Інструменти адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя та здоров’я довкілля

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Інструменти адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя та здоров'я довкілля

Полубатко В.В., аспірант кафедри адміністративного права

Анотація

Статтю присвячено визначенню інструментів адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля та формулюванню пропозицій щодо удосконалення нормативно-правового регулювання процедур їх застосування. Під час написання статті використано загальні та спеціальні методи наукового пізнання, а саме: систематизації, класифікації, порівняльно-правовий, системно-структурний, метод аналізу, синтезу, дедукції, індукції та ін. У статті висвітлено результати, отримані внаслідок проведеного дослідження. Встановлено стан наукових розробок з питань реалізації права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та інструментів її адміністративно-правового забезпечення. Розкрито поняття адміністративно-правового забезпечення та його інструментів. Висвітлено функції суб'єктів публічної адміністрації, покладені на них у сфері охорони довкілля, визначено недоліки їх нормативно-правової регламентації та запропоновано шляхи їх виправлення. Названо види інструментів адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля та їхні окремі ознаки. Розглянуто систему нормативно-правових актів, якими регламентовано процедури їх використання. З'ясовано сучасний стан нормативно-правового регулювання застосування інструментів адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля та сформульовано пропозиції та рекомендації стосовно шляхів його удосконалення. Зокрема, визначено низку властивих йому проблем, які підлягають обов'язковому вирішенню: відсутність порядків діяльності публічної адміністрації та нормативного акту, яким було б запроваджено єдині правила застосування інструментів діяльності публічної адміністрації; суперечності та неточності, допущені в чинних нормативно-правових актах; чинність нормативних актів, що прийняті з порушенням повноважень. У висновках підсумовано, що для адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля найбільш використовуються такі інструменти діяльності публічної адміністрації, як адміністративні акти та акти-дії. Підкреслено, що стан нормативно-правового забезпечення їх використання знаходиться на незадовільному рівні, який виражається в численних прогалинах та інших недоліках. З метою вирішення цих проблем наголошено на доцільності внесення змін і доповнень до діючих нормативно-правових актів, прийняття законів України «Про адміністративні процедури» та «Про нормативно-правові акти» або загального Закону України «Про публічну адміністрацію в Україні» та ін.

Ключові слова: право на безпечне для життя і здоров'я довкілля, адміністративно-правова реалізація приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля, публічне адміністрування у сфері охорони навколишнього природного середовища, інструменти діяльності публічної адміністрації, інструменти адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Abstract

THE INSTRUMENTS OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROVISION FOR THE REALIZATION OF THE RIGHT TO A SAFE AND HEALTHY ENVIRONMENT

The article is focused on determining the instruments of administrative and legal provision for the realization of the right to a safe and healthy environment by individuals and formulating the propositions to improve the normative and legal regulation of the procedures of their application. The author of the article has established the state of scientific developments concerning the realization of the citizens' right to a safe and healthy environment and the instruments of its administrative and legal provision. The concept of administrative and legal provision and its instruments have been revealed. The functions of public administration subjects assigned to them in the field of environmental protection have been highlighted; the shortcomings of their normative and legal regulation have been determined; and the ways of their solution have been suggested. The author has named the types of instruments of administrative and legal provision for the realization of the right to a safe and healthy environment by individuals and their certain characteristics. The system of normative and legal acts regulating the procedures for their use has been studied. The current state of normative and legal regulation of the application of the instrument of administrative and legal provision for the realization of the right to a safe and healthy environment by individuals has been clarified; and propositions and recommendations regarding the ways of its improvement have been formulated. In particular, a number of specific problems that are to be obligatory solved has been defined: lack of procedures of public administration activities and a normative act that would introduce unified rules for the application of the instruments of public administration activities; contradictions and inaccuracies that exist in the current normative and legal acts; validity of normative acts adopted with violation of powers.

Key words: the right to a safe and healthy environment, administrative and legal realization of the right to a safe and healthy environment by individuals, public administration in the field of environmental protection, instruments ofpublic administration S activity, instruments of administrative and legal provision for the realization of the right to a safe and healthy environment by individuals.

Відповідно до ст. 22 Конституції України [11] «конституційні права і свободи гарантуються». Це означає, що права не лише закріплюються в нормативно-правових актах, а і їх реалізація та дотримання забезпечуються за допомогою комплексу інструментів, доступних суспільству і державі. Передусім

йдеться про інструменти діяльності публічної адміністрації, процедури застосування яких урегульовані нормами адміністративного права, та які є основним засобом забезпечення реалізації положень Конституції України та інших нормативно-правових актів. Викладене стосується всіх конституційних прав, включаючи право на безпечне для життя і здоров'я довкілля, реалізація якого сприяє використанню наданих громадянам правових можливостей задля їх розвитку та гідного життя, впливає на навколишнє середовище та екологічну ситуацію в державі. Тому вивчення особливостей діяльності публічної адміністрації в напрямі забезпечення реалізації цього права за допомогою низки спеціальних інструментів та шляхів удосконалення її нормативно-правового регулювання є важливим.

