Контроль за діяльністю та відповідальність центральних органів виконавчої влади: напрями вдосконалення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контроль за діяльністю та відповідальність центральних органів виконавчої влади: напрями вдосконалення

Бараненко Дмитро Володимирович,

кандидат юридичних наук

У статті досліджені напрями вдосконалення контролю за діяльністю та відповідальність центральних органів виконавчої влади. Встановлено, що для організації діяльності центральних органів виконавчої влади важливе значення має категорія політичної відповідальності як вид соціальної відповідальності спеціальних суб'єктів перед населенням. Сучасною тенденцією організації діяльності центральних органів влади в Україні визначено розширення меж і вдосконалення громадського контролю стосовно діяльності центральних органів виконавчої влади, провідну роль у цьому процесі відіграє розвиток засобів втілення принципів відкритості, прозорості, доступності інформації про діяльність органів виконавчої влади. Наголошено, що державний контроль залишається важливим для належного і повного виконання центральними органами виконавчої влади поставлених перед ними завдань, попередження фактів зловживань владою, перевищення владних повноважень та інших порушень норм законодавства України. Серед сфер його вдосконалення вказані необхідні зміни законодавства у сфері боротьби з корупцією, механізму декларування доходів і видатків осіб, уповноважених на виконання функцій держави, роботи системи подання й оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави, тощо. виконавча влада корупція законодавство

Наголошено, що підвищення ефективності контролю і рівня відповідальності є одними із перспективних шляхів впливу на забезпечення ефективності функціонування центральних органів виконавчої влади. Встановлено, що контроль дозволяє виявити відхилення в розвитку системи від заздалегідь визначених показників, а відповідальність забезпечує ефективність контролю, надаючи можливість покарати осіб, винних у настанні таких відхилень, за умови доведення вини та наявності складу правопорушення, а також здійснюючи превентивний вплив на інших суб'єктів. Доведено, що удосконалення механізмів контролю без удосконалення механізмів відповідальності значно знижує ефективність проведених заходів, охорона муніципальної влади від тиску з боку центральних органів виконавчої влади через контроль і відсутність відповідальності сприяє невиконанню делегованих повноважень.

Ключові слова: адміністративно-правові аспекти, вдосконалення, відповідальність, виконавча влада, взаємодія, контроль, повноваження, публічне управління, центральний орган виконавчої влади.

MONITORING ACTIVITY AND LIABILITY
OF CENTRAL EXECUTIVE AUTHORITIES: AREAS FOR IMPROVEMENT

BaranenkoDmytroVolodymyrovych,

CandidateofJuridicalSciences

Thearticleexplorestheareasofimprovingcontrolovertheactivitiesandresponsibilitiesofcentralexecutivebodies. Itisestablishedthatthecategoryofpoliticalresponsibilityas a typeofsocialresponsibilityofspecialsubjectstothepopulationisofparamountimportancefortheorganizationoftheactivityofcentralexecutivebodies. ItisnotedthatthecurrenttrendoforganizingtheactivitiesofcentralauthoritiesinUkraineistheexpansionofbordersandimprovementofpubliccontrolovertheactivitiesofcentralexecutivebodies, forwhichfurtherdevelopmentofmeansofimplementingtheprinciplesofopenness, transparency, accessibilityofinformationonexecutivebodies. includingthroughtheuseofwebresources. Itwasemphasizedthatstatecontrolremainsimportantfortheproperandfullimplementationofthetaskssetbeforethembythecentralexecutivebodies, preventioninstoppingthefactsofabuseofpower, abuseofpowerandotherviolationsofUkrainianlegislation. Amongtheareasofitsimprovementarethenecessarychangesin anti-corruptionlegislation, themechanismfordeclaringincomeandexpenditureofpersonsauthorizedtoperformstatefunctions, thesystemofsubmissionandpublicationofdeclarationsofpersonsauthorizedtoperformstatefunctions, etc.

Itisemphasizedthatimprovingtheeffectivenessofcontrolandthelevelofresponsibilityareoneofthepromisingwaystoinfluencetheeffectivenessofthecentralexecutivebodies. Itisestablishedthatcontrolallowstodetectdeviationsinthedevelopmentofthesystemfrompredeterminedindicators, andresponsibilityensurestheeffectivenessofcontrol, providinganopportunitytopunishthoseguiltyofsuchdeviations, providedguiltandthepresenceoftheoffense, aswellasexercisingpreventiveinfluenceonotheractors. Itisdeterminedthatthecategoryofpoliticalresponsibilityas a typeofsocialresponsibilityofspecialsubjects (bearersofpowerthatmakepoliticaldecisions) tothepopulationisofparamountimportancefortheorganizationoftheactivityofcentralexecutivebodies. Itisprovedthattheimprovementofcontrolmechanismswithouttheimprovementofresponsibilitymechanismssignificantlyreducestheeffectivenessofthemeasurestaken, theprotectionofmunicipalauthoritiesfrompressurefromcentralexecutivebodiesthroughcontrolandlackofresponsibilitycontributesto non-delegatedpowers.

