Формирование единых межотраслевых подходов к надлежащему обеспечению биологической безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формирование единых межотраслевых подходов к надлежащему обеспечению биологической безопасности

Алексей Викторович Пекшев, кандидат медицинских наук, доцент, доцент кафедры медицинского права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация

На основании обнародованных данных об эпидемиологической ситуации в Российской Федерации по состоянию на конец марта 2020 г. в статье анализируется необходимость формирования единого комплексного механизма обеспечения биологической безопасности государства.

Ключевые слова: биобезопасность, особые режимы, пандемия, эффективность.

Abstract

Unified cross-industry approaches to appropriate biosecurity

A.V. Pekshev, Cand. Sci. (Medical), Associate Professor, Associate Professor of the Chair of Medical Law at Kutafin Moscow State Law University

Based on the published data on the epidemiological situation in the Russian Federation as of the end of March 2020, the article analyzes the need for a single integrated mechanism for ensuring biological safety state.

Keywords: Biological safetyspecial regimes, pandemic, efficiency.

правосознание биологический безопасность

В развитии пандемии коронавирусной инфекции негативный эффект «чернобыльского синдрома», обусловленный стремлением должностных лиц как можно дольше избегать ответственности, связанной с публичным признанием факта чрезвычайной ситуации (далее -- ЧС), присутствует, начиная с уровня ВОЗ ООН, объявившей о пандемии коронавируса только 11 марта 2020 г Научный интерес автора состоит не в констатации недостатков правопорядков отдельных стран (зачастую усугубляемых правовым нигилизмом и беспечностью граждан), затрудняющих введение и реализацию особых режимов, а в акцентуации проблем, препятствующих мобильному перестроению правосознания гражданского общества России как необходимой реакции государства на ЧС. Острая актуальность анализируемой темы обусловлена не только манифестными проявлениями пандемии коронавирусной инфекции (2019-nCoV), но и горьким опытом отечественной истории: нельзя допустить правового регулирования ЧС на уровне мая 1986 г, когда в условиях радиоактивного заражения проводились массовые мероприятия с участием граждан.

Из многих событий, случившихся в мире за 35 лет после чернобыльской катастрофы, привлекают внимание ликвидация химического оружия См. об этом Федеральный закон от 05.11.1997 № 138-ФЗ «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» // СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5138., отсутствие подтвержденных случаев массового применения патогенных биологических агентов в качестве биологического оружия, а также ограниченный характер эпидемических вспышек вирусных инфекций с преимущественной локализацией в регионах Африки и Юго-Восточной Азии (исключение составляет «свиной» грипп, вспыхнувший весной 2009 г. в Мексике). Во всем мире это привело к тому, что обеспечение биобезопасности было исключено из первоочередных задач государства, а декларирование значимости борьбы с лихорадкой Эбола Президентом США Б. Обамой воспринималось как казус.

Пандемия 2019-nCoV наглядно продемонстрировала человечеству недопустимость сведения задач по обеспечению биобезопасности к своевременной госпитализации граждан в ближайший инфекционный или непрофильный стационар. Игнорирование открытых эпидемиологических данных о развитии коронавирусной инфекции в Китае в сочетании с неготовностью системы здравоохранения к массовому поступлению больных вирусной пневмонией в тяжелом состоянии в Республике Италия привело к национальной трагедии, масштабы которой еще предстоит оценить.

Заслуживает одобрения комплекс мер по локализации вспышки 2019-nCoV, разрабатываемый и реализуемый на всей территории Российской Федерации. Однако необходимо обратить внимание на ряд проблем для повышения его эффективности.

В январе 2020 г в целях реализации Основ государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности См.: Указ Президента РФ от 11.03.2019 № 97 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» Государственной Думой в первом чтении был принят законопроект «О биологической безопасности Российской Федерации» Проект Федерального закона № 850485-7 «О биологической безопасности Российской Федерации» (ред., принятая Государственной Думой в первом чтении 21.01.2020) . Законопроект стал первым шагом по восполнению правового пробела: отсутствия в России комплексного регулирования вопросов обеспечения биобезопасности как системы взаимоувязанных мер, функционирующей через взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в целях противодействия возникновению биологических угроз, организации защиты населения и охраны окружающей среды, ликвидации последствий воздействия опасных биологических факторов.

