Институт уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: проблемы становления и перспективы развития

Размещено на http://www.allbest.ru

Уральский государственный юридический университет

Валентина Викторовна Руденко, доцент кафедры конституционного права,

кандидат юридических наук

Аннотация

В статье оцениваются изменения федерального законодательства 2015 и 2020 гг., касающиеся уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, в контексте Венецианских и Парижских принципов. Проанализированы три основные тенденции развития института уполномоченных по правам человека в субъектах РФ -- обеспечение их независимости на региональном уровне, расширение их функций и компетенции, встраивание их в систему уполномоченных по правам человека в России. Автор отмечает потенциал института уполномоченных по правам человека для продвижения принципа правового государства в России. Сделан вывод о том, что произошедшие в федеральном законодательстве изменения свидетельствуют об институционализации уполномоченных по правам человека на региональном уровне в России, о повышении авторитета данной должности в субъектах РФ и придании нового импульса развитию обозначенного института.

Ключевые слова: уполномоченные по правам человека, субъект Российской Федерации, гарантии деятельности, функции, Парижские принципы, Венецианские принципы, защита прав человека.

Abstract

V. V. RUDENKO,

Associate Professor of the Constitutional Law Chair, Urals State Law University, Cand. Sd. (Law)

THE INSTITUTION OF THE HUMAN RIGHTS COMMISSIONERS IN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS OF FORMATION AND THE DEVELOPMENT PROSPECTS

The article critically examines the changes of federal legislation concerning the human rights commissioners in the subjects of Russian Federation adopted in 2015 and 2020 in the framework of the Venice and Parisian principles. It analyses three main trends in the development of the institution of the human rights commissioners in the subjects of the Russian Federation -- ensuring their independence at the regional level, expanding of their functions and competence, and integrating them into the system of ombudsmen in Russia. The author draws attention to the potential of this institution to promote the rule of law in Russia. The article concludes that changes in federal legislations have indicated the institualisation of the human rights commissioners at the regional level in Russia, have increased the authority of this post in the subjects of Russian Federation and have given a new impetus to development of this institute.

Keywords: Human Rights Commissioners, subjects of the Russian Federation, guaranties of activity, functions, Parisian principles, Venice principles, human rights protection.

Основная часть

На сегодняшний день уполномоченные по правам человека функционируют во всех субъектах РФ, хотя данный институт на уровне субъекта РФ не обязателен и решение о его создании принимается непосредственно субъектом РФ. О востребованности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ свидетельствует значительное количество ежегодно поступающих обращений. Так, в 2020 г количество обращений составило: в Свердловской области -- 4 495 письменных обращений1, в Республике Татарстан -- около 6 тыс. (включая устные), в Республике Дагестан -- 1 374 обращения (включая устные).

Институт уполномоченных по правам человека стал весомой и неотъемлемой частью механизма защиты прав человека в субъектах РФ, хотя и играет в нем вспомогательную роль. Институт уполномоченных в субъектах РФ возник раньше института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, долгое время имел меньший объем гарантий независимости и меньший объем полномочий по сравнению с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Это было связано не только с разным территориальным охватом их деятельности, но во многом и с особенностями разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ и отсутствием в федеральном законодательстве регулирования статуса и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

Ситуация существенным образом изменилась с принятием Федерального закона от 6 апреля 2015 г № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» (далее -- Закон № 76-ФЗ) и Федеральный закон от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» (далее -- Закон № 48-ФЗ). Целью настоящей статьи является анализ развития института уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, выявление основных тенденций и перспектив его развития.

Хотя институт уполномоченных по правам человека в субъектах РФ не получил закрепления на уровне Конституции РФ, регулирование статуса уполномоченных в субъектах РФ в федеральном законодательстве позволило обеспечить достаточно высокий уровень их независимости. Проблема обеспечения независимости имеет важное значение, поскольку уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, будучи встроенными одновременно и в систему государственных органов, и в систему гражданского общества, рассматривают жалобы на действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц и должны иметь рычаги воздействия на региональные власти, что не в полной мере можно обеспечить посредством регулирования на уровне субъектов РФ.

По мнению бывшего президента Международного института омбудсмена М. Остинга, следует выделять три аспекта независимости омбудсменов: институциональная независимость (омбудсмен не должен быть частью или структурным подразделением другого государственного органа, его должность должна быть отнесены к высшим государственным должностям), функциональная независимость (омбудсмен должен осуществлять свою деятельность свободно, без давления и вмешательства, его полномочия должны быть закреплены в законе, омбудсмен должен иметь надлежащую финансовую обеспеченность), персональная ответственность (закрепленные в законе процедуры назначения на должность и прекращения полномочий). По сути, на сегодняшний день все три аспекта независимости региональных уполномоченных по правам человека получили закрепление на законодательном уровне.