Keywords: administrativeandlegalaspects, improvement, responsibility, executivepower, interaction, control, powers, publicadministration, centralexecutivebody.

Постановка проблеми

Зосередивши увагу на розвитку України як суверенної, демократичної, соціальної та правової держави, можна дійти висновку про те, що за роки незалежності система органів виконавчої влади України формувалася та змінювалася залежно від конкретно-історичних умов розвитку суспільства. Більше того, і сьогодні демократичні перетворення в Україні вимагають проведення системних змін у вітчизняній системі органів виконавчої влади з урахуванням досвіду європейських країн. У чинній Конституції України втілено концепцію здійснення публічної влади відповідно до низки нових для національного конституціоналізму принципів, зокрема принципів відповідальності, децентралізації у поєднанні із принципами безперервності та повсюдності. Насамперед ідеться про необхідність застосування такого важливого принципу, як відповідальність центральних органів виконавчої влади та контроль за їхньою діяльністю, що є одним із провідних в організації діяльності органів виконавчої влади у країнах Європейського Союзу (далі - ЄС). Тобто державний контроль залишається важливим для належного і повного виконання органами виконавчої влади поставлених перед ними завдань, попередження і зупинення фактів зловживань владою, перевищення владних повноважень та інших порушень норм законодавства України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

У правовій доктрині питання контролю за діяльністю та відповідальності органів публічної адміністрації розглянуті у працях значної кількості вчених як на монографічному, так і на дисертаційному рівнях. йдеться про роботи таких вітчизняних науковців, як К.В. Басін, О.М. Балсу- нова, І.А. Безклубий, Ю.Ю. Бисага, С.В. Бобровник, Л.Є. Виноградова, В.К. Гришук, О.В. Зайчук, Ю.С. Мигаль, Ю.І. Миколаєнко, Н.О. М'ясникова, І.М. Лукіна, Н.М. Оні-щенко, О.Г. Осадча, А.О. Осауленко, В.В. Середюк та ін. Проте відображені у них підходи розкривають пострадянський і радянський досвід становлення інституту юридичної відповідальності, який сьогодні потребує змістовного перегляду. Такий перегляд зумовлений не тільки трансформацією функцій держави в суспільстві, але й появою нових видів суб'єктів правовідносин, самостійних видів стягнень, що застосовуються до них.

Формування цілей

Метою статті є аналіз сучасних проблем контролю за діяльністю та відповідальності центральних органів виконавчої влади України та визначення шляхів їх вирішення.

Виклад основного матеріалу

Суб'єктів контролю центральних органів виконавчої влади в Україні достатньо, як і його різновидів. Ідеться про загальний (суцільний) і спеціальний (вибірковий), зовнішній і внутрішній (відомчий, галузевий) контроль, гласний і негласний. Контроль також може бути попереднім, поточним і наступним, постійним і тимчасовим. Відповідно до класифікації за суб'єктами це може бути контроль державний (наприклад, голови держави, парламенту, інших органів виконавчої влади, судовий контроль) і громадський. Це не повний перелік видів контролю, що здійснюється стосовно органів виконавчої вади України. Сучасною тенденцією у досліджуваній сфері є розширення меж громадського контролю і вдосконалення саме цього виду контролю стосовно діяльності центральних органів виконавчої влади в Україні.

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Згідно із п. 15 ст. 106 Основного Закону Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Верховна Рада України здійснює контроль за діяльністю уряду і має повноваження на припинення його повноважень. Щодо судового контролю, то він обмежується лише судовим розглядом справ у разі, якщо є порушена справа за позовом, подаючи який, особа бажає відновити або визнати своє право. Якщо особа цього не бажає, то суд не має жодних повноважень по захисту порушених прав. Отже, судовий контроль реалізується у сфері виконавчої влади виключно у формі здійснення правосуддя.

