант считал: «...общая воля народа есть не только согласованная, но и объединенная воля всех в том смысле, что каждый в отношении всех и все в отношении каждого принимают одни и те же решения. Стало быть, только всеобщим образом объединенная воля народа может быть законодательствующей» [18, с. 345]. Эта всеобщим образом объединенная воля и есть общая воля, которая не тожд е- ственна сочетающейся (совокупной) воле частных лиц. На последнее обстоятельство особое внимание обращал Ж. Ж. Руссо: «Общая воля неизменно направлена прямо к одной цели и стремится всегда к пользе общества, но из этого не следует, что решения народа имеют всегда такое же верное направление. Люди всегда стремятся к своему благу, но не всегда видят, в чем оно. Народ не подкупишь, но часто его обманывают и притом лишь тогда, когда кажется, что он желает дурного» [54, с. 170].

По мнению Ж. Ж. Руссо, «...существует немалое различие между волею всех (совокупной волей. - Авт.) и общею волею. Эта вторая блюдет только общие интересы; первая - совокупные частные интересы и представляет собою лишь сумму изъявлений воли частных лиц. Но отбросьте из этих изъявлений воли взаимно уничтожающиеся крайности: в результате сложения оставшихся расхождений получится общая воля» [54, с. 170-171]. Этот основополагающий тезис аргументируется: «Когда в достаточной мере осведомленный народ выносит решение, то, если граждане не вступают между собою ни в какие сношения, из множества незначительных различий выт екает всегда общая воля и решение, которое всякий раз оказывается правильным (т. е. к пользе общества. - Авт.). Но когда в ущерб основной ассоциации образуются сговоры и появляются частичные ассоциации, то воля каждой из этих ассоциаций становится общею по отношению к ее членам и частною по отношению к государству; тогда можно сказать, что голосующих не столько же, сколько людей, но лишь столько, сколько ассоциаций. Различия становятся менее многочисленными и дают менее общий результат. Наконец, когда одна из этих ассоциаций настолько велика, что берет верх над всеми остальными, в результате получится уже не сумма незначительных расхождений, но одно единственное расхождение. Тогда нет уже больше общей воли, и мнение, которое берет верх, есть уже не что иное, как мнение частное». Это последнее и может быть оформлено одураченным народом как его общее решение, которое по природе есть не что иное, как узаконенный авторитаризм государственной группировки.

Поэтому, безусловно, оправдано мнение Ж. Ж. Руссо, согласно которому общая воля и общие интересы всегда исключают взаимно уничтожающие крайности и допускают лишь незначительные расхождения, которые не препятствуют принятию общего решения к пользе всех и каждого. В обратном случае всегда имеют место авторитаризм либо диктатура отдельных групп (или группы), захвативших власть.

При этом не исключается и такая ситуация, когда, казалось бы, частная идея, возводится в закон и служит прогрессу общества, т. е. выражает общую волю. Другими словами, правым оказывается меньшинство. Однако это исключение из общего правила в демократическом обществе следует рассматривать как элемент политической системы и как один из этапов политического процесса. Мнение меньшинства в согласительных процедурах формируется как общая воля большинства, а, в конечном счете - как общий интерес. Поэтому является абсолютным постулатом западной демократии защита права меньшинства и его конституционно-правовые гарантии. Другими словами, выводы И. Канта и Ж. Ж. Руссо должны быть признаны актуальными и в настоящее время, если уделять должное внимание проблеме обеспечения адекватности требованиям демократии механизмов выражения и оформления общей воли народа.

В связи с этим, как представляется, должны прежде всего устанавливаться такие процедуры референдума, которые позволяли бы широким народным массам принимать активное участие на всех стадиях подготовки и проведения референдума, в том числе и на этапе вынесения на референдум наиболее значимых вопросов государственной и общественной жизни. В частности, следует сделать обязательным предварительный опрос о целесообразности вынесенного на референдум вопроса и предварительное обсуждение таких вопросов (проектов решений) широкой общественностью.

