Народное представительство и местное самоуправление — две научные страсти профессора В.И. Фадеева

Размещено на http://www.allbest.ru/

Народное представительство и местное самоуправление -- две научные страсти профессора В. И. Фадеева

Галина Дмитриевна Садовникова, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ

Аннотация

В год 70-летия со дня рождения выдающегося советского и российского ученого Владимира Ивановича Фадеева автор обращается к его научным идеям, осмысливая пути их развития и возможность применения в современной России. Наиболее заметные труды из обширного научного наследия профессора В. И. Фадеева посвящены проблемам народного представительства и местного самоуправления. Прежде всего он обращался к истокам народного представительства и выборов и видел их в соборности и симфонии властей как духовно-нравственных началах функционирования власти, ее взаимодействия с народом. В статье обозначаются некоторые проблемы, которые ставил профессор В. И. Фадеев в своих трудах, и взгляд автора статьи на возможные пути совершенствования народного представительства и выборов, местного самоуправления в контексте развития идей В. И. Фадеева.

Ключевые слова: профессор В. И. Фадеев, народное представительство, парламент, парламентаризм, местное самоуправление, демократия, выборы, представительные органы, симфония властей.

G.D. SADOVNIKOVA,

Professor of the Department of constitutional and municipal law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of law, Professor, Honorary worker of higher professional education of the Russian Federation

PEOPLE'S REPRESENTATION AND LOCAL SELF-GOVERNMENT -- TWO SCIENTIFIC PASSIONS OF PROFESSOR V. I. FADEEV

Abstract. In the year of the 70th anniversary of the birth of the outstanding Soviet and Russian scientist Vladimir Ivanovich Fadeev, the author turns to his scientific ideas, comprehending the ways of their development and the possibility of application in modern Russia. The most notable works from the extensive scientific heritage of Professor V. I. Fadeev are devoted to the problems of national representation and local self-government. First of all, he turned to the origins of the people's representation and elections and saw them in the conciliarity and Symphony of the authorities as the spiritual and moral principles of the functioning of the government, its interaction with the people. The article identifies some of the problems that Professor V. I. Fadeev put in his works and the author's view on possible ways to improve people's representation and elections, local government in the context of the development of V I. Fadeev's ideas.

Keywords: Professor V. I. Fadeev, people's representation, Parliament, parliamentarism, local government, democracy, elections, representative bodies, Symphony of authorities.

Будучи государственником и истинным патриотом, ученым и учителем, в своих работах В. И. Фадеев неизменно привлекает внимание к острым проблемам развития России как демократического правового государства, имеющего сложную уровневую систему публичной власти, предлагает пути их решения. Слаженная «симфония властей» -- мечта Владимира Ивановича.

Большая часть работ из обширного научного наследия профессора В. И. Фадеева посвящена народному представительству и местному самоуправлению. Это не означает, что его труды о конституции и конституционализме, о методологии преподавания конституционного и муниципального права, его разработанные с нуля рабочие программы новых учебных дисциплин менее значимы для науки и преподавания, но народное представительство и местное самоуправление, исследованные им наиболее глубоко, системно и одновременно перспективно, -- истинно две научные страсти ученого.

Особая ценность трудов В. И. Фадеева, посвященных народному представительству, -- в том, что как глубокий теоретик Владимир Иванович обращался к истокам этого явления, искал закономерности его развития с позиций диалектики и историзма. Определяющее значение он придавал духовно-нравственным началам. «Органы народного представительства, -- утверждал В. И. Фадеев, -- как никакие иные органы государственной власти, имеют духовно-нравственное содержание, идейные корни. И когда эта духовная основа теряется и деятельность народного представительства отрывается от своих духовных истоков и высших целей, то это неизбежно отражается на обеспечении и представительстве интересов народа парламентом, на качестве законодательной работы, нравственной атмосфере в обществе, в государстве» Фадеев В. И. О духовно-нравственных основах народного представительства в России И Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 11--16..