Функціонування системи адміністративної юстиції спеціалізується на контролі саме владної діяльності органів держави, в т. ч. й органів виконавчої влади, адже адміністративні суди розглядають і вирішують адміністративні справи, тобто публічно-правові спори, в яких хоча б однією стороною виступає орган публічного управління [1, с. 159]. О.В. Шаповаловата Р.О. Бєлоусов вважають, що складність захисту у сфері таких відносин пояснюється підпорядкованістю, підлеглістю осіб у цих відносинах органам і посадовцям, котрі здійснюють управлінські функції та мають право приймати обов'язкові рішення. Це вимагає забезпечення надійності контролю через розгляд адміністративних спорів незалежним авторитетним органом - судом, перед яким особа та суб'єкт владних повноважень є рівними [2, с. 305]. Адміністративні суди мають превагу порівняно з іншими судами, оскільки адміністративна юстиція характеризується спеціалізацією, відділенням таких судів від загальних судів цивільної та кримінальної юрисдикції, а також особливими процедурами розгляду скарг на неправомірні адміністративні акти та дії (бездіяльність). Мета адміністративної юстиції - захист «суб'єктивних публічних прав громадян», «самого об'єктивного порядку», тобто правопорядку, «забезпечення законності управління», гарантування самостійності й незалежності виконавчої, адміністративної влади. Головна характерна особливість адміністративної юстиції полягає в тому, що вона є правосуддям, тобто уособлює судову, а не виконавчу гілку влади. Адміністративну юстицію характеризує незалежність від адміністративних органів [3, с. 73], що дозволяє суду виконувати своє основне призначення щодо відправлення незалежного, професійного та справедливого правосуддя на засадах верховенства права [4, с. 166].

З огляду на викладене в рамках аналізу проблеми вдосконалення контролю діяльності центральних органів виконавчої влади можна стверджувати про доцільність функціонування системи адміністративної юстиції в Україні, хоча у процесі активного обговорення цього питання лунають пропозиції стосовно відмови від окремої системи адміністративної юстиції у зв'язку з тим, що судова система України є найскладнішою в Європі. І.І. Ємельянова із цього приводу зазначає: «В Україні створено заплутану систему адміністративних судів. Є 27 обласних адміністративних судів, які зазвичай розглядають адміністративні справи в першій інстанції, 9 апеляційних адміністративних судів і Вищий адміністративний суд України. Верховний Суд також наділений повноваженнями в окремих інстанціях розглядати адміністративні справи <...> необхідність подальшої реформи адміністративної юстиції у напрямку міжнародних стандартів є очевидною.» [5, с. 62].

У жовтні 2014 р. в Україні прийнято пакет антикорупційних законів, спрямованих на протидію злочинності та корупції, серед них Закони України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 рр.», «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про запобігання корупції», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення кінцевих вигодоодержувачів юридичних осіб та публічних діячів», однак доцільними для прийняття, на думку Т.В. Хабарової, були би комплексні реформаторські програми за такими напрямами: подолання корупції в роботі органів публічної влади, реформування судової системи, подолання політичної корупції та децентралізації влади [6, с. 74].

Стратегією сталого розвитку «Україна-2020» від 12 січня 2015 р. передбачено реалізацію 62 реформ і програм розвитку держави, серед яких пріоритетними визначено оновлення влади й антикорупційну реформу [7].

Удосконалюється механізм декларування доходів і видатків осіб, уповноважених на виконання функцій держави. За твердженням В. Франчука: «Декларування видатків є одним із засобів, що має запобігти використанню посадовцями службових можливостей в особистих цілях, в інтересах бізнес структур чи будь-яких інших зацікавлених суб'єктів. Від ефективності цього механізму значною мірою залежать і ефективність самої влади, і довіра суспільства до неї, і ствердження у державі соціальної справедливості, моральності та верховенства права. Декларування видатків - необхідний елемент публічності влади, який забезпечує прозорість, чесність і відповідність заявленим морально-етичним принципам, сприяє недопущенню проявів корупції та зловживання службовим становищем, конфлікту службових та особистих інтересів» [8, с. 85-86].

Почала роботу система подання й оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування [9, с. 249]. Відкритий доступ до такої й іншої інформації про результати контролю, доведення її до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю [10], сприяє підвищенню ефективності діяльності як суб'єктів, так і об'єктів контролю через дисципліну поведінки публічних службовців [11], коригування такого в разі виявлення відхилень від визначених параметрів [12], прийняття заходів для приведення управління у стан відповідності до визначених параметрів [13, с. 29-30].

