Президент и местное самоуправление в России: теория и практика взаимодействия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Президент и местное самоуправление в России: теория и практика взаимодействия

А.М. Будаев

Аннотация

С момента принятия действующей Конституции России, закрепившей конституционные начала осуществления государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, прошло уже более 25 лет. Этот период был насыщенным с точки зрения формирования правового каркаса общественно-политических и социально-экономических отношений в нашей стране. Проведенный анализ свидетельствует, что местное самоуправление составляет одну из базовых характеристик российской модели демократии. С другой стороны, в последние годы нельзя не отметить тенденции по наращиванию усилий федеральных органов власти, и в первую очередь главы государства, по максимальному вовлечению местного самоуправления в единое политическое и правовое поле государства. Во многом это оправдано необходимостью обеспечить каждому жителю страны равные возможности для комфортной и безопасной жизни. В работе формулируется авторский взгляд на происходящие изменения и одновременно предлагается продолжить научные дискуссии по вопросу развития в нашей стране столь необходимого для каждого из нас института современного цивилизованного демократического государства -- местного самоуправления.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; Президент Российской Федерации; местное самоуправление; демократия; ежегодные послания главы государства Федеральному Собранию; указы Президента Российской Федерации; взаимодействие; публичное управление; правотворчество; эффективность деятельности.

Abstract

The President and Local Government in Russia: The Theory and Practice of Interaction

Andrey M. Budaev, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

Since the adoption of the current Constitution of Russia that established the constitutional foundations of the implementation of state power and local self-government in the Russian Federation, more than 25 have passed. This period was saturated from the point of view of the formation of the legal framework of socio-political and socio-economic relations in our country. The analysis shows that local self-government is one of the basic characteristics of the Russian model of democracy. On the other hand, in recent years it is impossible not to mention the tendency to increase the efforts of federal authorities, and first of all the head of state, to maximize the involvement of local authorities of self-government in a unified political and legal field of the State. This is largely justified by the need to provide every resident of the country with equal opportunities for a comfortable and safe life. The paper formulates the author's view concerning the changes that are taking place; and at the same time, it is proposed to continue scientific discussions regarding the development of local self-government--an institution of a modern civilized democratic state that is necessary for us all.

Keywords: Constitution of the Russian Federation; President of the Russian Federation; local self-government; democracy; annual messages of the Head of State to the Federal Assembly; decrees of the President of the Russian Federation; interaction; public administration; lawmaking; efficiency of activities.

С момента принятия основополагающих актов, определяющих государственность нашей страны -- Декларации о государственном суверенитете РСФСР и Конституции России -- прошло уже более 25 лет. Это значительный период времени, период формирования ключевых властных институтов, накопления теории и практики их функционирования.

Современная российская государственность свидетельствует о наличии как общих, так и особенных черт модели публичного управления в нашей стране. К числу общих начал, соответствующих международным стандартам демократического цивилизованного государства, относится конституционное закрепление местного самоуправления, которое, по словам В. И. Фадеева, «составляет одну из основ любого демократического строя».

Отличительной чертой российской модели публичного управления является особая роль в нем главы государства -- Президента Российской Федерации. В системе публичной власти Президент России не входит напрямую ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную власть, одновременно с этим обеспечивая их сбалансированное функционирование и гармоничное развитие.

Основополагающим актом, определяющим базовые начала взаимоотношений Президента и местного самоуправления в России, является, безусловно, действующая с 1993 г. Конституция России. В соответствии со ст. 11 Президент РФ осуществляет государственную власть, согласно ст. 12 местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Содержание иных норм Конституции РФ подчеркивает особое значение Президента России для общественного и политического развития государства. Например, часть 3 ст. 80 устанавливает, что глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики нашей страны, следовательно затрагивая и вопросы функционирования местного самоуправления. В то же время статья 133 закрепляет конституционные гарантии права местного самоуправления на судебную защиту и на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Анализ положений Конституции России свидетельствует, что наша страна соответствует мировым стандартам демократического государства, закрепляя местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, и вместе с этим учитывает национальные особенности, определяя приоритетную роль главы государства в системе публичной власти страны.

Ключевым законодательным актом, регулирующим вопросы организации и осуществления местного самоуправления в нашей стране, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За период с 1993 г. по 2020 г. принято два нормативных правовых акта с идентичным наименованием. Первый закон о местном самоуправлении появился вскоре после новой Конституции страны -- в 1995 г. Действующий закон был принят спустя 8 лет -- в 2003 г. местное самоуправление россия

Обзор данных актов свидетельствует, что Президент страны упоминается в тексте равное количество раз (8 -- в Федеральном законе 1995 г. и 9 -- в Федеральном законе 2003 г., включая указание на подписание Закона главой государства). Существенные различия обнаруживаются при анализе конкретных положений, в которых упоминается глава государства. Если для Федерального закона 1995 г. это фактически только одна статья, посвященная ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 49), то перечень норм Федерального закона 2003 г., связанных с главой государства, шире и разнообразнее по своему содержанию и функциональному предназначению. Так, правовую основу местного самоуправления составляют в том числе указы и распоряжения Президента РФ (ст. 4); упоминаются полномочия главы государства по определению границ муниципальных образований, являющихся закрытыми административно-территориальными образованиями (п. 2.1 ст. 17). Новым в практике современного этапа государственного строительства России является введение показателей эффективности функционирования органов и должностных лиц публичного управления. Для местного самоуправления перечень показателей эффективности утверждается в порядке, определяемом Президентом России (ст. 18.1).

