К вопросу о некоторых проблемах реализации административного судопроизводства

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о некоторых проблемах реализации административного судопроизводства

В.Н. Денисова, Пензенский государственный университет

Аннотация

Статья посвящена анализу административного судопроизводства с позиции рассмотрения отдельных проблем его реализации. В рамках административного судопроизводства рассматриваются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Рассмотрены такие проблемные моменты, как противоречия в понимании самого термина «административное судопроизводство» в правовой доктрине, законодательных актах; относительно узкая компетенция судов, рассматривающих административные дела; принципы административного судопроизводства, а именно в КАС РФ не нашли закрепления все принципы судоустройства, касающиеся правосудия по административным делам. Приведены примеры из судебной практики, подтверждающие противоречивые аспекты. Предложен комплекс мер для решения обозначенных проблем, реализация которых позволит усовершенствовать административное судопроизводство.

Ключевые слова: административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства РФ, Арбитражно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, компетенция, принципы, Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ .

Abstract

To the issue of some problems in the implementation of administrative proceedings

V.N. Denisova, Penza State University

The article is devoted to the analysis of administrative proceedings from the point of view of individual problems of its implementation. Within the framework of administrative proceedings, administrative cases are considered for the protection of violated or disputed rights, freedoms and legitimate interests of citizens, rights and legitimate interests of organizations, as well as other administrative cases arising from administrative and other public legal relations and related to the exercise of judicial control over the legality and validity of the exercise of state or other public powers. Such problematic issues as: contradictions in the understanding of the term "administrative proceedings" in the legal doctrine, legislative acts; relatively narrow competence of courts that consider administrative cases; principles of administrative proceedings, namely, in the CAS of the Russian Federation, all the principles of the judicial system relating to justice in administrative cases were not consolidated. Examples from judicial practice are given that confirm contradictory aspects. A set of measures is proposed to solve the identified problems, the implementation of which will improve administrative proceedings.

Key words: administrative proceedings, code of administrative proceedings of the Russian Federation, arbitration procedure code of the Russian Federation, Code of administrative offences of the Russian Federation, competence, principles, constitutional court of the Russian Federation, Supreme Court of the Russian Federation.

В рамках административного судопроизводства рассматриваются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Порядок осуществления административного судопроизводства регулируется Кодексом административного судопроизводства РФ (далее по тексту - КАС РФ¹).

Принятие кодифицированного акта, с одной стороны, стало эффективным средством формирования в России современной системы административного правосудия, с другой стороны, вызвало многочисленные дискуссии, проблемы. Представляет необходимым более подробно некоторые из них проанализировать.

Во-первых, существует определенное противоречие между тем, как понимается само административное судопроизводство в правовой доктрине, закон о- дательных актах. Так, в научных исследованиях нет единого понимания административного судопроизводства. По мнению М.В. Баглая, административное судопроизводство представляет «.... некий союз процедурных правил, установленных Кодексом РФ об административных правонарушениях РФ» [1]. Т.А. Машукова интерпретирует термин как «ряд процессуальных форм рассмотрения судами административных споров, исходящих из административных и иных публичных правоотношений» [2].

И.М. Галий утверждал, что данный вид судопроизводства представляет собой рассмотрение судами административных дел в порядке, установленном нормами административно-процессуального законодательства [3]. Отдельные ученые - юристы [4,5] выработали свой подход в понимании анализируемого термина. По их мнению, во-первых, в рамках данного вида судопроизводства исследуются споры между частными и публичными интересами; такие судебные разбирательства получили название - административные дела. Во-вторых, основной функцией административного судопроизводства является восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций органами государственной власти или местного самоуправления. В-третьих, в административном судопроизводстве при решении спора о нарушенных интересах всегда с одной стороны участвуют должностное лицо, органы государственной власти или органы местного самоуправления, а с другой - граждане или организации. В-четвертых, судебный процессуальный порядок административного производства позволяет сочетать частные и публичные интересы, при этом не игнорируя правила и принципы юстиции.

Представленная дискуссионность среди ученых вызвана трудностью понимания и познания такого феномена, как административное судопроизводство на законодательном уровне. Так, КАС РФ включает в его предмет только дела по административным спорам о защите субъективных публичных прав граждан и организаций. Арбитражно-процессуальный кодекс РФ (далее по тексту - АПК РФ) определяет, что к подобной категории дел следует относить дела по административным спорам о защите прав субъектов экономической деятельности и дела об административных правонарушениях.