При цьому підкреслимо, що на сьогоднішній день відсутній нормативно-правовий акт, який регулював би діяльність публічної адміністрації в цій сфері за всіма існуючими напрямками або уніфікував би правила застосування інструментів діяльності публічної адміністрації, незалежно від сфер їх використання. Натомість шляхи адміністративно-правового забезпечення реалізації громадянами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля регламентовані різними нормативно-правовими актами, кожен з яких регулює окремі процедури. Наприклад, наразі можна нарахувати більше 13 законів, якими закріплено відповідні норми, і ще більше нормативно-правових актів підзаконного рівня. Це свідчить про сформовану потребу в систематизації положень, присвячених діяльності публічної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища загалом та реалізації права приватних осіб на безпечне для життя і здоров'я довкілля зокрема. Окрім того, існуючі нормативні акти не позбавлені недоліків, що вказує також на необхідність їх оптимізації.

Стосовно стану наукових розробок зазначимо, що наявні наукові дослідження, попри вагомий внесок у розвиток правової доктрини, не вирішують поставлених питань, оскільки вони орієнтовані в більшості випадків на розв'язання інших проблем, властивих окремим аспектам правового забезпечення реалізації права на безпечне для життя і здоров'я довкілля (внаслідок чого решта аспектів залишаються поза увагою) або, навпаки, правовому регулюванню ширшого кола суспільних відносин, у разі чого питання забезпечення реалізації названого права розглядається побічно. У цьому ракурсі варто згадати праці Т.Л. Антонової, Ю.А. Краснової, О.Я. Лазора, Ю.О. Легези, С.І. Москаленка, В.М. Пиця, А.О. Попової, Н.Л. Тішкової, В.М. Тюна, О.А. Улютіної та ін.

Наукові дослідження, центральний науковий інтерес яких пов'язаний в цілому з темою реалізації зазначеного конституційного права громадян, так само не виконують поставлені завдання, оскільки в їхніх межах: реалізація цього права розглядається з позицій правового регулювання іншими галузями права, наприклад, конституційним; та/або не враховано останніх змін у законодавстві та здобутків правової науки; та/або не розкрито питань інструментів діяльності публічної адміністрації, процедур їх застосування та їх нормативно-правової регламентації. Серед них можна згадати праці В.В. Бондаренко, В.Л. Бредіхіної, Л.Б. Васильчук, В.В. Іванюшенко та ін. Отже, з викладеного можна підсумувати, що інструментам діяльності публічної адміністрації в окресленій сфері допоки не приділено належної уваги в межах наукових праць.

Враховуючи це, метою статті є визначення інструментів адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля та формулювання пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правового регулювання процедур їх застосування. Для її досягнення доцільно виконати такі завдання: сформулювати поняття та визначити види інструментів адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля; ознайомитись із системою нормативно-правових актів, якими регламентовано процедури їх використання; з'ясувати сучасний стан нормативно-правовогозабезпеченнязастосуванняінстру- ментів та сформулювати шляхи його удосконалення.

В окреслених цілях зауважимо, що адміністративно-правове забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля, на нашу думку, становить собою діяльність суб'єктів публічної адміністрації із публічного адміністрування галузі охорони навколишнього природного середовища, яка спрямована на забезпечення безпечного для життя і здоров'я довкілля. У зв'язку з цим поняття інструментів адміністративно-правового забезпечення реалізації названого права можемо сформулювати як інструменти діяльності публічної адміністрації, які використовуються її суб'єктами для здійснення публічного адміністрування галузі охорони навколишнього природного середовища з метою забезпечення безпечного для життя і здоров'я довкілля, тим самим забезпечуючи реалізацію приватними особами відповідного конституційного права. У свою чергу нагадаємо, що під інструментами діяльності публічної адміністрації в юридичній літературі розуміють юридичні засоби (прийоми), які використовуються суб'єктами публічної адміністрації для здійснення регулюючого впливу на учасників суспільних відносин, що складаються у сфері публічного адміністрування [13, с. 187]. До них відносяться зазвичай нормативно-правові акти, адміністративні акти, адміністративні договори, плани та фактичні дії [1, с. 144; 13, с. 188; 14].

Як ми зауважили на початку статті, єдиного нормативного акта, який би встановлював правила й порядок використання цих інструментів, натепер не прийнято. Тривалий час на розгляд Верховній Раді України подавались законопроекти, присвячені тим або іншим інструментам діяльності публічної адміністрації, однак жоден із них допоки не набув статусу закону. Наприклад, до таких можна віднести: проекти Закону України «Про нормативно-правові акти» (окремі з них мають назву «Про нормативно- правові акти в Україні») від 11 грудня 1997 р. [48], від 21 лютого 2007 р. [47], від 14 січня 2008 р. [46], від 1 грудня 2010 р. [44] і від 12 грудня 2012 р. [46]; проекти Адміністративно-процедурного кодексу України від 18 липня 2008 р. [2] і від 3 грудня 2012 р. [3]; проект Закону України «Про адміністративну процедуру» від 28 грудня 2018 р. [17].

