Теоретический подход к пониманию субъектов правовой инициативы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретический подход к пониманию субъектов правовой инициативы

А.А. Редько

При теоретическом исследовании правовой инициативы важно определить ее субъектов, т. е. круг потенциальных участников передачи идей общества государству. Субъекты правовой инициативы -- это юридические и физические лица, носители многообразных политических идей, направленных на выстраивание диалога между государством и человеком путем рационального упорядочивания общественных отношений. В их роли могут выступать индивиды и социальные общности. Правовая инициатива насчитывает значительное количество форм реализации, по своей глубине она гораздо объемнее законодательной инициативы, может быть частью законотворческого процесса, предшествовать ему или не иметь с ним связи. Ее реализуют основные и факультативные (дополнительные) субъекты. К первым относятся граждане, объединения граждан, уполномоченные по правам человека в Российской Федерации, бипат- риды, беженцы и лица без гражданства, этнические целостности или суверенные народности. К основным (в силу полномочий) -- президент, суды различных инстанций, органы прокуратуры, парламентские комитеты, политические партии, законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации, государственные органы или федеральные органы исполнительной власти. К дополнительным -- средства массовой информации, Telegram-каналы и мессенджеры, образовательные и научные организации, посольства, сотрудники дипломатической службы и работники посольств, международные организации и их представители.

Ключевые слова: защита прав и свобод, правозащитная политика, правовая инициатива, субъекты права, правовое государство, правотворчество, законотворчество, государственная дума.

правовой инициатива юридический

A. Redko

THEORETICAL APPROACH TO UNDERSTANDING THE SUBJECTS OF LEGAL INITIATIVE

When researching a legal initiative, it is important to study its subjects -- possible participants who transmit ideas from a citizen to the state. Subjects of legal initiative are organizations and individuals who have developed political ideas aimed at establishing a dialogue between the state and society through the systematization of public relations. Their role can be played by individuals or social communities. The legal initiative has many forms of implementation, it is more extensive than the legislative initiative, it may be part of the legislative process, may not be related to it, or may precede it. The legal initiative is implemented by the main and optional (additional) subjects. Basic: citizens, associations of citizens, human rights commissioners in the Russian Federation, bipatrides, refugees and stateless persons, ethnic groups or sovereign nationalities. Main (according to their duties): the President, courts of various instances, Prosecutor's offices, parliamentary committees, political parties, legislative agencies of the subjects of the Federation, agencies of Executive power of the subjects of the Federation, state agencies of Executive power. Additional: mass media, telegram channels, messengers, educational and scientific organizations, embassies, employees of the diplomatic service and Embassy employees, international organizations.

Key words: protection of rights and freedoms, human rights policy, legal initiative, subjects of law, the legal state, lawmaking, parliament.

Политические события последних лет показали заметно сейчас -- в период пандемии коронавируса важность идеи прав человека в обществе. Ее цен- COVID-19, когда на одной чаше весов находится ность выходит на первый план как на международ- экономическое благополучие государства, а на дру- ном уровне, так и внутри государства. Особенно это гой -- жизнь и здоровье человека и гражданина.

Можно много рассуждать о правильности или неправильности решений руководителей различных стран, но факт остается фактом: экономика приостановилась ради спасения населения, жизни каждого члена общества. В теории права данные события сыграли большую роль, стали переломным моментом, когда государство своими действиями обозначило приоритет интереса граждан над стратегическими задачами. Сегодня крайне важно разработать теоретико-правовой механизм трансляции идей граждан в управленческий аппарат государственной машины.