Идеями, определяющими ориентиры исторического пути нашего государства и общества, ученый считал симфонию властей и соборность как духовно-нравственные начала функционирования власти, ее взаимодействия с народом. В своих трудах и всегда ярких публичных выступлениях В. И. Фадеев нередко сетовал на то, что, к сожалению, современная теория и практика парламентаризма недооценивают эти корневые устои под тем предлогом, что они представляют собой устаревшие, не отвечающие вызовам нового времени принципы и воззрения, угасающие традиции.

Идея симфонии властей упоминается во многих трудах ученого. Уже после его ухода из жизни наиболее значимые статьи, посвященные истокам народного представительства, собраны в издании «Народное представительство. Часть первая : Историко-теоретические корни» Фадеев В. И. Народное представительство. Часть первая : Историко-теоретические кор-ни : монография. М. : Проспект, 2016. 168 с..

Обращаясь к вопросам развития и улучшения работы народного представительства, необходимо, как справедливо утверждал В. И. Фадеев, опираться в своих предложениях и проектах на идеи соборности, симфонии властей, относящиеся к тем ценностям, к тем историческим и национальным традициям, которые определяют духовную и культурную идентичность народа, духовную первооснову его исторического пути. В соборном представительстве, в симфонии властей, как показывает история, находила свое воплощение идея единения власти, единения власти и населения, единения государства и «земли». Представляется, что и современное народное представительство в России, и глава государства, и правительство должны стремиться к этому единению, ибо оно делает государство устойчивым, сильным, и в то же время ответственным перед гражданским обществом в лице его полномочных представителей, выборных органов Фадеев В. И. О духовно-нравственных основах народного представительства в России..

Пути, которые предлагал В. И. Фадеев для достижения такого единения, в своей совокупности действительно могли бы приблизить нашу политическую действительность к «симфонии властей», т.е. слаженному механизму государства, подконтрольного гражданскому обществу.

Прежде всего Владимир Иванович призывал следовать не столько принципу разделения властей, сколько историческим традициям соборности в таком серьезном вопросе, как выработка наиболее оптимального варианта решения о поправке к Конституции. Учитывая, что некоторые поправки к Конституции (например, об упразднении Высшего Арбитражного Суда РФ) практически не проходили общественных обсуждений и буквально упали как снег на голову юридического сообщества, нельзя не согласиться с тем, к чему давно призывал профессор В. И. Фадеев: внесению поправок должны предшествовать широкая общественная дискуссия и экспертиза. В этих целях он предлагал установить в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» специальную процедуру их разработки, экспертизы и обсуждения, которая помогла бы объединять усилия и Президента, и парламента, и институтов гражданского общества.

Оценка современного состояния народного представительства России давалась В. И. Фадеевым неоднократно, в том числе в его ярких и запоминающихся выступлениях на научных и общественно-политических форумах, в заключениях для Конституционного Суда РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, других государственных органов. Не ограничиваясь оценкой, Владимир Иванович пытался наметить пути развития российской представительной системы, неизменно подчеркивая духовно-нравственную составляющую народного представительства.

Концентрированное выражение размышления В. И. Фадеева нашли в аналитическом отчете «Развитие парламентаризма, совершенствование организации выборов и использования эффективных избирательных технологий», подготовленном в 2013 г. (за полгода до ухода из жизни) коллективом кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) для Государственной Думы Федерального Собрания РФ, ныне размещенном на официальном сайте Государственной Думы. В своей части отчета Владимир Иванович с научных и одновременно гражданственных позиций выделяет главные, с его точки зрения, присущие современной российской представительной системе проблемы. Отметим среди них следующие:

— современное демократическое государство -- Россия здесь не является исключением -- сталкивается с проблемами, которые все с большей очевидностью выявляют недостатки парламентаризма, представительной демократии: само понятие «представительство» утрачивает сегодня во многом свой исторический смысл, свое первоначальное содержание, превращаясь в суррогат представительства, в его парадный фасад. Депутат -- юридически полномочный представитель народа, обладая формально свободным мандатом, de facto превратился в представителя политической партии, связанного фракционной дисциплиной и политическими установками;