Не сприяє виправленню цієї ситуації також і відсутність більш загального нормативного акту, який би встановлював статус публічної адміністрації як цілісної системи суб'єктів публічного адміністрування та закріплював засади її діяльності. Хоча, на нашу думку, такий нормативний акт забезпечив би утвердження єдиних стандартів діяльності суб'єктів публічної адміністрації на всіх рівнях публічної влади і слугував би альтернативою згаданим вище законопроектам, закріплюючи на відміну від них вимоги до всіх інструментів діяльності, а не до їхніх окремих різновидів.

Натомість натепер залишаються чинними нормативно-правові акти різної юридичної сили, які регулюють окремі питання діяльності кожного із суб'єктів публічної адміністрації окремо, включаючи вимоги до певних інструментів їх діяльності, наприклад: Закон України «Про Кабінет Міністрів України» [41], постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» від 18 липня 2007 р. № 950 [38] і «Про затвердження Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України» від 6 вересня 2005 р. № 870 [37]; Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» [59], постанови Кабінету Міністрів України, якими затверджено положення про кожен центральний орган виконавчої влади, в тому числі «Про затвердження Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України» від 21 січня 2015 р. № 32 [31], «Про затвердження Положення по Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів» від 2 вересня 2015 р. № 667 [27], а також накази центральних органів виконавчої влади, якими затверджено регламенти їх роботи, наприклад, наказ Міністерства екології та природних ресурсів України «Про затвердження Регламенту Міністерства екології та природних ресурсів України» від 3 серпня 2012 р. № 391 [39]; Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [43], низка нормативно- правових актів підзаконного рівня, якими затверджено регламенти кожного органу місцевого самоврядування в державі, наприклад, рішення Київської міської ради «Про Регламент Київської міської ради» від 7 липня 2016 р. № 579/579 [57] та ін.

У сфері забезпечення реалізації права на безпечне для життя і здоров'я довкілля так само відсутній нормативно-правовий акт, який встановлював би єдині правила діяльності публічної адміністрації за цим напрямком, як власне й загалом у сфері охорони навколишнього природного середовища. Натомість окремі питання прийняття нормативно-правових актів суб'єктами публічної адміністрації, окрім названих вище нормативних документів, урегульовано нормативними актами загального характеру, а саме: указом Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 [22], постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28 грудня 1992 р. № 731 [30], наказом Міністерства юстиції України «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» від 12 квітня 2005 р. № 34/5 [18] та ін. При цьому ці нормативні документи не поширюють свою дію на нормативні акти суб'єктів публічної адміністрації, які не є органами виконавчої влади, як-то Президент України та органи місцевого самоврядування.

Щодо адміністративних актів, а також інших інструментів діяльності публічної адміністрації (актів-планів, актів-дій), то порядок їх прийняття (або здійснення у випадках з актами-діями) більшою або меншою мірою регулюється в межах низки нормативно-правових актів, якими урегульовано діяльність публічної адміністрації за конкретними напрямами та окремі різновиди суспільних відносин. їх можна умовно поділити на: 1) загальні, які прямо не стосуються галузі охорони навколишнього природного середовища, але поширюють свій вплив на діяльність публічної адміністрації, в тому числі у цій сфері. Такими є закони України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» [24], «Про ліцензування видів господарської діяльності» [42], «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [49];

Які регулюють діяльність публічної адміністрації з публічного адміністрування галузі охорони навколишнього природного середовища та суспільні відносини, що складаються у зв'язку з реалізацією права на безпечне для життя і здоров'я довкілля. При цьому процедури прийняття адміністративних актів чи застосування інших інструментів окремого нормативного закріплення в межах самостійних структурних частин цих нормативних актів не набули. Натомість вони регламентовані як складники порядків виконання покладених на суб'єктів публічної адміністрації функцій, наприклад, контролю, видачі документів дозвільного характеру тощо. Відповідно, щоб з'ясувати, які інструменти та за якими правилами застосовуються публічною адміністрацією з метою забезпечення реалізації права на безпечне для життя і здоров'я довкілля, необхідно звернутись до виконуваних ними функцій.

Їх перелік та порядок реалізації закріплено насамперед в екологічному (антропоохоронному [7]) законодавстві України, до складу якого, нагадаємо [15], відносяться такі закони (маємо уточнити, що ми підтримуємо концепцію вузького розуміння терміну «законодавство», відповідно до якої під ним розуміється тільки сукупність законів [16; 60]): Земельний кодекс України [8], Лісовий кодекс України [12], Водний кодекс України [5], Кодекс України про надра [10], «Про охорону навколишнього природного середовища» [51], «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [26], «Про оцінку впливу на довкілля» [52], «Про стратегічну екологічну оцінку» [58], «Про відходи» [20], «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведен- ня» [54], «Про охорону атмосферного повітря» [50], «Про природно-заповідний фонд України» [56], «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» [19], і «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» [23] та ін.