На федеральном уровне закреплен принцип неподотчетности и независимости уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а также определены требования, ограничения и запреты, связанные с замещением должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

Установленные федеральным законодательством требования к порядку назначения (избрания) уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, в том числе требования к кандидатам на соответствующую должность, согласуются с Принципами, касающимися статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы), и Принципами защиты и продвижения института омбудсмена (Венецианские принципы).

Закрепленный федеральным законодателем способ назначения (избрания) уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а именно -- соответствующим законодательным органом (данный способ использовался в подавляющем большинстве случаев на региональном уровне и до его закрепления в федеральном законодательстве), а также возможность внесения кандидатур различными субъектами, в том числе правозащитными организациями, обеспечивают плюралистическое представительство различных общественных сил.

Не в полной мере соответствует Венецианским принципам положение о сроке пребывания уполномоченных в субъекте РФ в должности -- не более пяти лет. Указанный документ содержит рекомендацию об установлении срока пребывания омбудсмена в должности, превышающего срок мандата назначившего органа. Вместе с тем срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. И в большинстве субъектов РФ он и составляет пять лет.

Положительной оценки заслуживает содержащееся в федеральном законодательстве с 2015 г положение о недопущении занятия уполномоченным по правам человека в субъекте РФ должности свыше двух сроков подряд, что исключило несменяемость уполномоченных по правам человека в отдельных субъектах РФ.

На федеральном уровне установлены гарантии деятельности уполномоченных в субъектах РФ:

— закреплены обязанности государственных органов, муниципальных органов, организаций, их должностных лиц содействовать уполномоченным в реализации их обязанностей и предоставлять необходимую информацию;

— установлено право безотлагательного приема их руководителями и иными должностными лицами государственных органов, муниципальных органов, организаций;

— предусмотрена необходимость установления административной ответственности за неисполнение указанных выше требований и обязанностей, а также за воспрепятствование деятельности уполномоченных в субъектах РФ

— имеются отдельные элементы функционального иммунитета.

Вместе с тем ряд гарантий деятельности следовало бы распространить не только на уполномоченных в субъектах РФ, но и на помощников и сотрудников аппарата, что рекомендовано и Венскими принципами11.

Поскольку становление института уполномоченных по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровне изначально происходило в правозащитном русле, первостепенное значение имело закрепление полномочий уполномоченных в субъектах РФ в отношении федеральных органов, которые не реагировали на обращения уполномоченных в субъектах.

Отчасти эта проблема решена Законом № 76-ФЗ, который установил полномочия уполномоченных в субъектах РФ в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и организаций федерального подчинения, расположенных на территории субъектов РФ. Среди данных полномочий право беспрепятственно посещать указанные органы и организации, запрашивать и получать необходимые сведения, получать объяснения по соответствующим вопросам, проводить проверку их деятельности.

В Законе № 48-ФЗ установлены полномочия уполномоченных в субъектах РФ по результатам рассмотрения жалоб. Они имеют право направить рекомендации относительно мер по восстановлению прав, обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав лиц (в том числе неограниченного круга лиц), обратиться с ходатайством о возбуждении дисциплинарного производства или о рассмотрении вопроса об уголовном преследовании, обратиться в прокуратору с ходатайством о проверке вступившего в силу приговора суда. Закрепление полномочий уполномоченных в субъектах РФ на федеральном уровне весьма значимо и способствует повышению их статуса. Первостепенное значение имело решение вопроса о процессуальных правах уполномоченных в субъектах РФ.

В то же время различны не только компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных в субъектах РФ -- они наделены разным объемом полномочий. В частности, федеральный уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями о совершенствовании федерального законодательства.

Отчасти отсутствие у уполномоченных в субъектах РФ данных полномочий компенсируется возможностью регионального законодателя предусмотреть дополнительные полномочия уполномоченных в субъектах РФ и взаимодействовать с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В частности, в отдельных субъектах РФ уполномоченные отнесены к числу субъектов права законодательной инициативы в региональных парламентах, правом составления протоколов по административным правонарушениям, предусмотренным законодательством субъектов РФ.

Закон № 48-ФЗ ориентирует регионального законодателя на усиление взаимодействия уполномоченных с государственными органами, муниципальными органами, общественными объединениями и организациями, осуществляющими защиту прав человека. В субъектах РФ в развитие норм Закона № 48-ФЗ на законодательном уровне предусмотрены следующие формы взаимодействия: взаимный обмен информацией, учет рекомендаций уполномоченных в субъектах РФ, организация совместной деятельности по защите прав человека, совместное осуществление анализа практики применения нормативных правовых актов субъектов РФ (например, в Архангельской и Самарской областях) и др. Позитивно зарекомендовала себя практика заключения соглашений о взаимодействии уполномоченных в субъектах РФ с государственными органами.