— парламент постепенно утрачивает свою роль в выработке ключевых государственных решений, переставая быть местом для общественной дискуссии, которая зачастую сводится к пустой формальности, ибо ее содержание существенно не влияет на выбор путей развития государства и общества. Эти пути определяются в иных центрах, в рамках иных процедур, скрытых от общественного мнения, от общественного контроля. Одновременно происходит усиление исполнительной власти, что создает почву для утверждения «бюрократической демократии», носителем которой становится чиновничий аппарат;

— признавая, основываясь на решениях Конституционного Суда РФ, право Президента РФ издавать в целях восполнения пробелов в законодательстве «законодательные» указы, следовало бы обязать Президента РФ, например, в месячный срок вносить данный указ в виде законопроекта в Государственную Думу. Такая практика в большей степени соответствовала бы традиции подобного восполнения пробелов в законодательстве, которая была характерна и для дореволюционного периода, и для советского периода развития российской государственности;

— сегодня депутат, являясь представителем народа, фактически «партийно закрепощен». Современная система народного представительства, базирующаяся на фракционной дисциплине, не должна приводить к ослаблению взаимной политико-правовой и моральной ответственности избирателей и депутатов. Депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации должны приносить присягу, которая устанавливала бы их правовую и нравственную обязанность служить интересам народа и государства, основываясь на историко-культурных и духовно-нравственных ценностях многонационального народа России;

-- нестабильность избирательного законодательства говорит о том, что нужен новый подход к регулированию порядка формирования палат федерального парламента: необходимо на конституционном уровне определить более развернуто основания формирования Государственной Думы и Совета Федерации. Время на поиски оптимальных систем формирования палат закончилось: нельзя этот вопрос отдавать на усмотрение законодателя, ибо он имеет конституционное значение и должен решаться Конституцией РФ⁴.

Проблемы выборов как основы народного представительства, в том числе муниципальных выборов, нашли достойное место в трудах В. И. Фадеева. Он всегда ратовал за совершенствование избирательного законодательства, его систематизацию, отражение в нем международных избирательных стандартов. Считал очевидным, что принципы выборов должны быть не декларативными, а реальными. В частности, предлагал «снять ограничение на то, что списки кандидатов на выборах выдвигают только политические партии, предоставив это право общероссийским общественным объединениям, отвечающим определенным требованиям. Возможно создание и общероссийского объединения избирателей с правом выдвижения своего списка кандидатов. Возможно признание этого права за Общероссийским конгрессом муниципальных образований, за Общественной палатой РФ и др. Союзы и ассоциации муниципальных образований могли бы получить представительство в Совете Федерации, который может быть преобразован в палату регионов и местного самоуправления» URL: http://iam.duma.gov.ru/node/10/4978. С. 120--122..

Тема электорального законодательства и практики наиболее близка автору этих строк. Поэтому позволим себе порассуждать, какие пути развития в данной сфере в наибольшей степени вливались бы в русло идей профессора В. И. Фадеева. Прежде всего следует отметить некоторые негативные черты российского избирательного законодательства:

1. Нестабильность, что затрудняет как работу всей шестизвенной системы избирательных комиссий, так и реализацию избирательных прав, особенно пассивного. Порядка 100 изменений в рамочный закон (Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), с одной стороны, говорит о стремлении к совершенствованию, с другой -- в ряде случаев напоминает качели: смешанную избирательную систему на выборах в Государственную Думу заменяем на чисто пропорциональную, затем вновь возвращаемся к смешанной.

Подобную нестабильность наблюдаем в законодательстве субъектов РФ: уста- и навливаем обязательные 50 % депутатов, избираемых по партспискам, снижаем до 25 % (города федерального значения оставляем на их усмотрение). Залог вводится, отменяется. Голосование против всех вводится, отменяется, частично возвращается. Высших должностных лиц субъектов РФ избираем, отменяем выборы, возвращаемся к ним с муниципальным фильтром (альтернатива -- выборы депутатами законодательных органов). Это глобальные изменения.