Так, підкреслимо, що ч. 1 ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» покладає на суб'єктів публічної адміністрації такі функції: спостереження, дослідження, стратегічної екологічної оцінки, оцінки впливу на довкілля, контролю, прогнозування, програмування, інформування та іншої виконавчо-розпорядчої діяльності. Цей перелік, як бачимо, не є вичерпним, що дозволяє відносити до нього й інші виконувані суб'єктами публічної адміністрації функції, які можна визначити шляхом аналізу подальших положень цього закону, а також низки інших нормативно-правових актів екологічного законодавства, зокрема ті, що названо нами вище. Перш ніж перейти до їх вивчення, зауважимо, що у ст. 16 цього закону йдеться про державне управління, але перераховується ширше коло суб'єктів публічної адміністрації, зокрема органи місцевого самоврядування, які здійснюють муніципальне управління. На нашу думку, сам по собі термін «державне управління» є пережитком минулого і не відповідає українській правовій дійсності, тому його варто замінити на сучасне «публічне управління» або «публічне адміністрування».

Окрім того, зазначимо також, що не всі функції, виконувані суб'єктами публічної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища, набули закріплення у вигляді прямої вказівки на те, що щось є функцією (що, власне, нами було продемонстровано вище, під час коментування невичерпного переліку функцій, закріплених у ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). У решті випадків нормативні акти закріплюють повноваження, покладені на суб'єктів публічної адміністрації. Таке закріплення відбувається у вигляді мовних зворотів: «у межах своєї компетенції», «до компетенції належать», «відповідно до покладених завдань», «виконує», «здійснює» та ін. А оскільки компетенція суб'єктів прямо випливає із функцій, які ними виконуються, (вони ними зумовлені), то, відповідно, на їх підставі можна сформулювати ці функції. Наприклад, згідно з п. «в» ст. 20 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища (далі - Міністерство екології та природних ресурсів України), належать організація моніторингу навколишнього природного середовища, створення і забезпечення роботи мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації. Звідси можна припустити, що йдеться про повноваження, покладені на Міністерство екології та природних ресурсів України задля реалізації функцій моніторингу та інформування.

Проте зауважимо, що наприкінці ст. ст. 20 і 201 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», після переліку всього належного до компетенції Міністерства екології та природних ресурсів України, закріплено, що це Міністерство: «виконує й інші функції, визначені законами України»; «виконує також інші функції, визначені законами України та покладені на нього актами Президента України». Звідси можна припустити, що законодавець ототожнив поняття функцій і повноважень. На нашу думку, будь-які дії, в тому числі затвердження, забезпечення, координація, здійснення, встановлення, керівництво та інші, характеризують конкретну діяльність із реалізації повноважень. Відповідно, якщо в нормативному акті закріплено, що до компетенції суб'єкта належать здійснення, організація, одержання, затвердження, то йдеться про повноваження, які суб'єкт виконує задля досягнення вищої мети, більш загальних цілей (виключення становить «видача документів дозвільного характеру», яка одночасно має значення і повноваження, і функції, оскільки іншим чином її назву не узагальнити). Натомість «функції» є категорією більш загального характеру, на їх реалізацію покладаються повноваження у вигляді дозволених або обов'язкових до виконання дій, що в сукупності своїй дозволяють досягти призначення суб'єкта публічної адміністрації. Наприклад, функція оцінки впливу на довкілля передбачає необхідність координації і забезпечення її здійснення, прийняття висновку за наслідком її здійснення. Але всі ці дії не є окремими функціями. Тим більш що, у ст. 16 цього ж закону закріплено перелік функцій, які виконуються цими суб'єктами, і той спосіб, в який вони закріплені, підтверджує, що у ст. ст. 20 і 201 перераховано не функції, а повноваження. Підтверджує нашу думку й те, що у ч. 2 ст. ст. 17-19 після закріплення компетенції суб'єктів публічної адміністрації встановлено, що вони можуть виконувати й інші «повноваження». Термін «повноваження» зустрічається й у подальших статтях, в яких закріплено компетенцію суб'єктів публічної адміністрації. Тому, виходячи з викладеного, вважаємо за доцільне внести зміни до ч. 2 ст. 20 і ч. 2 ст. 201, замінивши слово «функції» на «повноваження».

Пропонуючи шляхи удосконалення ст. 201, зазначимо і про необхідність внесення інших змін. Зокрема, в межах цієї статті закріплено, що до компетенції Міністерства екології та природних ресурсів України належить «реалізація повноважень ...». Однак термін «компетенція» означає «коло повноважень якої- небудь організації, установи або особи» [4, с. 560], а отже, відповідні положення зазначеної статті означають «повноваження на реалізацію повноважень». Таке формулювання, на нашу думку, є некоректним і виглядає комічно, що вказує на необхідність внесення змін до ст. 201, наприклад, шляхом видалення словосполучення «реалізація повноважень» з пунктів «б» і «ґ» у ст. 201, переходячи одразу до назви конкретного повноваження. Це потребує також уточнення цих повноважень, що можна зробити, узгодивши положення ст. 201 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» з Положенням про Міністерство екології та природних ресурсів. Або можна залишити загальне формулювання «повноваження у сфері».