Предварительное выявление отношения населения к вынесенным вопросам (опрос) и общее понимание существа поставленного вопроса (обсуждение) есть необходимые условия формирования и выражения общей воли народа в его решениях. С этой целью с учетом федеративного устройства России во всех категориальных видах субъектов РФ (республиках, краях (областях), городах федерального значения, автономных областях и округах соответственно) нужно создавать организационно-консультативные группы для выявления (в порядке а) опроса и б) обсуждения) мнения населения по вопросам, вносимым на референдум. В тех же субъектах РФ, где созданы инициативные подгруппы, согласно № 5-ФКЗ, данные функции могли бы выполнять эти объединения. После предварительного опроса и последующего обсуждения вопросов референдума не менее чем в половине субъектов РФ, исчисляемых по всем их категориальным видам, должны начинаться предусмотренные законом процедуры вынесения вопросов на референдум.

Основы голосования граждан Российской Федерации. Решение по вопросам референдума принимаются путем голосования участников референдума. Участники референдума - это те лица, которые обладают субъективным правом голосования. В голосовании на референдуме участвуют граждане Российской Федерации, обладающие правом на участие в референдуме согласно федеральному законодательству. Конституционно правовые основы участия граждан Российской Федерации в голосовании определяются в соответствии с основными принципами проведения референдума, закрепленными федеральным законодателем.

Согласно статьям 4-7 № 67-ФЗ, граждане Российской Федерации принимают участие в голосовании на референдуме на основе принципов всеобщего и равного права на участие в референдуме, права на прямое волеизъявление на референдуме при тайном голосовании. Эти принципы исследуются в литературе главным образом с позиций, определенных законодательной практикой и в том концептуальном срезе, как они нормативно оформлены в законе [14; 24]. Данный подход можно назвать традиционалистским, он применяется и в избирательном праве [16; 19; 44].

Вместе с тем в отечественной юридической литературе обозначилась и более емкая концепция. Исходя из учения о конституционном строе и его основах законодательно определенные принципы референдума включаются в сферу более общих требований - требований демократического правового государства и основного правопорядка по организации и проведению референдума (референдумного процесса) соответственно Под «референдумным процессом» в настоящей работе понимается предусмотренная законодательством сово-купность последовательных упорядоченных действий (мероприятий), связанных с подготовкой и проведением референдума. В целом этот процесс определяет норма-тивный порядок осуществления права граждан на участие в референдуме, в том числе в голосовании.. Демократический рефе- рендумный процесс может быть обеспечен реализацией каждого из законодательно установленных принципов в их системной связи и взаимодействии. При этом принципы всеобщего и равного участия граждан в референдуме, в отличие от принципов прямого и тайного голосования, применяются не только на стадии голосования, но и на всех других стадиях рефе- рендумного процесса.

Кроме того, принципы всеобщего и равного участия в референдуме лежат в основе регулирования статуса участников референдума (граждан Российской Федерации), а также других субъектов референдумного процесса - комиссий референдума, инициативной группы и инициативной подгруппы, органов общественных объединений и др.

Системная связь принципов референдума (референдумного процесса) определяется тем, что применение одного принципа должно усиливать действие другого (других) принципов. И наоборот, ограничение действия того или иного принципа отрицательного сказывается на действии других принципов. В исследование этой закономерности могут быть положены требования общей теории систем, в частности методология иерархической связи структурных компонентов целостного явления [3; 35, с. 20-37].

В системном единстве принципы референдума, как и принципы избирательного права (процесса), находятся в иерархической связи. В этом смысле универсальным из названых принципов в литературе справедливо признается принцип равного права граждан на участие в референдуме, который является разновидностью конституционно-правового принципа равенства каждого в достоинстве и правах и видом общеправового (родового) принципа формального равенства [61, с. 5]. Родовая связь этого принципа референдума с отраслевым и общеправовым принципом равенства граждан обусловливает его ключевое положение в системе принципов референдума.