На Пятигорской международной конференции 18--19 октября 2018 г. звучало и вошло в резолюцию конференции предложение: хотя бы за полгода или год должен быть принят закон перед тем, как его применять, а не на следующих выборах, которые могут быть назначены в том или ином регионе на завтра. Но думаю, здесь целесообразно не общее правило, а такое, чтобы законодатель мог в каждом конкретном законе указывать, когда закону вступать в силу.

2. Чрезмерная детализированность, на что постоянно указывают ученые и практики; инструктивность норм, дублирование, перегруженность в связи с соединением в одном рамочном законе норм о выборах и референдумах. Вследствие этого страдает юридическая техника, если, конечно, такой термин здесь будет уместен. Проблемы законодательной техники актуализируются в условиях растущего объема законотворчества о выборах и сложного процесса правоприменения, учитывая, что правоприменителями-то в данной сфере являются все обычные граждане -- избиратели. Еще Екатерина Вторая призывала, создавая Уложенную комиссию, чтобы законы «были понятны, отвечали правилам языка и слога».

Вряд ли обычный человек, пожелавший, например, стать муниципальным депутатом, сможет разобраться в современном законодательстве. А это не в последнюю очередь отражается на доверии к выборам. Поскольку обычному человеку крайне затруднительно пройти все установленные законом процедуры, может создаться впечатление, что без административного ресурса их невозможно соблюсти. В результате получаем абсентеизм -- люди не ходят на выборы, в том числе и по этой причине. Но на самом деле проблема доверия и, соответственно, явки -- комплексная. Усилиями только избирательной системы и даже законодательства не обойтись. Доверие разрушают и коррупция, и этика поведения чиновников, и незавидное социально-экономическое положение людей. Внесла свой вклад и распространенная еще недавно практика отказов в регистрации, часто необоснованных. Сложность законодательства и явное стремление комиссий «придраться» к любой мелочи, чтобы регистрировать только «нужных» кандидатов создавали у многих граждан впечатление, что голосовать нет смысла, раз все предрешено, регистрируют только своих, обычным людям не пробиться.

3. Дублирование одних и тех же норм в разных законах. С этим надо что-то делать не только из соображений громоздкости, перегруженности законодательства, но еще и по той причине, что в региональных актах воспроизводятся нормы в сфере предметов ведения федерального уровня. Получается, что региональный законодатель выходит за рамки своих полномочий.

4. Сужение рамок усмотрения субъектов по вопросам, связанным с выборами, т.е. федерализация наоборот (дефедерализация). Если изначально в ходе становления современной избирательной системы субъекты РФ могли сами выбирать избирательную систему на выборах в представительные органы, устанавливать количество депутатов законодательного органа, избирали главу, имея альтернативные формы поддержки, то далее пределы их усмотрения год от года последовательно сужаются, в том числе по выборам высших должностных лиц субъектов. А государство провозглашено в Конституции федеративным. Правда, в последние годы чуть-чуть, точечно, по процентному соотношению депутатов по партийным спискам и по графе «против всех» усмотрения субъектам РФ федеральный законодатель добавляет.