Особо отметим появление такого основания досрочного прекращения полномочий главы городского округа, главы муниципального района и муниципального округа, как утрата доверия Президента Российской Федерации в связи с нарушением законодательства о запрете владеть иностранными финансовыми инструментами (часть 6.1 ст. 36 введена в 2013 г.). Досрочное прекращение полномочий в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации ассоциируется в первую очередь с региональным уровнем публичного управления в России. Наличие такого положения на уровне местного самоуправления, учитывая конституционно закрепленную организационную обособленность последнего, свидетельствует о стремлении федеральных органов власти получить дополнительные возможности влияния и контроля за местным самоуправлением.

Интересно отметить и положения Федерального закона 2003 г., согласно которым внеплановые проверки органов и должностных лиц местного самоуправления могут проводиться в соответствии с поручениями Президента России (часть 2.6 ст. 77 введена в 2013 г.). В практике государственного строительства уже стало традиционным, что подобные внеплановые проверки органов власти проходят зачастую после общения главы государства с гражданами страны в ходе прямых линий.

Сравнительный анализ содержания двух федеральных законов о местном самоуправлении показывает, что действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., в отличие от утратившего силу Федерального закона 1995 г., содержит значительное количество дополнительных полномочий главы государства в сфере организации местного самоуправления, вытекающих из конституционной нормы об определении основных направлений внутренней и внешней политики государства.

На современном этапе общественно-политического и социально-экономического развития России становится важным скрупулезное изучение текстов посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, предусмотренных п. «е» ст. 84 Конституции страны. Послания главы государства сочетают в себе элементы как программного документа на очередной период времени, так и своеобразного отчета о достигнутых результатах. Значительное внимание в содержании посланий уделяется и местному самоуправлению как неотъемлемому элементу российской государственности.

Представляется, что в рамках рассматриваемой темы знаковые по своему содержанию послания были оглашены в 2002, 2006, 2013, 2016, 2018 и 2020 гг. Так, обращаясь к Федеральному Собранию в 2002 г. -- в период проведения мощной реформы публичного управления, Президент отметил, что «без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны».

В 2006 г., вслед за принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., продолжилась реформа межбюджетных отношений, в связи с чем глава государства подчеркнул: «необходимо продолжать и процесс передачи полномочий. В частности, надо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета, которые по своей сути сейчас финансируют муниципальные полномочия. И давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций».

Критика в адрес местного самоуправления появилась в Послании 2013 г. В преддверии празднования 150-летия земской реформы Президент России констатировал, что «сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем... Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы... Повторю, считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово самостоятельной власти на местах».

Требование к должностным лицам всех уровней публичного управления содержится в Послании Президента России 2016 г., в котором глава государства призывает «не прятаться в служебных кабинетах, не бояться диалога с людьми -- идти на встречу, честно и открыто разговаривать с людьми, поддерживать их инициативы, особенно когда речь идет о таких вопросах, как благоустройство городов и поселков, сохранение исторического облика и создание современной среды для жизни. К сожалению, порой эти вопросы решаются кулуарно...».

В 2018 г., в год выборов Президента России, наиболее важными были слова о необходимости расширить пространство свободы, укреплять институты демократии, местного самоуправления, структуры гражданского общества, развивать и благоустраивать города и другие населенные пункты.

И наконец, в 2020 г. глава государства в своем Послании озвучил предложение о внесении в Конституцию страны поправок, направленных на совершенствование регулирования отдельных вопросов организации публичной власти, в рамках которых предлагается закрепить принципы единой системы публичной власти и выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами.

Послания Президента Федеральному Собранию -- это программные документы главы государства, в которых содержатся взгляды руководителя страны на все аспекты общественно-политического и социально-экономического развития России. Зачастую высказываются критические замечания в адрес органов и должностных лиц публичного управления, в том числе и местного самоуправления. Вместе с этим, в их тексте присутствует желание создать равные возможности для комфортной и безопасной жизни всех граждан, а вот практическая реализация заявленных целей, безусловно, зависит во многом от каждого из нас.

Самостоятельным видом правотворчества является деятельность Президента Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов в форме указов. Обзор указов Президента в сфере осуществления местного самоуправления свидетельствует, что за период с 1993 по 2020 г. принято значительное количество данных нормативных правовых актов, некоторые из которых существенно изменены или уже утратили силу.