При исследовании правовой инициативы необходимо определить ее субъектов, т. е. круг потенциальных участников передачи идей общества государству. Субъекты правовой инициативы -- это юридические и физические лица, носители многообразных политических идей, направленных на выстраивание диалога между государством и человеком путем рационального упорядочивания общественных отношений. В их роли могут выступать индивиды и социальные общности. Субъектов правовой инициативы можно установить на основе фактов участия тех или иных физических или юридических лиц в политико-правовой, общественной и культурной жизни страны. Сложность возникает только при дифференциации правовой инициативы от правотворческого процесса и иных смежных категорий (границы между ними размыты). Все чаще сфера, не относящаяся, на первый взгляд, к правоинициативной, претерпевает серьезное реформирование, если должно освещается в средствах массовой информации (далее -- СМИ). Здесь общественные отношения, как правило, получают развитие путем усмотрения отдельных специальных властных субъектов, вместе с которым мы нередко наблюдаем совершенно новое явление. Ему не придают значения, однако оно подрывает основы правового государства и гражданского общества. Речь идет об участившихся фактах выборочного правоприменения, когда за одно и то же деяние некоторые граждане привлекаются к административной, уголовной, дисциплинарной и иным видам ответственности, а другие в силу заслуг или определенного социального положения остаются безнаказанными. Вызывают опасение не те случаи, когда лицо в рамках процессуального производства пользуется своими возможностями (договаривается с потерпевшей стороной, реализует право на защиту с помощью адвокатов, обращается к общественности с раскаянием, сотрудничает с правоохранительными органами), а ситуации, к которым вполне применим тезис «Что дозволено Юпитеру, не дозволено быку».

Со стороны гражданского общества такие обстоятельства порождают запрос на формирование субъектов мониторинга подобных явлений и выработку алгоритмов противодействия им. В большинстве случаев активная часть населения будет субъектом правовой инициативы.

Субъекты правовой инициативы должны удовлетворять основным требованиям: быть самостоятельными, обособленными лицами; обладать способностью к принятию решений; доводить свои решения до сведения общества; опираться при их выработке на идеи совершенствования функционирования общества и взаимодействия государства и гражданина; оказывать своими действиями влияние на развитие правовой, политической и общественной жизни общества. Часто субъекты правовой инициативы выступают субъектами формирования правозащитной политики. Здесь необходимо привести мнение М. Г. Короткова: «Субъект правовой политики -- это лицо или социальное образование, которое способно своими решениями и действиями, основанными на стратегических идеях, систематически оказывать существенное влияние на правовое развитие общества» [1]. Полагаем, что приведенная дефиниция нуждается в дополнении: субъектом правовой инициативы может выступить лицо, группа лиц, социальное образование, общественное формирование, учреждение или организация, побуждающие своими активными действиями, лозунгами или демонстративным бездействием к возникновению новых правил поведения, которые могут получить нормативное закрепление в дальнейшем или протекать в форме саморегуляции.

К субъектам правовой инициативы относятся физические и юридические лица вне зависимости от правового статуса, учреждения, общественные формирования, государства в целом (например, при формировании протокольных обычаев подписания двусторонних договоров, алгоритмов действий между представителями государств, во взаимоотношениях с прессой).

При всем многообразии субъектов правовую инициативу в государстве должен реализовывать именно гражданин. Назрела необходимость изменить парадигму, когда группа лиц решает за других, в какой правовой действительности им существовать, как функционировать, выполнять свои должностные обязанности. Механизм «придумаем за вас, как вам работать» на протяжении многих десятилетий показывает низкий коэффициент полезного действия. В настоящее время проблема заключается именно в том, что государство не желает замечать отторжения гражданских правовых инициатив.

Подобное положение дел на практике вызывает поразительные процессы. Так, после принятия закона или подзаконного акта человек и гражданин не спешит проявлять правовую активность в форме соблюдения, исполнения или использования, а старается подстроить норму под себя. Ни для кого не секрет, что многие кодифицированные федеральные законы по-своему интерпретируются в каждом регионе в зависимости от усмотрения отдельных должностных лиц. Эта проблема глобальна и на поверку пронизывает все сферы жизни российского общества. Закон от момента своего приятия до конечного исполнителя может измениться настолько, что станет диаметрально противоположным. Данные обстоятельства вынуждают субъектов законотворческой инициативы активно реагировать: создавать уточняющие законы, ужесточать санкции, принимать на службу новых государственных служащих и должностных лиц, -- как следствие, мы имеем разросшийся бюрократический аппарат, нескончаемые «подзаконы», дополняющие и уточняющие уже существующие акты.