Развитие института уполномоченных по правам человека в России идет по пути наращивания функций уполномоченных. Основная функция -- правозащитная -- дополняется многочисленными субсидиарными функциями: оптимизационной (за счет выработки предложений по совершенствованию нормативных правовых актов в сфере прав человека); информационной (информирование о состоянии дел в области прав человека в соответствующем регионе); функцией содействия устойчивому развитию регионов; функцией общественного контроля; правового просвещения.

Тенденция расширения функций уполномоченных прослеживается и в Законе № 48-ФЗ. В нем особо выделены функции участия в совершенствовании нормативных правовых актов в области прав человека, в развитии межрегионального и международного сотрудничества в области защиты прав человека, в правовом просвещении.

С одной стороны, подобное функциональное многообразие свидетельствует о становлении института уполномоченных в субъектах РФ в качестве полноценного правозащитного института, а с другой -- несет в себе опасность «расфокусировки» внимания уполномоченных на различные сферы деятельности, хотя его ключевое функциональное предназначение в России -- содействие восстановлению нарушенных прав граждан.

Еще одной тенденцией развития института уполномоченных в субъектах РФ является их встраивание в систему уполномоченных по правам человека в России, состоящую из Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных в субъектах РФ и специализированных уполномоченных как федерального, так и регионального уровня. Данная система оформилась еще не в полной мере, но можно говорить о наличии некоторых ее проявлений.

В частности, появляются и институционально оформляются механизмы взаимодействия между составляющими ее элементами. Согласно Закону № 48-ФЗ уполномоченный федерального уровня вправе создавать совет уполномоченных по правам человека, включив в его состав по одному представителю от каждого федерального округа из числа уполномоченных в субъектах РФ, оказывать уполномоченным в субъектах РФ организационную, правовую, информационную и иную помощь в пределах своих полномочий, вправе направлять уполномоченным в субъектах РФ запрос в ходе рассмотрения жалобы.

В свою очередь, уполномоченные в субъектах РФ вправе обращаться к федеральному уполномоченному, если выявлена необходимость принятия системных мер, и в иных случаях. Предусмотрена также возможность возложения функций специализированных уполномоченных в субъектах РФ на уполномоченных в субъектах РФ. Федеральный уполномоченный согласовывает кандидатуры на должность уполномоченных в субъектах РФ, участвует в процедуре досрочного прекращения полномочий уполномоченных в субъектах РФ, но отношения между уполномоченными по правам человека федерального и регионального уровней строятся не на принципах иерархичности или инстанционности, а, скорее, на принципе координации деятельности.

Вместе с тем отсутствует четкое законодательное разграничение компетенции между различными уполномоченными, что неэффективно с точки зрения распределения ресурсов. Одна и та же жалоба может рассматриваться и федеральным уполномоченным, и уполномоченным в субъекте РФ, и специализированным уполномоченным.

Важнейшим, не до конца реализованным потенциалом института уполномоченных по правам человека в России является содействие продвижению принципа правового государства.

Во-первых, в рамках реализации региональных стратегий по правам человека уполномоченные содействуют выстраиванию единой государственной системы защиты прав человека, повышению ее эффективности. В последние годы данная тенденция проявляется все более отчетливо. Для реализации данного направления деятельности постепенно создается законодательная и институциональная базы. В частности, был реализован масштабный проект, в рамках которого создан Научно-образовательный центр по правам человека при Университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Во-вторых, многие уполномоченные содействуют консолидации усилий институтов власти и институтов гражданского общества, некоммерческих общественных организаций, действующих в правозащитной сфере. Уполномоченные часто выступают в качестве координатора центра правозащитных организаций, существующих в субъекте РФ. Так, в Свердловской области создан Центр правозащитных организаций Свердловской области на базе аппарата Уполномоченного по правам человека в Свердловской области.

В-третьих, посредством правового просвещения уполномоченные повышают степень осведомленности граждан об их правах и способах их защиты, а тем самым и уровень защищенности граждан. В последние несколько лет данное направление деятельности уполномоченных набирает обороты: интенсифицировалось взаимодействие уполномоченных с образовательными учреждениями и правозащитными организациями, происходит модернизация формата взаимодействия с гражданами за счет применения цифровых технологий, уполномоченные участвуют в правовом просвещении гражданских активистов, уполномоченным отводится весомая роль в рамках программ развития гражданского образования в субъектах РФ.