В начале 1990-х гг. это указы Президента, направленные на закрепление местного самоуправления в качестве одного из ключевых элементов в системе публичного управления, а также определяющие порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления в условиях отсутствия законодательных актов, соответствующих новой Конституции .

В октябре 1993 г. глава государства принимает Указ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»11. Данным Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В пункте 2 закреплялось, что действующий Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г., другие законодательные акты применяются в части, не противоречащей Указу № 1760. В марте 1994 г., после вступления в силу новой Конституции страны, принимается Указ «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления», согласно которому в целях обеспечения конституционных основ формирования местного самоуправления органы государственной власти субъектов РФ с учетом местных условий могли назначить выборы в представительные органы местного самоуправления на осень 1994 г.

В 1997 г., после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» 1995 г., Президент принимает Указ № 568, направленный на развитие законодательных положений реформы местного самоуправления в стране. Приведем некоторые положения данного Указа, характеризующие фактически личное отношение главы государства к институту местного самоуправления в системе публичного управления России: «Учитывая особое значение становления местного самоуправления как одного из основных направлений государственного строительства, а также роль органов местного самоуправления в проведении социально-экономических преобразований, в том числе жилищно-коммунальной реформы, постановляю:

1. Считать активное содействие становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации».

Начиная с 2000-х гг. и по настоящее время происходит постепенный переход в содержании принимаемых указов от обеспечения базовых начал функционирования местного самоуправления к регулированию отдельных вопросов в сфере организации и осуществления местного самоуправления. По словам Президента РФ В. В. Путина, «местный уровень власти -- это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия».

В 2001 г. на основании Указа Президента РФ № 741 была сформирована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления под руководством Д. Н. Козака. Данная комиссия сыграла решающую роль в подготовке проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого в 2003 г. В своих выступлениях Д. Н. Козак подчеркивал, что «реформа местного самоуправления как одна из ключевых политических реформ, проводящихся по инициативе Президента Российской Федерации, имеет огромное значение для страны... Находиться в состоянии неопределенности в отношении местного самоуправления далее невозможно -- это наносит огромный ущерб стране, подрывает основы нашего конституционного строя».

Одним из итогов деятельности комиссии стала разработка Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Концепция предусматривала совершенствование территориальной основы местного самоуправления, доходной базы местных бюджетов, процедуры наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По мнению разработчиков документа, итог проводимых преобразований -- это появление базового уровня местной власти, который может стать опорой федерального центра в решении вопросов жизнедеятельности населения.

В целях реализации положений ст. 18.1 нового Закона о местном самоуправлении в 2008 г. принимается Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», включивший такие критерии оценки, как число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения; доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом; общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, и др.

Значимость местного самоуправления в системе демократических ценностей России была отмечена в 2012 г., когда на основании соответствующего Указа Президента РФ № 805 ежегодно 21 апреля стал отмечаться День местного самоуправления.

Отдельно выделим Указ Президента РФ № 1451, в соответствии с которым был образован совещательный орган при главе государства -- Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, созданный в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления. На заседаниях Совета регулярно обсуждаются наиболее актуальные вопросы развития местного самоуправления в нашей стране.

По итогам заседания 30 января 2020 г. глава государства утвердил перечень поручений, среди которых одним из важнейших является подготовка до 1 октября 2021 г. Правительством РФ проекта Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 г. В настоящее время фактически действующими являются Основные положения государственной политики Российской Федерации в области местного самоуправления, утвержденные Указом Президента РФ № 1370 в 1999 г. Многие цели данного документа за прошедшие 20 лет достигнуты, отдельные нуждаются в уточнении и доработке. Главным при подготовке нового документа должно быть сохранение таких базовых принципов государственной политики, как преемственность при реализации государственной политики в области развития местного самоуправления и всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства.

Подводя итог исследованию теории и практики взаимодействия Президента и местного самоуправления в России, сформулируем следующий вывод.

Местное самоуправление постоянно находится в центре внимания главы государства, что свидетельствует о стремлении руководства страны обеспечить предсказуемость политического и социально-экономического развития многонационального федеративного государства. Начиная с 2000-х гг. прослеживается тенденция по наращиванию усилий федеральных органов власти и в первую очередь Президента РФ по максимальному вовлечению местного самоуправления в единое политическое и правовое поле государства. На это направлены предложенные в 2020 г. главой государства поправки к Конституции страны. Во многом это оправдано необходимостью гарантировать каждому жителю страны равные возможности для комфортной и безопасной жизни.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Захватова Ю. Б. Муниципальная революция. -- М. : Алгоритм, 2007. -- 432 с.

2. Муниципальное право : учебник для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. -- М. : Проспект, 2013. -- 336 с.

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1. Zahvatova Yu. B. Municipal'naya revolyuciya. -- M. : Algoritm, 2007. -- 432 s.

2. Municipal'noe pravo : uchebnik dlya bakalavrov / otv. red. V. I. Fadeev. -- M. : Prospekt, 2013. -- 336 s.

Размещено на Allbest.ru