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, нарастание различных биологических угроз требует формирования единых межотраслевых подходов и их законодательного закрепления для создания и функционирования эффективной системы обеспечения биобезопасности в России. Также следует учитывать неподконтрольность человеческого фактора угрозы системе биобезопасности. Отечественные исследователи справедливо уделяют внимание гипотезе искусственного происхождения возбудителя коронавирусной инфекции COVID-19, а также констатируют факт успешного конструирования вируса лошадиной оспы из перекрывающихся фрагментов его ДНК, заказанных по почте См.: Мохов А.А., Чапленко А.А., Яворский А.Н. Достижения синтетической биологии и регуляторная политика государства // Ремедиум. 2020. № 4-5-6. С. 79--86..

Единый межотраслевой подход необходим для обеспечения бесперебойного функционирования и надежности механизмов государственного управления в экстремальных ситуациях различного происхождения, объединенных фактором неопределенности угроз. Когда необходимо принимать значимые решения с высокой ценой ошибки при ограничении как исходных данных, так и времени принятия решения, любой исполнитель должен располагать как минимум одним простым и недвусмысленным механизмом исполнения поставленных задач и как минимум двумя (по вертикали подчинения и по горизонтальной связи) быстродействующими и устойчиво функционирующими каналами обратной связи (желательно, сконструированными на основе разных физических принципов) См. например: Технические требования к созданию региональных подсистем Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН) в субъектах Российской Федерации, а также требования к организациям, планируемым к вхождению в ОКСИОН (вместе с Требованиями к характеристикам светодиодных экранов, Требованиями к характеристикам полноцветных панелей, Требованиями к характеристикам электронных табло типа «бегущая строка», Требованиями к организациям, планируемым к вхождению в ОКСИОН, Программой и методикой испытаний каналов связи ПСПД ОКСИОН) (утв. МЧС России 13.03.2007). П. 4.11..

Простота и надежность конструкции и функционирования сил и средств предотвращения, нивелирования и нейтрализации угроз в условиях доминирования их неопределенности -- залог успешного решения экстраординарных задач, возникающих перед государством.

Сегодняшняя российская власть не заслуживает упрека в невнимании к чрезвычайным ситуациям -- далеко не каждое государство создает отдельное министерство для их разрешения. Статья 56 Конституции РФ устанавливает, что режим чрезвычайного положения (далее -- ЧП) вводится для обеспечения безопасности на всей или части территории страны указом Президента РФ и в соответствии с регламентированной процедурой См.: Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.. Вместе с тем безусловным недостатком сегодняшнего отечественного правопорядка является распыление понятия «безопасность» по законам и нескольким десяткам подзаконных актов, обеспечивающих в штатном режиме автономность функционирования множества исполнителей, но рискующих парализовать их деятельность в экстраординарных обстоятельствах при различных сочетаниях поражающих факторов в отсутствие механизма межведомственной координации См.: Федеральные законы от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650 ; от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648 ; от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // Там же. Ст. 3649 ; от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799 ; от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3503..

Поскольку опыт последнего введения ЧП в России в 1993 г. ассоциирован с мнением об успешном преодолении кризиса государственного управления, избегание практики его введения за прошедшую четверть века закономерно привело к неготовности обеих ветвей государственной власти оперативно отреагировать на угрозы пандемии, вызванной коронавирусной инфекцией COVID-19. В марте 2020 г. второй легально существующий в России особый правовой режим ЧС ни на одной территории страны введен не был. Изначально режим ЧС вводился чрезвычайной комиссией, председателем которой был сотрудник МЧС России.

Действующей редакцией ст. 4 Федерального закона № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» эти полномочия переданы Правительству РФ с регламентацией порядка развертывания и функционирования См.: постановления Правительства РФ от 30.12.2003 № 94 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 121 ; от 08.11.2013 № 1007 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2013. № 46. Ст. 3949.. Нежелание органов государственной власти ввести особые правовые режимы в действие закономерно привело к появлению нескольких групп должностных лиц, организованных по штабному принципу и проводящих антикризисные мероприятия путем квазилегальных форм принятия ими государственных решений.