Повертаючись до визначення функцій, які виконують суб'єкти публічної адміністрації у сфері публічного адміністрування галузі охорони навколишнього природного середовища, зазначимо, що законодавством виділяються такі:

Оцінка впливу на довкілля та оцінка транскордонного впливу на довкілля, реалізація яких передбачає аналіз інформації стосовно планованої господарської діяльності до прийняття рішення про її провадження, розгляд й визначення її можливого впливу на довкілля та видачу висновку щодо допустимості або недопустимості провадження такої діяльності та екологічних умов її провадження (ч. 1 ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Закон України «Про оцінку впливу на довкілля»). Під час оцінки впливу на довкілля уповноважені суб'єкти публічної адміністрації повинні видавати висновок з оцінки впливу на довкілля, який є документом дозвільного характеру відповідно до Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» [53] (п. 4 у Переліку). Порядок його видачі регламентовано Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля та Порядку ведення Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля» від 13 грудня 2017 р. № 1026 [36]. Виходячи з його вивчення, можна припустити, що цей висновок є адміністративним актом, а отже, його можна віднести до інструментів діяльності публічної адміністрації в досліджуваній нами сфері.

Це зумовлено такими його рисами: по-перше, його прийняттю не передує ухвалення інших адміністративних актів у вигляді рішень суб'єктів публічної адміністрації про видачу висновку, що вказує на його самостійний характер; по-друге, він відповідає ознакам адміністративних актів, які виділяються в юридичній літературі, а саме: 1) має конкретно-індивідуальний характер, тобто регулює конкретній випадок у сфері публічного адміністрування [13, с. 219-220, 222] (визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності), та його адресатом є індивідуально визначена особа чи коло осіб, які можуть бути чітко ідентифікованими [13, с. 222] (суб'єкт господарювання, який має намір провадити господарську діяльність); 2) являє собою офіційне рішення суб'єкта публічної адміністрації [13, с. 218] (приймається суб'єктом господарювання у визначеному законом порядку в контексті реалізації публічної функції оцінки впливу на довкілля, має офіційний характер та призводить до юридичних наслідків); 3) є зовнішньо спрямованим [13, с. 220] (тобто воно не відноситься до внутрішньої документації); 4) видається в односторонньому порядку та є обов'язковим для виконання [13, с. 222] (обов'язковість його виконання прямо передбачена законом, він не є дво- або багатостороннім актом, він приймається конкретно визначеним суб'єктом на підставі розгляду ним документів, поданих суб'єктом господарювання); 5) викликає юридичні наслідки у вигляді встановлення прав та/або обов'язків для свого адресата [13, с. 222] (у даному разі такими наслідками можуть бути: виникнення обов'язку з дотримання екологічних умов, зазначених у висновку; виникнення підстави для відмови у видачі рішення про провадження планованої діяльності);

Стратегічна екологічна оцінка, яка передбачає визначення, опис та оцінювання наслідків виконання документів державного планування (стратегій, планів, схем, містобудівної документації, загальнодержавних програм, державних цільових програм та інших програм і програмних документів, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування) для довкілля, розроблення заходів із запобігання, зменшення та пом'якшення можливих негативних наслідків, визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, складання звіту про стратегічну екологічну оцінку та інші необхідні дії (п. 3, 7 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку»). Як бачимо, не дивлячись на схожість назв із попередньо названою функцією, реалізація цієї пов'язана з розробленням і прийняттям документів державного планування, тобто з використанням такого інструменту діяльності публічної адміністрації, як акти- плани. Але порядок їх розроблення і затвердження в межах Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» не розкрито, натомість ним урегульовано порядок оцінки такого плану до його затвердження та дії суб'єктів публічної адміністрації після затвердження плану (моніторинг, інформування).

Вивчення положень цього закону дозволяє зробити висновок, що в процесі стратегічної екологічної оцінки не використовуються такі інструменти, як адміністративні акти чи акти-плани (хоча вона спрямована на акти-плани, однак вони не застосовуються під час проведення оцінки). Але оскільки стратегічна екологічна оцінка віднесена до функцій суб'єктів публічної адміністрації (ч. 1 ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»), то, відповідно, певні інструменти діяльності публічної адміністрації все ж мають бути використані у цій сфері. На нашу думку, в такому разі варто виходити від протилежного, якщо не використовуються інструменти у формі нормативних, адміністративних актів, планів, а також адміністративних договорів, то залишаються лише акти-дії, які не тягнуть юридичних, але призводять до фактичних наслідків [13, с. 273]. адміністративний правовий публічний довкілля

Так, з огляду на те, що результати стратегічної екологічної оцінки не носять обов'язковий характер, відповідно і до юридичних наслідків вони не призводять: закон не пов'язує можливість або неможливість прийняття акту-плану з результатами стратегічної екологічної оцінки. Проте водночас суб'єкт публічної адміністрації враховує в документі державного планування звіт про стратегічну екологічну оцінку, результати громадського обговорення та консультацій, у тому числі транскордонних (п. 4 ч. 1 ст. 5). Відповідно, фактичні наслідки проведеної оцінки виникають у такому вигляді: після її проведення суб'єкт ураховує ці результати в акті-плані.