З метою реалізації конституційної норми про відповідальність органів публічної влади за прийняті рішення, які порушують права громадян, можливо, на думку О.Г. Ткаченка та П.Г. Гетти, проаналізувати досвід Франції щодо застосування відповідальності до публічних службовців апарату й осіб, уповноважених здійснювати функції органів державної влади. Доцільно ставити питання про відповідальність органу державної влади з урахуванням коштів, що йдуть із його бюджету на відшкодування шкоди, яка завдається прийнятими ним рішеннями. Досвід зарубіжних країн свідчить про важливість гласності у цій царині. Можна запропонувати щорічні доповіді керівників органів державної влади про оскаржені рішення нормативного та індивідуального характеру з урахуванням витрат із бюджету органу на відшкодування шкоди фізичним і юридичним особам. Щодо сучасного стану відповідальності органів виконавчої влади в Україні, то, як вказують автори, юридична відповідальність, як інститут загальноправовий і включений у всі галузі права та законодавства, реалізується з урахуванням специфіки методів різних галузей права і предметних сфер, у яких виникають конфліктні протиправні ситуації. У сфері діяльності органів виконавчої влади інститут відповідальності реалізується як багатогалузевий і не обмежується тільки відповідальністю адміністративною [14, с. 122-123].

Зрозуміло, що в Кодексі України про адміністративні правопорушення низка статей стосується саме такої специфічної діяльності, як управління, а суб'єктом правопорушення в таких статтях виступає зазвичай державний службовець або ж зайняття особою політичної посади та відповідний статус. У цьому контексті акцентуємо увагу на зміні назви глави 13-А Кодексу України про адміністративні правопорушення «Адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією» [15], а також змісту окремих статей цієї глави впродовж 2014-2016 рр. Зусилля були спрямовані на вдосконалення системи запобігання корупції. Зміни, внесені до вказаного Кодексу, підтверджують зв'язок контролю та відповідальності: комплексність змін у цьому аспекті сприяє досягненню завдань запобігання корупції в Україні, застосуванню превентивних антикорупційних механізмів, усуненню наслідків корупційних правопорушень.

Стосовно інших різновидів юридичної відповідальності центральних органів виконавчої влади, то до них належать і кримінальна, і дисциплінарна, й інші її види. Вважаємо за необхідне акцентувати увагу на політичній відповідальності органів виконавчої влади. Державні службовці апарату Прем'єр-міністра повинні бути політично неупе-редженими, як це і передбачено чинним законодавством України з питань регулювання державної служби. Згідно з п. 1 ч. 2 ст. 3 Закону України «Про державну службу» дія цього Закону поширюється на державних службовців Секретаріату Кабінету Міністрів України. Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 4 цього ж Закону державна служба в Україні здійснюється з дотриманням принципу політичної неупередженості - недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов'язків. У ч. 7 ст. 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» закріплено вимогу стосовно звільнення державних службовців, інших працівників апарату Прем'єр-міністра України, патро-натних служб Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України та міністрів, які не очолюють міністерство, у разі припинення повноважень Кабінету Міністрів України.

Отже, службовці патронатних служб несуть політичну відповідальність. На наш погляд, виділення політичної й адміністративної складових частин управління та чітке розуміння підстав притягнення до політичної відповідальності для суб'єктів, котрі обіймають політичні посади, стане ключем для вирішення цього проблемного питання. Зрозуміло, що саме цей різновид відповідальності пов'язаний із відмежуванням адміністративного та політичного складників державного управління, що є одним із першочергових завдань сьогодення, на чому ми не раз зупинялися. Вид та обсяг правової відповідальності може бути необхідною і достатньою умовою для визначення виду робіт, а отже, і посад, які підпадають під дію законодавства з питань публічної служби, а відповідні громадяни мають статус публічних службовців.

Основою для вирішення питання упорядкування та вдосконалення підстав і порядку притягнення до політичної відповідальності стане аналіз відповідних питань із позиції теорії адміністративного права. Ураховуючи особливу значимість системи державного управління, покликаної спрямовувати вектори суспільного розвитку, не можна заперечувати, що проблема політичної відповідальності еліт виступає як найважливіший фактор, який визначає тип життєдіяльності, характер і динаміку розвитку суспільства. Особливої актуальності означена проблема набуває у зв'язку з тим, що органічний дефіцит відповідальності (притаманний не тільки правлячим суб'єктам, але й майже всім політичним гравцям), котра б забезпечувала не лише дотримання зобов'язань, але й відплату за їх порушення та неправомірні вчинки, є доволі типовою рисою сучасної української політики [16, с. 580].