Принцип равного права на участие в референдуме (ст. 5 № 67-ФЗ) или референдумном процессе означает, во-первых, равное волеизъявление граждан - участников референдума при голосовании (ч.2 ст.3 № 67-ФЗ) и, во- вторых, равное право граждан на участие в других действиях по подготовке и проведению референдума (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 5 № 67-Ф3). Равное право граждан на участие в референдуме (референ- думном процессе) определяется в части 1 статьи 5 № 67-ФЗ как равенство оснований участия граждан в референдуме. Равенство оснований участия граждан в голосовании по вопросам референдума выражается в равенстве голосов участников (один участник - один голос), обеспечиваемом равным весом всех голосов и исключением куриальных выборов [62, с. 10].

В свою очередь, участие граждан в других действиях по подготовке и проведению референдума на равных основаниях выражается в установлении равного порядка и равенства процедур осуществления референдумных действий на всех стадиях референдумного процесса. Равный порядок и равенство процедур обеспечивается равенством прав участников референдума (граждан Российской Федерации) и других субъектов - комиссий референдума, органов общественных объединений, членов инициативной группы и инициативной подгруппы, наблюдателей.

Наряду с этим принцип равного права граждан на участие в референдуме рассматривается в юридической литературе как равенство статусов субъектов референдумного процесса по соответствующим видам (граждан, комиссий референдума, органов общественных объ единений соответственно). Равенство статусов определяется равным правовым положением (прав и обязанностей), равенством оснований привлечения к ответственности, общей политической правосубъектностью [61, с. 9].

Вместе с тем такое расширение сферы регулирования рассматриваемого принципа чревато вторжением в круг вопросов иных принципов проведения референдума (например, равенства общественных объединений).

Принимая во внимание, что в правоприменительной и судебной практике понятие «референдум» используется как в узком (волеизъявление при голосовании), так и в широком (ре- ферендумный процесс) значении, следует еще раз подчеркнуть, что законодательная дефиниция принципа равного права граждан на участие в референдуме, как участие в референдуме на равных основаниях, исходит из равного права граждан на участие во всем референдумном процессе на всех его стадиях, а не только в голосовании.

Следует иметь в виду, что конечной целью действий, связанных с организацией и подготовкой референдума, выступает проведение голосования. Надлежит различать основные права граждан - право на участие в голосовании и дополнительные права граждан - право на совершение иных действий по организации и подготовке референдума.

Поэтому необходимо признать, что вышеприведенная законодательная дефиниция устанавливает равенство как основных прав (право на голосование), так и дополнительных (право на совершение иных референдумных действий), а также равенство возможностей их реализации на всех стадиях избирательного процесса.

Основные и дополнительные права участников референдума (граждан Российской Федерации), других субъектов референдумного процесса обладают системным единством. Несоблюдение равенства дополнительных прав ведет к ущемлению основных прав.

Равное право на участие в референдуме обеспечивается, прежде всего, установлением равного порядка его реализации и защиты. В целом равенство гарантируется единообразным правовым регулированием основных ре- ферендумных отношений. Эту функцию выполняет №67-ФЗ, который применяется при проведении всех видов референдума. В то же время № 5-ФКЗ предусматривает ряд особенностей проведения референдума Российской Федерацией, как, впрочем, и № 67-ФЗ предусматривает особенности проведения референдума в субъектах РФ.

Федеральным законодателем не признается, что принцип равного права граждан на участие в референдуме означает наделение граждан политической правосубъектностью. Последняя включается в сферу действия принципа всеобщего права на участие в референдуме Худолей Д. М. Гарантии принципа равного избиратель-ного права. М., 2007. С. 16..

Наряду с этим законодателем признается, что принцип равного права на участие в референдуме устанавливает только равенство прав граждан. Равенство других субъектов референ- думного процесса является дополнительным (обеспечительным). Это равенство не обусловлено принципом равенства прав граждан и регулируется в соответствии с принципом равенства общественных объединений Там же.. В соотношении с принципом равенства прав граждан на участие в референдуме принцип равенства прав общественных объединений выступает как дополнительный (гарантирующий).

В связи с изложенным следует выделить три специфических черты принципа равного права граждан на участие в референдуме (р е- ферендумном процессе):

1. Данный принцип устанавливается конституционным правом Российской Федерации в соответствии с основополагающими международными правовыми актами в качестве обязательного требования основного правопорядка проведения референдума.