В настоящее время в данной сфере одновременно функционируют возглавляемая мэром Москвы рабочая группа Госсовета, правительственная комиссия (оперативный штаб) по противодействию эпидемии под руководством Т. Голиковой и Президиум Правительства РФ во главе с премьер-министром М. Мишустиным. Президент России также поручил своим полномочным представителям в федеральных округах координировать действия местных властей, направленные на противодействие распространению коронавирусной инфекции COVID-19.

Применительно к Москве необходимо констатировать, что реализуемые де- факто карантинные меры карантином не называются. Мэр Москвы С. Собянин дал распоряжения гражданам не покидать свое жилье без крайней необходимости, случаи которой описаны кратким перечислением (добраться до работы, выкинуть мусор, выгулять домашних животных или сходить в ближайшие продуктовый магазин и аптеку).

Указанные распоряжения давались в рамках внесения изменений в распоряжение мэра Москвы от 05.03.2020 Указ мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» // Российская газета. Постановление Правительства РФ от 31.01.2020 № 66 «О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих» // СЗ РФ. 2020. № 6. Ст. 674., т.е. никакой смены правового режима в столице не происходило: продолжал действовать режим повышенной готовности, обязывающий органы власти, а не граждан. Ни ЧП, вводимый указом Президента РФ, ни ЧС не объявлялись. Поэтому невозможно игнорировать апелляции отдельных сенаторов к ст. 53 Конституции РФ, запрещающей ограничивать перемещения граждан в отсутствие режимов ЧП или ЧС, а распоряжение мэра г Москвы в части, касающейся обязывания граждан, де-юре является призывом к населению вести себя определенным образом. Если население не согласится с предложенной моделью поведения, то нужно иметь в виду следующее.

Поскольку с 11 февраля 2020 г. коронавирусная инфекция 2019-nCoV (диагноз В34.2) официально включена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих¹¹, в отношении заболевших COVID-19 допускается медицинское вмешательство без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя Cм.: Федеральный закон от 22.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». П. 2 ч. 9 ст. 20 // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.. Решение о медицинском вмешательстве без согласия гражданина принимается консилиумом врачей, а если собрать консилиум невозможно, -- непосредственно лечащим (дежурным) врачом либо судом в случаях и в порядке, которые установлены законодательством РФ Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». П. 1 ч. 10 ст. 20.. Это касается только лиц, в отношении которых установлен диагноз В34.2 «Коронавирусная инфекция (2019-nCoV)».

При угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются полномочиями выносить мотивированные постановления:

— о госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;

— о проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих Cм.: Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». П. 6 ч. 1 ст. 51 // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650..

Необходимо подчеркнуть, что на момент подготовки статьи дефиниция «изоляция» в российском законодательстве отсутствует, а само понятие в указанном Законе дополнительно употребляется лишь однажды, в ст. 33, регламентирующей общие меры в отношении больных инфекционными заболеваниями. Запоздалой и неполной реакцией на ситуацию стало постановление главного государственного санитарного врача РФ от 18.03.2020 Постановление главного государственного санитарного врача РФ от 18.03.2020 № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID--2019» (зарегистрировано в Минюсте России 18.03.2020 № 57771) // СПС «КонсультантПлюс»., содержащее набор принимаемых мер и не раскрывающее правовое содержание термина «изоляция». Поскольку инфекционные стационары, в отличие от психиатрических, не имеют специального правового статуса, ограничивающего права находящихся на лечении граждан, необходимо учитывать часто возникающие правовые аспекты:

1. Если в отношении находящегося в самоизоляции гражданина без признаков болезни вынесено индивидуализированное постановление санитарного врача, то процедура обязательной госпитализации при отказе от нее гражданина не урегулирована. Принудительная госпитализация возможна исключительно по решению суда. От предложения добровольной госпитализации гражданин может отказаться, но при наличии подозрений на коронавирус его могут обязать соблюдать режим самоизоляции в домашних условиях и контролировать соблюдение этого режима.

2. Если в отношении находящегося в стационаре гражданина без признаков болезни врачи ничего не предпринимают, он имеет право прервать госпитализацию, даже если ранее дал на нее информированное добровольное согласие См.: Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». П. 8 ч. 5 ст. 19.. Если же в отношении него вынесено постановление санитарного врача об обязательной госпитализации, то уход может грозить административным штрафом. Также возможна принудительная госпитализация через суд.