Дела об административных правонарушениях по своей юридической природе значительно отличаются от административных дел, рассматриваемых в порядке административно-спорного судопроизводства, который установлен КАС РФ и главами 22-24 и 26 АПК РФ. В первом законодательном акте законодатель попытался придать судопроизводству по этим делам характер административно-спорного производства, используя конструкцию, внешне схожую с конструкцией административно-наказательного иска.

Порядок осуществления административно-наказательной юрисдикции установлен ст. 202 АПК РФ и предполагает обращение должностного лица (органа), составившего протокол об административном правонарушении, в суд с требованием о привлечении предполагаемого деликвента к административно-наказательной ответственности. Этому лицу придается в процессе статус стороны обвинения (ч. 2 ст. 45 АПК РФ), что создает правовую основу для осуществления по этим делам полноценного административно-спорного судопроизводства.

Обращает внимание в разрешении данного вопроса позиция Конституционного Суда РФ, обозначенная в Постановлении от 12 мая 1998 г. № 14-П По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года «О применении контрольно - кассовых ма-шин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. №14-П // Правовой Сервер КонсультантПлюс. В приведенном решении орган конституционного контроля отнес Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ // Там же.) к актам, регулирующим административное судопроизводство. Подобная позиция Конституционного Суда является также обоснованной в части регламентации правовых норм главы 30 КоАП РФ, определяющих порядок обжалования постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности. Это и является «границей», позволяющей относить нормы КоАП РФ к комплексу норм, регулирующих административное судопроизводство.

Все приведенное является явным свидетельством наличия противоречивых расхождений между кодифицированными актами (Кодексом административного судопроизводства РФ, Арбитражно-процессуальным кодексом РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях) в отношении административного судопроизводства, что тем самым требует принципиального законодательного разрешения.

Во-вторых, дискуссионность вызывает предельно узкая компетенция судов, рассматривающих административные дела. Так, согласно ч. 4 и 5 ст. 1 КАС РФ, не подлежат рассмотрению в порядке, установленном приведенным законодательным актом, дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ; отнесенные к компетенции арбитражных судов; подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции; положения кодифицированного акта. В связи с этим представляется необходимым предоставить судам максимально широкую компетенцию по рассмотрению административных споров. В части решения приведенной проблемы среди ученых-юристов возникла полемика. В частности, В.А. Зюзин считает, что необходимо сформировать четкий предмет и понятийный аппарат административного судопроизводства; отсутствие единого подхода к понятиям «административное судопроизводство», «административное дело», «административный спор» связано во многом с несоответствием правовых норм, разбросанных по различным нормативным актам и противоречивой судебной практикой судов общей юрисдикции и арбитражных судов (на это указывает и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 мая 1998 г. №14-П) [6].

Ю.Н. Старилова полагает, что административное судопроизводство уже существует в арбитражных судах и в полной мере соответствует поставленным перед ним задачам (хотя, по мнению ученого, на необходимость совершенствования административного судопроизводства указывает Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г.) [7]. В этой части интересна позиция В.А. Зюзина, которая сводится к тому, что административные дела, рассматриваемые арбитражными судами, судами общей юрисдикции, а также дела об административных правонарушениях - это споры разной правовой природы, которые разрешаются в соответствии с особыми процедурами [8]. Данная позиция не убедительна, так как административно-правовой спор может существовать всегда, когда оспариваемым актом применяются нормы административного права. Такое понимание административно - правового спора и административного судопроизводства как процессуальной формы его разрешения позволяет с полным основанием ставить вопрос об объединении процессуальных норм, составляющих административное судопроизводство в едином кодифицированном акте Выступление Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина на VIII Всероссийском съезде судей // Совет судей Российской Федерации: сайт.. По мнению И.О. Подвального, вообще целесообразно отделить институт административной юрисдикции от административного судопроизводства [9].

В-третьих, дискуссионность касается принципов административного судопроизводства. Они закреплены в ст. 6 КАС РФ. Их перечень не является исчерпывающим, поскольку целый ряд принципов (например, доступность правосудия по административным делам) не указан в приведенной норме. Кроме того, не нашли закрепления все принципы судоустройства, касающиеся правосудия по административным делам. По мнению В.В. Бондаренко, принципами производства по делам об административных правонарушениях являются демократизм, презумпция невиновности, законность, действие законодательства во времени, действие законодательства в пространстве, всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дела, единый язык производства, гласность разбирательства дел [10]. По мнению ученого, все приведенные принципы распространяются на административное судопроизводство.

Так, принцип законности означает, что в рамках административного судопроизводства требуется совершение процедуры в полном соответствии с положениями нормативных актов, касающихся данного вида судопроизводства. Принцип государственного языка свидетельствует о том, что производство по анализируемой категории дел должно вестись на русском языке, однако лицо, не владеющее им, вправе пользоваться услугами переводчика. Лицу, привлекаемому к ответственности, обеспечивается право на защиту, что предполагает наделение его возможностью участия в рассмотрении, отстаивания своих интересов [11].