Целесообразным представляется в общем рамочном законе дать основные параметры гарантий, а не устанавливать, например, во всех подробностях, муниципальный фильтр, тем более что Федеральный закон № 184-ФЗ называется «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом общих принципов в нем как раз немного, а процедуры, связанные с муниципальным фильтром, установлены во всех подробностях. Можно ли называть такие нормы общими принципами? Муниципальный фильтр, очевидно, никак нельзя оставлять в данном виде, поскольку если даже муниципальные депутаты дружно и пропорционально распределят свои подписи между кандидатами, чисто арифметически видно, что количество кандидатов ограничено. Возникает резонный вопрос: не дать ли возможность регионам самим устанавливать возможные формы поддержки выдвижения кандидатов на выборные должности регионального и местного уровней? При этом в федеральном законодательстве можно установить обязательный минимум, например сбор подписей, избирательный залог, поддержку муниципальных депутатов (на выбор кандидатов), от которых субъекты не могут отказаться. Альтернативными формами поддержки, установленными законодательством субъектов РФ, могли бы быть поддержка советов старейшин, определенного количества общественных объединений, отвечающих установленным критериям, конгрессов, общественных палат. Кандидаты могли бы выбирать ту или иную форму поддержки, тем более что в российском законодательстве была практика, когда кандидаты имели выбор: залог или сбор подписей.

Федеральный законодатель строго устанавливает формы подписного листа, протоколов. Так ли это необходимо? Не лучше ли установить в федеральном законе только основные параметры, остальное -- на усмотрение субъектов РФ, чтобы не возникали ситуации, известные из судебной практики (например, отказ в регистрации из-за отсутствия подстрочников в подписных листах). Надо ли устанавливать на федеральном уровне единый день голосования, тем более такой неудобный? Если субъект посчитает, что такой день нужен, он сможет ввести его у себя. Вне единого дня в ряде случаев выборы все равно необходимо проводить. Не много ли берет на себя федеральный центр по вопросам региональных и местных выборов в федеративном государстве?

На самом деле проблема разграничения федеральных и региональных полномочий в сфере выборов более глубокая. Пока на федеральном уровне не будут определены основные параметры федеральных полномочий в рамках предметов совместного ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ, можно будет до бесконечности сужать полномочия субъектов в данной сфере.

Другая проблема конституционного соответствия: Конституция РФ провозглашает равноправие субъектов. А, например, территориальные избирательные комиссии (ТИК) в одних субъектах РФ финансируются как юридические лица, соответственно, и статус членов ТИК другой, в других -- на общественных началах работают. Можно ли в таких случаях предъявлять к ним высокие требования?

Главное в ходе систематизации -- в виде кодекса ли, либо избрания других вариантов -- не утратить имеющиеся гарантии, наработанные в течение многих лет. Что внушает надежду -- руководство разработкой Избирательного кодекса поручено кафедре конституционного и муниципального права МГУ имени М.В. Ломоносова под руководством профессора С. А. Авакьяна. В этом видится тенденция укрепления связи науки с практикой и, поскольку документ будет вынесен на широкое общественное обсуждение, очень хочется усмотреть тенденцию усиления влияния научного сообщества и гражданского общества в целом на избирательное законодательство и практику, приближение к той самой соборности, симфонии властей.

В развитие идей профессора В. И. Фадеева общие перспективы совершенствования законодательства о выборах видятся в следующем:

1. Систематизация, упорядочение, исключение дублирования и излишней детализации, разведение, насколько возможно, норм о выборах и референдумах.

2. Усиление влияния институтов гражданского общества на формирование законодательства о выборах и избирательный процесс.

3. Федерализация. Учитывая, что во всем мире востребована концепция кооперативного федерализма, следует доверить субъектам РФ в лице представительных органов решать в рамках установленных гарантий более широкий круг вопросов, в том числе процедурных норм.

4. Укрепление связи науки и практики.

5. Развитие информационных технологий в избирательном процессе.

6. Воспитание электоральной культуры в рамках общего воспитания гражданственности, патриотизма, ответственности.

Очень хотелось бы сейчас, летом 2019 г., в ходе скандалов при регистрации кандидатов в депутаты Московской городской Думы и связанных с ними массовых акций, услышать объективную оценку Владимира Ивановича, но увы...