Отже, підсумуємо, що в контексті стратегічної екологічної оцінки суб'єкти публічної адміністрації використовують такі інструменти, як акти-дії. Ними можуть бути: моніторинг наслідків виконання документа державного планування для довкілля; оприлюднення документу державного планування, результатів моніторингу, довідок про консультації та про громадське обговорення, інформування в інші способи, передбачені законом; підготовка довідок (які відносяться до публічної інформації відповідно до ч. 6 ст. 13 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» та відносяться до офіційних документів, що засвідчують певні факти, які не є адміністративними актами [13, с. 218]), зокрема, про громадське обговорення та про консультації, в яких підсумовує отримані зауваження і пропозиції та зазначає, яким чином у документі державного планування та звіті про стратегічну екологічну оцінку враховані зауваження і пропозиції, а також обґрунтовує обрання саме цього документа державного планування в тому вигляді, в якому він запропонований до затвердження, серед інших виправданих альтернатив, представлених до розгляду та ін.;

Ліцензування у сфері охорони навколишнього природного середовища, яке здійснюється, наприклад, за такими напрямами: ліцензування господарської діяльності, пов'язаної з потенційною небезпекою для здоров'я людей; ліцензування господарської діяльності у сфері використання ядерної енергії тощо; ліцензування господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення; ліцензування операцій у сфері поводження з відходами. Ліцензування є різновидом провадження з видачі дозволів, а тому є складовою частиною функції з видачі дозволів. Відповідно, в його межах застосовуються такі самі інструменти діяльності публічної адміністрації, зокрема такі адміністративні акти: рішення про видачу ліцензії (яке завжди передує фактичній видачі ліцензії - ч. 7 ст. 13 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»), рішення про відмову у видачі ліцензії, рішення про анулювання ліцензії, рішення про переоформлення ліцензії та про визнання ліцензії, що була переоформлена, недійсною та ін. Окрім того, під час ліцензування суб'єкти публічної адміністрації також використовують акти-дії, головною з яких є внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань запису про право провадження суб'єктом господарювання визначеного ним виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню (п. 11 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»);

Державна реєстрація, яка передбачає створення та ведення відповідних державних реєстрів у сфері охорони навколишнього природного середовища. Ця функція реалізується, зокрема, за такими напрямками: державна реєстрація небезпечних факторів (урегульована постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію небезпечних факторів і Порядку оплати робіт із проведення гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних факторів» від 13 червня 1995 р. № 420 [28]); державна реєстрація джерел іонізуючого випромінювання (урегульована постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання державного регулювання діяльності з використання джерел іонізуючого випромінювання» від 16 листопада 2000 р. № 1718 [6]); державна реєстрація робіт і досліджень, пов'язаних з геологічним вивченням надр (урегульована наказом Міністерства екології та природних ресурсів України «Про затвердження Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов'язаних із геологічним вивченням надр» від 14 червня 2013 р. № 263 [33]). Під час реалізації реєстраційної функції суб'єкти публічної адміністрації використовують такі адміністративні акти, як рішення про державну реєстрацію, рішення про відмову в державній реєстрації, рішення про анулювання державної реєстрації, а також акти-дії, які полягають у внесенні записів про реєстрацію в журнали державної реєстрації та в електронні бази даних, тощо;

Контроль і нагляд. Ці функції здійснюються з метою попередження, виявлення й припинення порушень вимог нормативно-правових актів у сфері охорони навколишнього природного середовища та щодо дотримання законних прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб. Контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованих організмів у відкритій системі (ч. 2 ст. 35 «Про охорону навколишнього природного середовища»). Відповідно до указу Президента України «Про Положення про Державну екологічну інспекцію України» від 13 квітня 2011 р. № 454/2011 [55], постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію України» від 19 квітня 2017 р. № 275 [29] і наказу Міністерства екології та природних ресурсів України «Про затвердження положень про територіальні органи Держе- коінспекції» від 11 серпня 2017 р. № 312 [32], а також згідно з іншими нормативно-правовими актами, під час здійснення контролю і нагляду суб'єкти публічної адміністрації використовують адміністративні акти (розпорядження про обмеження або тимчасове зупинення діяльності підприємств, розпорядження про відновлення їхньої діяльності, приписи та ін.) та акти-дії (проведення перевірок, огляду, виконання відбору проб та інструментально-лабораторних вимірювань, зупинення транспортних засобів, вилучення знарядь добування об'єктів тваринного світу, транспортних засобів, обладнання тощо).

Водночас маємо підкреслити, що стану нормативно-правового регулювання діяльності публічної адміністрації з приводу здійснення контролю і нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища властиві недоліки. По-перше, Положення про Державну екологічну інспекцію України закріплено одразу двома підзаконними актами: указом Президента України та постановою Кабінету Міністрів України. Згідно з п. 91 ст. 116 Конституції України, повноваження з утворення центральних органів виконавчої влади покладено на Кабінет Міністрів України, тому відповідно до абз. 12 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України уповноважений затверджувати положення про зазначені органи. На цій підставі вказаний указ Президента України необхідно скасувати. По-друге, на сьогоднішній день відсутній нормативно-правовий акт, який би встановлював порядок здійснення контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища. Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України «Про затвердження Порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства» від 10 вересня 2008 р. № 464 [35] було скасовано, а новий не було прийнято.