Принцип состязательности и равноправия - основополагающий принцип судопроизводства, призванный создать благоприятные условия для выяснения всех обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, и вынесения обоснованного решения.

Активная роль суда, или принцип судейского руководства, закрепленная в ч. 2 ст. 14 КАС РФ, означает, в частности, что суд наделен рядом полномочий, позволяющих ему формировать предмет доказывания и др. Такой вывод можно сделать из формулировки ч. 7 ст. 6 КАС РФ. Согласно позиции Верховного Суда РФ, на суд возложена обязанность оказывать содействие как истцу, так и ответчику в случае представления доказательств (запрашивать доказательства, осуществлять вызов свидетелей и т.д.) Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2017 г. № 21- КГ17-1 // Законы, кодексы и нормативно-правовые акты Российской Федерации: сайт. . При этом суд оказывает содействие в истребовании доказательств любому лицу, участвующему в деле, а не только тем, кто не обладает властными и иными публичными полномочиями. Такой подход обоснован объективной невозможностью, в том числе для лица, наделенного властными и иными публичными полномочиями, получить требуемое доказательство. В частности, в случае заблуждения административного истца относительно того, кто должен быть административным ответчиком по его административному иску, суд вправе по собственной инициативе произвести замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим, ч. 1 ст. 43 КАС РФ Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2016 г. № 22-КГ16- 13 // Там же. .

Принцип состязательности и равноправия сторон при активной роли суда представляет собой особенную состязательность, характеризующуюся перераспределением бремени доказывания и наличием активной роли суда в процессе О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел: Поста-новление Пленума Верховного Суда РФ от 13 июня 2017 г. №21 // Правовой Сервер КонсультантПлюс,. В данном случае состязательность сторон выравнивается посредством гарантий равноправия сторон процесса. Данный принцип является для административного судопроизводства России основополагающим. Активная роль суда выражается в ряде процессуальных прав и обязанностей, закрепленных в нормах КАС РФ, представляющих возможность истребовать доказательства по собственной инициативе, выходить за рамки исковых требований, заменять административного ответчика, в целях осуществления всестороннего исследования по делу. Таким образом, обеспечивается процессуальное равенство сторон, создаются гарантии достижения истины по делу, следовательно, осуществляется надлежащая судебная защита. Представляет интерес, что известный по иным судопроизводствам принцип состязательности изложен в одной статье с принципом равноправия сторон при активной роли суда (ст. 6 КАС РФ). Стоит отметить различные аспекты представленного решения законодателя. С одной стороны, в норме закрепляются два вышеназванных самостоятельных принципа, имеющих свои содержание и субъектный состав, что в некоторой степени принижает их значительность; с другой стороны, особую значимость тандем из принципов равноправия сторон и состязательности приобретает именно в свете административного судопроизводства [12].

Важность статуса сочетания представленных принципов обусловлена следующими причинами. Дела, возникающие из публичных правоотношений, не основаны на равенстве: с одной стороны выступает орган государства или должностное лицо, которое наделено определёнными властными полномочиями, другая сторона представлена гражданином или организацией, которые такими полномочиями не обладают. Следовательно, принцип состязательности выступает в качестве своеобразной меры возмещения, осуществляемой посредством предоставления участникам спорных правоотношений равного положения. Важным для и с- следования является положение о том, что в определённых законом случаях гражданин или организация обладают установленным преимуществом: к примеру, в соответствии с ч. 2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов возложена на орган, организацию или должностное лицо. Согласно судопроизводственному (функциональному) принципу состязательности, лица, которые заинтересованы в исходе дела, имеют право отстаивать свою правоту в споре, подлежащем рассмотрению в судебном заседании.

Это универсальное основополагающее начало, сфера действия которого распространяется на все виды судопроизводств и процессов.

Следует отметить, что по своему наименованию административное судопроизводство наиболее приближенно к административному процессу, следовательно, весьма актуальным является соотнесение предусмотренного КАС РФ принципа состязательности с принципом состязательности административно-деликтного процесса [13]. Ведущее отличие заключается в том, что КоАП РФ в отличие от КАС РФ прямо не закрепляет принцип состязательности. Следует обозначить, что принцип состязательности имеет закрепление в Конституции РФ (п. 3 ст. 123). В представленном случае состязательность выступает в качестве принципа осуществления судопроизводства на территории России. В свете вышеизложенного возникает вопрос о распространении анализируемого конституционного положения о состязательной основе административного судопроизводства на рассмотрение дел об административных правонарушениях в иных юрисдикционных органах. Одно из ведущих направлений в области законодательного решения представленных задач к настоящему времени сводится к созданию системы административной юстиции.