Вопросы, связанные с демократизацией избирательного процесса, со всей очевидностью показывают несовершенство избирательного законодательства, в первую очередь связанное с формами поддержки кандидатов, причем не только московского, но и федерального уровня. Если бы в ходе текущих выборов депутатов Московской городской Думы, назначенных на 8 сентября 2019 г, кандидаты могли выбирать альтернативные формы поддержки, удалось бы избежать социальных протестов, выявивших еще целый ряд проблем, связанных в том числе с процедурами проверки собранных подписей. Во-первых, требуемое количество подписей -- 3 % -- представляется чрезмерным для региональных выборов, тем более в отсутствие порога явки и с учетом невысокой электоральной активности. К тому же трехнедельный период сбора подписей явно недостаточен, поскольку команде кандидата требуется серьезно работать со сборщиками подписей, внимательно проверять собранные подписи. Во-вторых, в век бурно развивающихся IT-технологий очень странно собирать подписи единственно возможным способом -- по старинке. Пора уже, наряду с традиционным сбором, принимать электронные подписи через портал госуслуг с идентификацией подписавшихся (для исключения возможности применения, если можно так выразиться, «роботов-подписантов» в автоматическом режиме). Давно можно было принимать подписи желающих в территориальных избирательных комиссиях в присутствии аккредитованных СМИ, общественных наблюдателей (которые могли бы в случае оспаривания свидетельствовать в суде) -- если избиратель пришел в избирательную комиссию с паспортом, потом нет необходимости в проверке таких подписей экспертами, как и электронных, и нотариально удостоверенных (по желанию избирателя) подписей. Можно было бы принимать без проверки подписи отсутствующих по месту жительства избирателей по телеграмме, заверенной избирательной комиссией по месту нахождения или нотариусом. Все это резко снизит нагрузку на органы МВД и экспертов-почерковедов, позволит им внимательнее проверять оставшиеся подписи, позволит избежать упреков в несправедливом «выбраковывании» подписей, поданных за определенных кандидатов. При рассмотрении жалоб, связанных с недействительностью подписей на основании почерковедческих экспертиз, должны назначаться альтернативные экспертизы с полноценными заключениями, за которые эксперты несут ответственность. По желанию кандидатов и с согласия подписавшихся заполненные подписные листы (без адресов) могли бы выкладываться в Интернете, что позволит избирателям проверить, учтена ли их подпись, нет ли фейковых подписей.

Открытость избирательных процедур год от года повышается. Дальнейшее продвижение по этому пути повысит доверие к избирательным комиссиям и к выборам вообще, будет способствовать реализации идеи народного представительства.

Возвращаясь к идее соборности, нельзя не отметить, что Владимир Иванович предлагал для ее реализации взаимосвязанный комплекс мер -- от создания конгресса общественно-политических сил страны, «которые должны не разделять общество на враждующие между собой социальные группы, а искать в духе соборной традиции пути развития нашего государства, укрепления его единства, его культурно-нравственной основы» Фадеев В. И. О духовно-нравственных основах народного представительства в России., обсуждения обеими палатами Федерального Собрания на совместных рабочих заседаниях ежегодных посланий Президента, равноправия палат парламента в законодательном процессе -- до нового порядка формирования Совета Федерации -- крайне спорного, но заслуживающего всестороннего изучения и обсуждения.

Представительство территорий в «верхней» палате российского парламента Владимир Иванович не мыслил без участия местного самоуправления, которое, по его мнению, должно найти свое достойное место в той самой симфонии властей. Иначе и не могло быть: будучи одним из разработчиков конституционной концепции местного самоуправления, фактическим создателем отрасли «муниципальное право» и одноименной учебной дисциплины, экспертом, автором первых учебников и учебных пособий, более 100 научных работ по данному направлению, В. И. Фадеев очень многое сделал для развития теории и практики местного самоуправления, решения возникающих на этом пути проблем. Целый ряд его научно-исследовательских работ по вопросам местного самоуправления, в том числе «Представительные и исполнительные органы в системе местного самоуправления» (1994); «Гарантии местного самоуправления в Российской Федерации» (1994); «Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации» (1996); «Муниципальная служба в Российской Федерации» (2000), стали основой для муниципального права как отрасли права. фадеев местное самоуправление конституционный