Рівень політичної відповідальності суб'єктів влади й управління виступає чи не найголовнішим критерієм і виміром ступеня демократичності політичної системи та рівня розвитку громадянського суспільства. Значимість політичної відповідальності полягає ще й у тому, що вона спонукає до розвитку й усіх інших якостей відповідно до найвищих ціннісних критеріїв демократії. Сутність політичної відповідальності визначається відповідальністю органів державної влади та посадових осіб перед народом, населенням певної території за невідповідність їхньої діяльності мандату довіри, а суб'єктами політичної відповідальності виступають ті носії влади й управління, які реально визначають зміст державно-управлінських рішень і діяльності [17, с. 189].

У законодавстві України передбачено колективну й індивідуальну відповідальність уряду. Відповідно до положень ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність уряду грунтується на принципі солідарної відповідальності, що означає усунення з посад всього складу Кабінету за його політику та рішення, навіть якщо окремі міністри формально не брали участі у прийнятті того чи іншого рішення або виступали проти нього. В Україні функціонує така модель уряду, як коаліційний уряд, коли жодна партія не має підтримки парламентської більшості. Це уповільнює дію механізму політичної, а тим більше конституційної відповідальності уряду [18, с. 63].

Відповідно до ст. 87, ч. 3 ст. 115 Конституції України Верховна Рада України наділена повноваженнями прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України, що має наслідком відставку всього його складу. У цих випадках Верховна Рада України здійснює формування нового складу Кабінету Міністрів України у строки та в порядку, визначені Основним Законом. Реалізація вказаного повноваження здійснюється за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Рішення приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Аналізуючи питання відповідальності уряду, К.С. Білоус акцентує увагу на тому, що вотум недовіри - результат парламентської ініціативи. Тому в інтересах стабільності функціонування уряду Конституція ускладнює процедуру цієї ініціативи, вимагаючи, щоб вона виходила від значної групи парламентарів, а також зумовлює вираз недовіри необхідністю подачі за резолюцію недовіри (осуду) абсолютної або кваліфікованої більшості голосів у палаті [19, с. 8]. У ч. 2 ст. 87 Основного Закону уточнено, що питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України або протягом останньої сесії Верховної Ради України.

Висновки

Таким чином, контроль і відповідальність належать до факторів впливу на функціонування системи органів виконавчої влади як в аспекті коригування, так і в аспекті виправлення та покарання винних. Удосконалення механізмів контролю без удосконалення механізмів відповідальності значно знижує ефективність проведених заходів. Якщо контроль дозволяє виявити відхилення в розвитку системи від заздалегідь визначених показників і визначити шляхи їх ліквідації, то відповідальність забезпечує ефективність контролю, надаючи можливість покарати осіб, які винні у настанні таких відхилень, за умови доведення вини та наявності складу правопорушення. Для організації діяльності центральних органів виконавчої влади важливе значення має категорія політичної відповідальності як вид соціальної відповідальності спеціальних суб'єктів перед населенням, але за відсутності чіткого розмежування політичних і адміністративних посад у державному механізмі виділення підстав і регулювання порядку притягнення до політичної відповідальності має складнощі. Тому розробка цілісної концепції публічної служби, прийняття базових законів щодо організації діяльності центральних органів виконавчої влади України та визначення місця кожного центрального органу виконавчої влади в такій системі з одночасним врегулюванням статусу кожного стосовно характеру повноважень може стати шляхом вдосконалення практичної реалізації відповідальності центральних органів виконавчої влади.

Список використаних джерел:

1. Поплавський В.Ю. Застосування скороченого провадження при вирішенні публічно-правових спорів у сфері державної служби. Право і суспільство. 2015. № 4 (3). С.157-162.

2. Шаповалова О.В., Бєлоусов Р.О. Правові проблеми судового контролю у спорах із державно-приватного партнерства. Вісник господарського судочинства. 2013. № 2. С. 303-308.

3. Гончарук С.Т., Текєджанова К.Б. Адміністративна юстиція, адміністративне судочинство і адміністративний процес: понятійно-категоріальний вимір та співвідношення. Юридичний вісник. Повітряне і космічне право. 2020. № 1. С. 70-77.

4. Сокуренко О. Сучасна адміністративна юстиція в Україні. Наукові записки Кіровоградського державного університету імені Володимира Винниченка. Серія : Право. 2017. Вип. 1. С. 165-168.

5. Ємельянова І.І. Деякі історико-правові аспекти розвитку адміністративної юстиції. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2017. № 1. С. 61-65.

6. ХабароваТ.В. Зарубіжний досвід запобігання корупції. Вісник Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна. Серія : Право. 2019. Вип. 27. С. 71-77.