2. Принцип равного права граждан на участие в референдуме является разновидностью отраслевого конституционного принципа равенства каждого в своем достоинстве и правах, восходящего, в свою очередь, к общеправовому принципу формального равенства. Это родовая связь обусловливает ключевое положение данного принципа в системе других принципов референдумного процесса; поэтому положения принципа равного права граждан на участие в референдуме непосредственно связаны с положениями других принципов проведения референдума (например, всеобщее право на участие в референдуме).

В указанном смысле принцип всеобщего права на участие в референдуме является конкретизирующим. Каждое из предписаний принципа всеобщности прав граждан на референдум предопределяет признание их равенства в праве на референдум.

Так, положение принципа всеобщности, состоящее в том, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, является основой принципа равного права граждан на участие в референдуме как специального принципа в соотношении с общеконституционным принципом равенства личности в своем достоинстве и правах.

Конкретизирующим в связи с рассматриваемым принципом является принцип личного голосования. В соответствии с данным принципом запрещается голосование родителей за своих детей, а также голосование по доверенности. Этими требованиями исключается «двойное голосование» и тем самым закрепляется одна из гарантии равенства голосов граждан в голосовании по вопросам р е- ферендума.

3. Принцип равного права граждан на участие в референдуме в материальном смысле (например, равное количество голосов) обеспечивается процессуальными гарантиями - установлением порядка и процедур реализации права каждого участника принимать участие в голосовании и недопущении двойного голосования. С этой целью закрепляется особый порядок составления списков участников референдума, формирования участковых избирательных комиссий референдума, работы комиссий референдума и др.

Основные конституционно-правовые положения конкретизируются в зависимости от видов референдумов. Исходя из принципа разделения государственной власти по вертикали на общефедеральную и региональную законодатель устанавливает следующие две вида референдумов: а) референдум Российской Федерации и б) референдум субъекта РФ (п. 55, 56 ст. 2 № 67-Ф3). Как виды родового понятия, названные субинституты обладают основными общими чертами, рассмотренными выше, а также специфическими особенностями, чему может быть посвящено самостоятельное исследование.

Выводы

В советской и в современной российской юридической литературе конституционноправовая природа референдума главным образом определяется «форматом», обозначенным энциклопедистами XIX века (Ф. А. Брокгауз, И. А. Эфрон, С. Н. Южаков). Обращаясь к объективному значению права на референдум, конституционисты чаще всего акцентируют внимание на объективно-предметной сфере вопросов референдума, характеризуют способы голосования, определяют круг субъектов рефе- рендумной инициативы. При этом во второй половине XX века начинают разрабатываться сущностно-содержательные основы референдума, осмысливается его роль в системе демократии, уточняется соотношение института референдума с институтами представительной демократии, выявляются различия между референдумом и сложившимися к этому времени институтами прямой демократии (опросы, обсуждения). И, наконец, предпринимается попытка проанализировать институциональные аспекты референдума, осветить отраслевые (внутриотраслевые) особенности одноименного блока конституционно-правовых норм. Все это заложило теоретико-правовые основы исследования института референдума Российской Федерации как одной из основ конституционного строя, являемой в качестве высшей формы прямой демократии и основной формы выражения суверенитета народа, а также как права народа на референдум в демократическом правовом государстве. Вместе с тем субъективное значение референдума, выражающееся в праве каждого правосубъектного гражданина на участие в референдуме, не получило всестороннего освещения. Хотя при анализе институциональных вопросов определенные попытки все- таки имели место.

В объективном смысле референдум необходимо рассматривать как: а) основное право народа, б) конституционно-правовую форму непосредственного правления народа и в) одну из составляющих конституционного правопорядка. Признание данных обстоятельств порождает конкретные юридические последствия. Они состоят в том, что, с одной стороны, народ вправе требовать от государства мер по созданию условий реализации права на референдум, а с другой стороны, на государство возлагается обязанность обеспечить урегулирование права народа на референдум, его охрану и защиту.