В-четвертых, уполномоченные владеют объективной информацией о ситуации с правами человека в конкретном регионе, анализ которой представляется

уполномоченными в ежегодных и специальных докладах. Так, в Докладе Уполномоченного по правам человека в Свердловской области несколько разделов посвящено нарушению права на охрану здоровья и трудовых прав граждан в период распространения коронавирусной инфекции. Для государственных органов такие доклады являются индикаторами болевых точек и значимых для общества ценностей, позволяющими определить дальнейшие направления работы по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

В-пятых, уполномоченные успешно содействуют совершенствованию механизмов реализации прав граждан. В 2018 г. к Уполномоченному правам человека в Тамбовской области поступило обращение о непредставлении расходных материалов к инсулиновой помпе несовершеннолетнему, являющемуся инвалидом по заболеванию «сахарный диабет 1-го типа», поскольку такие материалы не входят в перечень медицинских изделий, отпускаемых больных сахарным диабетом бесплатно. Уполномоченный обратился в Правительство РФ. Его инициатива была поддержана -- было издано соответствующее распоряжение (от 31 декабря 2018 г № 3053-р), согласно которому данные материалы отнесены к перечню медицинских изделий, предоставляемых бесплатно гражданам из числа инвалидов.

Наконец, уполномоченные содействуют восстановлению прав граждан в конкретных случаях. Оценивать эффективность деятельности уполномоченных весьма проблематично, поскольку в их докладах отражены разные показатели, но, как следует из интервью и докладов уполномоченных, в среднем в 15--30 % случаев ситуация разрешается положительно для заявителя.

Примечательно, что уполномоченные в своей деятельности руководствуются не только принципом законности, но и принципом социальной справедливости, что имеет существенное значение для претворения концепции правового государства в жизнь. Например, в 2018 г. к Уполномоченному по правам человека в Тамбовской области обратился многодетный отец, который не мог выполнить свои обязательства перед кредитором по выплате кредита, взятого на приобретение квартиры, в которой проживала семья. В результате взаимодействия Уполномоченного и Сбербанка удалось договориться о передаче квартиры в собственность отца при внесении определенной суммы, размер которой был существенно ниже балансовой стоимости квартиры. В последующем Уполномоченным был объявлен благотворительный сбор ввиду отсутствия у отца необходимой суммы, и ситуация была разрешена.

Подобные примеры лишний раз свидетельствуют о востребованности института уполномоченных по правам человека в России в тех случаях, когда другие правозащитные механизмы не способны помочь человеку разрешить конкретную жизненную ситуацию.

Выводы

Таким образом, изменения федерального законодательства свидетельствуют об окончательном институциональном оформлении уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Данный институт на региональном уровне развивается в рамках ранее избранного вектора -- уполномоченные по правам человека в регионах не наделены властными полномочиями при воздействии на допустивших нарушение прав человека субъектов.

Однако федеральным законодателем сделана ставка на усиление авторитета самой должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ за счет обеспечения его независимости от других государственных органов, расширения его полномочий и функций, формирования системы уполномоченных по правам человека в России, что, на наш, взгляд придаст новый импульс развитию данного института в субъектах РФ.

институционализация уполномоченный право законодательство

Библиография

1. Баранов В. М., Баранова М. В. Доктринальная экспертная оценка содержания и техники Федерального закона «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» // Вестник Саратовской государственной юридической академии. -- 2020. -- № 3 (134). -- С. 15--28.

2. Бузенкова О. Ю., Сунгуров А. Ю. Институт уполномоченного по правам человека в РФ и субъекте РФ: развитие нормативной основы их деятельности и взаимодействия // Вестник Марийского государственного университета. -- Серия «Исторические науки. Юридические науки». -- 2017. -- Т. 3. -- № 4 (12). -- С. 47--49.

3. Колобова Т. В. Содействие института омбудсмена устойчивому развитию регионов (экологический аспект) // Право: история и современность. -- 2019. -- № 1. -- С. 79--86.

4. Кудрявцев М. А. Институт парламентского уполномоченного по правам человека в России: проблемы становления и развития // Труды Института государства и права РАН. -- 2019. -- Т. 12. -- № 3. -- С. 101--122.

5. Москалькова Т Н. О совершенствовании законодательного обеспечения деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -- 2018. -- № 1. -- С. 4--7.

6. Репин В. В. Институт уполномоченного по правам человека как дополнительная гарантия государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина // Государственно-правовые исследования. -- 2020. -- Вып. 3. -- С. 65--74.

7. Синцов Г. В., Феоктистов Д. Е. Вопросы административной ответственности за воспрепятствование деятельности уполномоченных по правам человека // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). -- 2019. -- № 2. -- С. 162--168.

8. Филиппова Н. А. Институционализация правового просвещения в Российской Федерации // Политэкс. -- 2019. -- Т. 15. -- № 1. -- С. 36--44.

9. Oosting M. Protecting the Integrity and Independence of the Ombudsman Institution: the Global Perspective // The International Ombudsman Yearbook. -- 2001. -- Vol. 5. -- P. 15--31.

Размещено на Allbest.ru