3. Уголовная ответственность за отказ от госпитализации может наступить при несоблюдении гражданином требований о самоизоляции и только в случае установления причинно-следственной связи между этими его действиями и массовым заболеванием других людей. При добросовестном соблюдении правил самоизоляции дома риск привлечения к уголовной ответственности отсутствует. То есть для привлечения гражданина к уголовной ответственности нужно доказать, что какая-то группа граждан заразилась коронавирусом в результате контакта именно с ним.

4. Если находящемуся в стационаре гражданину без признаков болезни не сообщают результаты анализов, ему для реализации права на получение информации о состоянии своего здоровья следует письменно обратиться с заявлением на имя главного врача медицинского учреждения См.: Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». П. 5 ч. 5 ст. 19..

5. Если находящийся в стационаре гражданин имеет претензии к медицинскому учреждению, но не может ни покинуть бокс, ни связаться с руководством больницы, следует воспользоваться личным телефоном.

Во-первых, необходимо позвонить на телефон «горячей линии» медицинской страховой компании, которая выдала страховой медицинский полис, если медработники:

— не оказывают никакой медицинской помощи;

— не сообщают результатов обследования или не проводят никакого обследования;

— нарушают право на допуск представителя гражданина.

Во-вторых, подписывая медицинские документы, нужно обращать внимание на форму «информированного добровольного согласия на медицинское вмешательство». Именно в ней необходимо указать контактные данные своего доверенного лица, которое будет представителем в данной медицинской организации. Такому лицу можно дать доверенность в соответствии со ст. 185.1 Гражданского кодекса РФ, главный врач лечебного учреждения обязан ее удостоверить. Тот же принцип действует в отношении судебного представительства в соответствии с ч. 2 ст. 53 ГПК РФ.

Последствия несовершенства законодательного регулирования уже себя проявили: когда привлеченные к патрулированию улиц сотрудники Росгвардии могут всего лишь способствовать лишению причитающейся пожилому гражданину премии за нарушение им условий «карантина», то необходимость рационализации использования силовых ресурсов государства очевидна.

Применительно к столице России перспектива QR-кодирования каждого имеющего индивидуальный гаджет москвича, оформление спецпропусков на несколько миллионов человек заслуживают внимания как средство массовой и эффективной онлайн-коммуникации. Но само по себе нахождение субъекта идентификации вне зоны карантинного пребывания не ограничивает свободу его передвижения сотрудниками силовых структур в отсутствие особого режима. В странах Европы такие режимы введены национальными аналогами указа Президента РФ о введении ЧП, а в России традиционное стремление законодателя подкрепить публичный призыв силовым обеспечением стало предпосылкой ужесточения штрафных санкций, предусмотренных ст. 6.3 КоАП РФ за нарушение мер санэпидрежима с 500 руб. до 300 тыс. руб. для физических лиц и с 20 тыс. до 1 млн руб. для юридических лиц.

Предложения ввести уголовную ответственность за нарушение самоизоляции, уклонение от принудительной госпитализации вызывают по меньшей мере недоумение. В условиях особого противоэпидемического режима уголовное наказание не может быть эффективной мерой воздействия на его нарушителей не только в силу сложности уголовно-правовой процедуры (отвлечение должностных лиц, средств и финансов государства на ее реализацию), но и в связи с риском распространения инфекции среди контингента системы ФСИН.

Эффективность реакции гражданского общества на введение особого режима состоит в сотрудничестве с государством, направленном на нивелирование причин его введения. В ходе такого сотрудничества, независимо от количества и сложности проблем исполнителей, оно полностью укладывается в гражданско-правовые рамки дефиниций разумности и добросовестности, следовательно, будет функционировать автоматически при сохранении заинтересованности участников правоотношения. Механизм формирования и поддержания такой заинтересованности является залогом эффективности правового регулирования любой неординарной ситуации, следствием которой становится введение особого режима. Он должен предусматривать декларацию цели (применительно к пандемии -- сохранение жизни людей), открытый перечень разумно достаточных задач по ее достижению, стимулы ожидаемого поведения участников и их публичное оповещение всеми возможными способами.