Развитие местного самоуправления ученый считал необходимым условием демократизации управления, формирования и развития гражданского общества и гражданской активности, обеспечения представительства и защиты местных интересов на вышестоящих уровнях публичной власти. Местная власть, считал ученый, в лице представителей местного самоуправления -- должна звучать в симфонии властей двух палат Федерального Собрания Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ организационно обособила местное самоуправление в общей системе публичной власти, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем необходим не только указанный вид организационного обособления органов местного самоуправления, который призван обеспечить их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но и развитие взаимодействия и сотрудничества всех представительных органов публичной власти.

Так, например, в целях более полного обеспечения общерегиональных интересов следовало бы проводить периодически съезды депутатов региона, на которые каждое муниципальное образование присылает своих представителей. В некоторых регионах такая практика уже имеется. Симфония властей и соборность должны определять работу и Государственного Совета Российской Федерации, в котором должны быть представлены муниципальные образования (например, по одному представителю от каждого федерального округа). По-новому, по мнению В. И. Фадеева, мог бы формироваться Совет Федерации, в котором должно быть два представителя от субъекта РФ: один представляет органы государственной власти субъекта РФ, а другой -- муниципальные образования субъекта РФ Фадеев В. И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституци-онно-правовые основы. М., 2008. С. 278--280..

В своих работах В. И. Фадеев утверждал, что местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют о том, что не следует противопоставлять государственные интересы (их не может не быть) интересам местным (а без них тоже нельзя). Ведь, по существу, и те и другие -- это общие интересы страны.

Нужны новые формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо главы, определяющей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен иметь, по мнению В. И. Фадеева, специальную главу: взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления, в которой должны быть закреплены формы такого взаимодействия и сотрудничества, включая и договорные отношения по определенному кругу вопросов. Местное самоуправление не отделено от государства: оно лишь организационно обособлено от органов государственной власти. Это обособление было необходимо, чтобы преодолеть советскую традицию обеспечения единства государственной власти на основе принципа «демократического централизма». Такое обособление -- не только проявление децентрализации власти в государстве, оно создает дополнительные гарантии и условия для обеспечения возможности реального самоуправления людей Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lex Russica. 2014. № 4. С. 396--412..

Не всё в современном законодательстве о местном самоуправлении устраивало В. И. Фадеева. Так, он задавался вопросом: неужели на федеральном уровне можно все предусмотреть и урегулировать? Так, вызывает сомнение попытка урегулировать на федеральном уровне виды имущества, которые могут находиться в собственности муниципальных образований (ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования..

Гражданское общество и государство В. И. Фадеев справедливо рассматривал как две основы, на которых формируется и развивается местное самоуправление. И вновь приходится сетовать на то, что невозможно услышать его мнение о тех процессах, которые массово происходят сейчас в сфере муниципальной власти: форсированное преобразование муниципальных районов в городские округа, упразднение многих сельских поселений (к слову, конституционно установленных видов муниципальных образований), создание муниципальных округов, повсеместная практика отказа от прямых выборов глав муниципальных образований, а также некоторые другие, отнюдь не вписывающиеся в концепцию местного самоуправления явления. Безусловно, слово Владимира Ивановича было бы веским и независимым, исследование -- глубоким, позиция -- гражданственной, патриотической.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Фадеев В. И. Конституция Российской Федерации: проблемы развития и стабильности // Lex Russica. -- 2013. -- № 12.

2. Фадеев В. И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lex Russica. -- 2014. -- № 4. -- С. 396--412.

3. Фадеев В. И. Народное представительство. Часть первая : Историко-теоретические корни : монография. -- М. : Проспект, 2016. -- 168 с.

4. Фадеев В. И. О духовно-нравственных основах народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. -- 2014. -- № 3. -- С. 11--16.

5. Фадеев В. И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. -- М., 2008.

Размещено на Allbest.ru