У ч. 3 ст. 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» з цього приводу закріплено, що порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України. Однак у межах Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» такий порядок не закріплено. Що стосується інших законів, які входять до складу екологічного законодавства, то в їхніх межах нормативно-правове закріплення порядку здійснення контролю і нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища здійснене не найкращим чином. Наприклад, у ст. 28 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» так само закріплено, що порядок здійснення державного контролю в галузі охорони атмосферного повітря визначається відповідно до закону, але при цьому в законі такий порядок не набув свого закріплення. Відсутній порядок здійснення контролю і в таких законах, як Кодекс України про надра, Водний кодекс України, Лісовий кодекс України, Земельний кодекс України, закони України «Про відходи», «Про питну воду, питне водопостачання», «Про природно-заповідний фонд України». Навіть у Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [21] відсутній порядок здійснення контролю та закріплено переважно повноваження суб'єктів публічної адміністрації в цій сфері. Аналогічним чином у ст. 25 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» закріплено лише окремі повноваження державних інспекторів з ядерної та радіаційної безпеки. Натомість порядок здійснення державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки закріплено підзаконним нормативним актом - постановою Кабінету Міністрів України від 13 листопада 2013 р. № 824 [34].

З викладеного можемо підсумувати, що нормативно-правова регламентація контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища потребує удосконалення, наприклад, одним з альтернативних способів: 1) шляхом доповнення відповідних законів порядками здійснення контролю; 2) шляхом видалення з них положення про те, що саме законами закріплюються порядки контролю і нагляду. У такому разі необхідно буде прийняти відповідні підзаконні нормативні акти, якими буде затверджено порядки здійснення контролю і нагляду; 3) шляхом закріплення в них відсильної норми на Закон України «Про засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зазначивши, що саме цим законом визначається порядок здійснення державного контролю і нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища;

Інформування, яке передбачає забезпечення вільного доступу до інформації про стан навколишнього природного середовища, підготовку щорічної Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні, щорічне інформування населення про стан навколишнього природного середовища відповідних територій, систематичне інформування населення через засоби масової інформації про стан навколишнього природного середовища, динаміку його змін, джерела забруднення, розміщення відходів чи іншої зміни навколишнього природного середовища і характер впливу екологічних факторів на здоров'я людей, негайне інформування про надзвичайні екологічні ситуації, передачу інформації, отриманої в результаті проведення моніторингу довкілля, каналами інформаційних зв'язків органам, уповноваженим приймати рішення щодо отриманої інформації, здійснюється за допомогою актів-дій у порядку, встановленому законами України «Про інформацію» [40], «Про доступ до публічної інформації» [25], ст. ст. 25-251 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими положеннями нормативно-правових актів, якими закріплено повноваження й порядок інформування, включаючи оприлюднення документів, про які йшлося вище;

Спостереження, прогнозування, облік та моніторинг у сфері охорони довкілля, включаючи моніторинг у сферах охорони атмосферного повітря, питної води та питного водопостачання, моніторинг земель, облік вод, лісів, моніторинг місць утворення, зберігання та видалення відходів тощо, які передбачають ведення обліку об'єктів, що справляють шкідливий вплив на довкілля, та використання (отримання, збирання, оброблення, збереження та аналіз) відповідної інформації про його стан, оцінку і прогнозування його змін і ступеня небезпечності та розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень у галузі охорони навколишнього природного середовища щодо запобігання негативним змінам стану довкілля та дотримання вимог екологічної безпеки (ст. 22, розділ V Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Під час виконання цих функцій суб'єкти публічної адміністрації користуються інструментами «акти- дії», що видно з наведеного вище.

Щодо адміністративних договорів, то вони застосовуються лише в чітко встановлених законом випадках, до яких згідно з п. 16 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України [9] відносяться: розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб'єктами владних повноважень; делегування публічно-владних управлінських функцій; перерозподіл або об'єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; замість видання індивідуального акта; врегулювання питань надання адміністративних послуг. Опираючись на вивчення положень екологічного законодавства, можемо встановити, що у сфері охорони навколишнього природного середовища адміністративні договори застосовуються не часто і стосуються вони, наприклад, передачі частини коштів фондів охорони навколишнього природного середовища на договірних умовах підприємствам, установам, організаціям і громадянам на заходи для гарантованого зниження викидів і скидів забруднюючих речовин і зменшення шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на стан навколишнього природного середовища, на розвиток екологічно безпечних технологій та виробництв (п. «д» ст. 48 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Щодо порядку укладення адміністративних договорів у сфері охорони навколишнього природного середовища, то в межах Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» він не визначений, а інших законів, якими був би передбачений такий порядок, натепер не прийнято.