Когда государственная власть самоустраняется от принятия ответственности за перевод страны в иную правовую реальность, то рассинхронизация принятия решений на местах порождает правовую неопределенность во всем обществе. Де-факто оказалось, что ответственность за эпидемиологическую ситуацию в стране лежит на губернаторах, что ведет к непредсказуемому разнообразию реагирования на нее региональных властей: от закрытия церквей в Санкт-Петербурге до перекрытия федеральных трасс в Татарстане и отмены движения общественного транспорта в Республике Карелия Сайт РИА «Новости».. Вместе с тем, чтобы перекрыть границу субъекта РФ, необходимо введение особого режима. Игнорирование на местах его отсутствия вряд ли следует рассматривать как дисфункцию механизма управления государством, но нельзя не замечать причинно-следственной связи эксцессов исполнителей с дисциплиной законодателя.

Политикой законодательного возделывания «гибридных» правовых норм можно заниматься весьма продолжительное время. Это, например, появление общенародного голосования, не являющегося ни референдумом, ни выборами, а иной специальной формой всеобщего волеизъявления ad hoc; появление нерабочих дней, которые не являются ни праздничными, ни выходными. Попытка выяснения правового статуса нерабочих дней вынудила Департамент образования г Москвы разослать подчиненным разъяснения в виде цитаты пресс-секретаря Президента РФ агентству «Интерфакс» о том, что Кремль будет приветствовать всеобщее дистанционное обучение. Подобные разъяснения для исполнителя любого уровня правоустанавливающим документом не являются. На фоне таких норм закона не стоит упрекать граждан в трактовании нерабочих дней как синонимов выходных с последующими массовыми гуляниями и отдыхом на черноморских курортах.

В условиях ЧС самодостаточность и воспроизводимость разумности и добросовестности возвращают в правовое поле поведение любого субъекта социума независимо от набора властно-распорядительных полномочий, которыми он располагает. Невзирая на разросшееся до обычая стремление российских чиновников обойти закон, его необходимо соблюдать в условиях безальтернативного преодоления ЧС: пандемия ликвидировала возможность частных предпочтений мест лечения и лечащих врачей вне территории России независимо от уровня финансового благополучия получателей медицинской помощи.

Применять разработанные алгоритмы следует с учетом конкретной ситуации. От тяжести контагиозных инфекций не успевших заразиться россиян традиционно спасали размеры нашей страны. Учитывая высочайшую контагиозность и несколько механизмов передачи COVID-19, эпидемиологам следует проанализировать целесообразность применения парадоксального способа борьбы с распространением вируса, направленного не на сосредоточение больных в крупном отдельно стоящем стационаре (где гарантированно заболеют все), а на рассредоточение больных с нетяжелыми формами инфекции малыми группами по месту пребывания (не исключая и места жительства при отсутствии противопоказаний).

Если угроза распространения эпидемии COVID-19 на территории России не исчезнет спонтанно, благодаря переданной нам предками вере в Бога или по иным причинам, то всем нам придется достаточно долго функционировать с учетом жестких эпидемиологических ограничений, предусматривающих в первую очередь изоляцию и информацию.

В этих условиях недопустима полифония центров принятия государственных решений, особенно со стороны экстраординарных центров, не функционирующих вне экстремальной ситуации. Нельзя считать нормальной ситуацию отдельного правового регулирования биологической, химической, радиационной, фитосанитарной и иных видов безопасности, в то время как ликвидировать все виды этих угроз предстоит единому созданному особым режимом исполнителю, пусть даже существующему вне ЧС и ЧП в форме различных многочисленных силовых подразделений государства.

Любой особый режим требует жесткой дисциплины не только от законодателя, но и от исполнителей всех уровней (публичный вектор результата волеизъявления исполнителя однозначно должен совпадать с волеизъявлением законодателя). Обязательными предпосылками этого являются четкая пирамида управления с единоначалием на вершине, недвусмысленным императивным разграничением полномочий между звеньями и работающей многоканальной обратной связью по вертикали и горизонтали. Также важнейшим залогом эффективности функционирования особого режима является простота требований к исполнителям и социуму в целом и механизмов контроля исполнения этих требований.

Библиография

1. Мохов А.А., Чапленко А.А., Яворский А.Н. Достижения синтетической биологии и регуляторная политика государства // Ремедиум. 2020. № 4-5-6. С. 79--86.

Размещено на Allbest.ru