Тем не менее, будущее административных судов по-прежнему остаётся неясным. Наиболее явственно анализируемое основополагающее положение выявляется в правах, предоставляемых лицу, посредством установления прав и обязанностей указанного субъекта происходит закрепление гарантий соблюдения состязательности на всех стадиях административного процесса (ст. 25.1 КоАП РФ). Данным правам, в свою очередь, корреспондирует обязанность, возлагающаяся на должностных лиц (ст. 26.6 КоАП РФ).

Вышеприведенное позволяет резюмировать следующим:

1. Целесообразно отделить институт административной юрисдикции от административного судопроизводства.

2. Принципы выступают в качестве первостепенной основы административного судопроизводства. Система принципов административно-деликтного процесса напоминает систему принципов уголовного судопроизводства, в то время как система принципов административного судопроизводства характерна для гражданско-процессуальной формы [14]. Важно, что в уголовном процессе, равно как и в других классических судопроизводствах, принципу состязательности посвящена отдельная статья. В этой связи представляется, что закрепление в КАС РФ специальной статьи, посвященной принципу состязательности, вполне соответствует современным тенденциям совершенствования российского юридического процесса и будет способствовать совершенствованию качественных параметров процессуальной формы административной ответственности.

право свобода судебный законность

Список использованной литературы

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М.В. Баглай. -- М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. -- 767 с.

2. Машукова Т.А. К вопросу о проблеме единства административного судопроизводства Российской Федерации / Т.А. Машукова // Правоприменение в публичном и частном праве: сб. тр. Междунар. науч.-практ. конф. (Омск, 30 марта 2018 г), отв. ред. Л.А. Терехова. -- Омск: Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, 2018. -- С. 108-115.

3. Галлий И.М. К вопросу о концептуальных основах административного правосудия / И.М. Галлий // Российский судья. -- 2007. -- № 1. -- С. 40-43.

4. Андриянов В.Н. Сущность и принципы административного судопроизводства: узаконенная модель / В.Н. Андриянов // Известия Иркутской государственной экономической академии. -- 2015. -- Т. 25, № 3. -- С. 519-525.

5. Пешкова Т.В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Т.В. Пешкова. -- Воронеж, 2014. -- 24 с.

6. Соловьев В.Н. К вопросу о распределении юрисдикционных полномочий между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (научная полемика) / В.Н. Соловьев // Вестник гражданского процесса. -- 2011. -- № 1. -- С. 12-16.

7. Старилов Ю.Н. «Однозначное указание» для современного развития административного судопроизводства в России / Ю.Н. Старилов // Административное право и процесс. -- 2013. -- № 3. -- С. 3-11.

8. Слепченко Е.В. Административное судопроизводство: понятие, единство и дифференциация / Е.В. Слепченко // Российская юстиция. -- 2009. -- № 3. -- С. 51-57.

9. Подвальный И.О. К вопросам административного судопроизводства, возникающим в практике арбитражных судов / И.О. Подвальный // Арбитражные споры. -- 2012. -- № 1 (57). -- С. 51-69.

10. Бондаренко В.В. О принципах производства по делам об административных правонарушениях / В. В. Бондаренко // Инновационная стратегия развития фундаментальных и прикладных научных исследований: опыт прошлого - взгляд в будущее: сб. науч. ст. по итогам Междунар. науч.-практ. конф. (Санкт-Петербург, 18-19 июля 2016 г.). -- Санкт-Петербург: РИЦ Культ-Информ-Пресс, 2016. -- С. 217-220.

11. Зинков Е.Г. Проблемы понимания принципов административного судопроизводства в правовом пространстве России / Е.Г. Зинков // Общество и право. -- 2016. -- № 1 (55). -- С. 226-229.

12. Административное судопроизводство: учебник / Т.К. Андреева, В.В. Аргунов, Е.А. Борисова [и др.]; под ред. М.К. Треушникова. -- М.: Городец, 2017. -- 463 с.

13. Танченко Н.А. Принцип оперативности административно-деликтного процесса и разумный срок осуществления административного судопроизводства / Н.А. Танченко, Ю.И. Чернов // Современные научные исследования и разработки. -- 2017. -- № 9 (17). -- С. 473-475.

14. Грешнова Н.А. Формы закрепления принципа состязательности в административном процессе / Н.А. Грешнова // Юридический мир. -- 2014. -- № 11 (203). -- С. 36-39.

Размещено на Allbest.ru