Таким чином, з викладеного можемо підсумувати, що для адміністративно-правового забезпечення реалізації приватними особами права на безпечне для життя і здоров'я довкілля найбільш використовуються такі інструменти діяльності публічної адміністрації, як адміністративні акти та акти-дії. Проте стан нормативно-правового забезпечення їх використання, як власне й використання інших інструментів діяльності, знаходиться на незадовільному рівні, який виражається в численних прогалинах та інших недоліках, у тому числі: 1) відсутності порядків діяльності публічної адміністрації; 2) відсутності нормативного акту, яким було б запроваджено єдині правила застосування інструментів діяльності публічної адміністрації;

Суперечностях і неточностях, допущених у чинних нормативно-правових актах (наприклад, щодо посилання на норми закону, які в ньому не закріплені); 4) чинності нормативних актів, що прийняті з порушенням повноважень (як-то указ Президента України, яким затверджено положення про центральний орган виконавчої влади) та ін. Вирішенню цих проблем сприятиме внесення змін і доповнень до діючих нормативно-правових актів, скасування названого указу Президента України, а також прийняття законів України «Про адміністративні процедури» та «Про нормативно-правові акти» або загального Закону України «Про публічну адміністрацію в Україні», яким буде закріплено засади діяльності публічної адміністрації та використання всіх доступних в її арсеналі інструментів.

Література

1. Адміністративне право України. Повний курс : підручник / В. Галунько та ін. Херсон : ОЛДІ-ПЛЮС, 2018. 446 с.

2. Адміністративно-процедурний кодекс України : проект від 18 липня 2008 р. № 2789.

3. Адміністративно-процедурний кодекс України : проект від 3 грудня 2012 р. № 11472.

4. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. І допов.) / укл. і гол. ред. В.Т. Бусел. Київ ; Ірпінь : ВТФ «Перун», 2005. 1728 с.

5. Водний кодекс України : від 6 червня 1995 р. Відомості Верховної Ради України. 1995. № 24. Ст. 189.

6. Деякі питання державного регулювання діяльності з використання джерел іонізуючого випромінювання : Постанова Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2000 р. № 1718.

7. Євстігнєєв А. Наукові підходи до визначення предметів природоресурсного та антропоохоронного права в контексті інтеграції їх норм. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Серія: Юридичні науки. 2013. № 2 (96). С. 57-60.

8. Земельний кодекс України : від 25 жовтня 2001 р. Відомості Верховної Ради України. 2002. № 3-4. Ст. 27.

9. Кодекс адміністративного судочинства України : від 6 липня 2005 р. № 2747-ІУ Відомості Верховної Ради України. 2005. № 35-36, № 37. Ст. 446.

10. Кодекс України про надра : від 27 липня 1994 р. Відомості Верховної Ради України. 1994. № 36. Ст. 340.

11. Конституція України : від 28 червня 1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

12. Лісовий кодекс України : від 21 січня 1994 р. Відомості Верховної Ради України. 1994. № 17. Ст. 99.

13. Мельник РС. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях : навч. посіб. Київ : Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

14. Патерило І.В. Інструменти діяльності публічної адміністрації: сутність та зміст. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія Право. 2014. Вип. 27. Т 2. С. 174-178.

15. Полубатко В.В. Система нормативно-правових актів у сфері реалізації права на безпечне для життя і здоров'я довкілля. Журнал східноєвропейського права. 2018. № 50. С. 84-92.

16. Прадід Ю.Ф. Про поняття та значення термінів закон і законодавство. Культура народов Причерноморья. 2001. № 24. С. 218-220.

17. Про адміністративну процедуру : проект Закону України від 28 грудня 2018 р. № 9456.

18. Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів : Наказ Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. № 34/5.

19. Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку : Закон України від 8 лютого 1995 р. № 39/95-ВР Відомості Верховної Ради України. 1995. № 12. Ст. 81.

20. Про відходи : Закон України від 5 березня 1998 р. № 187/98-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1998. № 36-37. Ст. 242.

21. Про державний контроль за використанням та охороною земель : Закон України від 19 червня 2003 р. № 396-ІУ Відомості Верховної Ради України. 2003. № 39. Ст. 350.

22. Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади : Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92.

23. Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії : Закон України від 11 січня 2000 р. № 1370-ХІУ Відомості Верховної Ради України. 2000. № 9. Ст. 68.

24. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності : Закон України від 6 вересня 2005 р. № 2806-ІУ Відомості Верховної Ради України. 2005. № 48. Ст. 483.

25. Про доступ до публічної інформації : Закон України від 13 січня 2011 р. № 2939-УІ. Відомості Верховної Ради України. 2011. № 32. Ст. 314.

26. Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення : Закон України від 24 лютого 1994 р. № 4004-Хіі. Відомості Верховної Ради України. 1994. № 27. Ст. 218.

27. Про затвердження Положення по Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів : Постанова Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 р. № 667.

28. Про затвердження Положення про гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію небезпечних факторів і Порядку оплати робіт із проведення гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних факторів : Постанова Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 р. № 420.

29. Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію України : Постанова Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 р. № 275.

30. Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731.

31. Про затвердження Положення про Міністерство екології та природних ресурсів : Постанова Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 р. № 32.