Голландский фотограф Ян-Дирк ван дер Бург утверждает, что существует идеальная страна, в которой строители сначала смотрят, где люди ходят, а затем делают там дорожки [2]. Применительно к современной правовой системе можно сказать, что перед принятием того или иного нормативного акта стоит задуматься об удобстве граждан. При правильном выстраивании механизма правовых инициатив результативность работы государственных органов повысится, а количество противоправных деяний и процент латентности бизнеса снизятся, произойдут и другие положительные изменения. Очевидно, что человек XXI в. сам хочет формировать свою действительность. Необходимо закрепить правовую инициативу в качестве неотъемлемого права гражданина, а в дальнейшем дать такую возможность в отдельных сферах политикоправовой среды бипатридам, апатридам и беженцам. Напомним, что «права человека как общесоциальная категория представляют собой объективно складывающиеся в результате закономерного развития человеческой цивилизации и вытекающие из самой природы человека возможности пользоваться элементарными, наиболее важными благами и условиями безопасного, свободного существования человеческой личности в обществе и государстве» [3, с. 27]. Права человека ограничивают власть и обязывают ее уважать достоинство человека даже тогда, когда он не согласен с государственной политикой. Они тесно связаны с понятием свободы, отражающим как само достоинство человеческой личности, так и ее притязание на обладание конкретными возможностями для соответствия жизни современным требованиям. А. Г. Фастов определяет права человека как естественные возможности индивида, обеспечивающие его жизнь, человеческое достоинство и свободу деятельности во всех сферах общественной жизни [4, с. 218]. Таким образом, правовая инициатива выступает в качестве инструмента, дающего гражданину способность самостоятельно выстраивать права, которыми он в дальнейшем будет обладать.

Как упоминалась ранее, гражданин -- особый и основной субъект правовой инициативы. Его необходимо отличать от других, на первый взгляд, однородных субъектов. Так, когда говорят о личности, человеке, гражданине, индивиде, часто не отграничивают эти понятия. Безусловно, они тесто связаны, иногда могут заменять друг друга, но при этом не тождественны [5, с. 23]. Человек есть разумное существо, обладающее мышлением и речью. Этим он отличается от всех иных биологических видов. Человек -- существо не только биологическое, но и социальное, он находится в сложной системе отношений с другими людьми, осознает и аккумулирует в себе окружающую его действительность, способен изменять ее или по крайней мере влиять на нее. Гражданин -- это человек, наделенный правами и обязанностями, указанными в системе позитивного права отдельно взятого государства.

Таким образом, правовую инициативу можно определить как деятельность, призванную создать комфортные условия для существования человека и его взаимодействия с подобными ему существами, соответственно, естественную потребность, заложенную в живой природе и естественноправовой теории права. Вероятно, вся эволюция человека сопряжена с проблемой формирования удобной, находящейся в гармонии с природой, логичной и упорядоченной с государством деятельности. Исследование проблем правовой инициативы -- это комплекс вопросов, связанных с привнесением в юридическую материю человеческого потенциала, выражающего демократическую зрелость и гуманистическую направленность всего правового образа жизни современного общества. Без преувеличения можно сказать, что признание факта существования права будет одним из основных признаков построения правового и подлинно демократического государства.

Активность граждан и ее правовые формы имеют особое значение для характеристики включенности их в общественные позитивно-преобразовательные процессы, формирование правового государства. Люди должны осознавать, что они вправе самостоятельно принимать решения и, что важно, контролировать их выполнение всеми разрешенными законом способами; если же этих способов окажется недостаточно, граждане могут воспользоваться правом инициировать изменение законодательства.

На протяжении последних десятилетий россияне были заняты собственными, в первую очередь социально-экономическими проблемами. Были пройдены этапы политического взросления. Сегодня нужно говорить о том, что граждане готовы участвовать в политической жизни страны, бороться за свои права, объединяться по интересам, высказывать претензии власти. Все больший интерес вызывают политико-правовые процессы, происходящие в молодежной среде, особенно если они получили должное освещение в СМИ. В связи с этим стоит выделить второй по значимости субъект реализации правовой инициативы -- общественные объединения.

Сеть Интернет упростила поиск близких по духу, взглядам и мыслям граждан. Они объединяются, создают форумы и чаты, проявляют правовую и политическую заинтересованность. На любом информационном сайте современный пользователь видит, что политико-правовое положение дел в стране слабо соотносится с реальными настроениями и плохо выполняет функцию представительства групп российского общества, интересы и самосознание которых отражаются в обсуждениях любого политического решения на открытых и закрытых форумах, как правило, в негативном тоне. Единственным громоотводом здесь выступают электронные петиции как формы реализации правовой инициативы, при этом по причине низкого уровня правового сознания и правовой культуры, а часто и правового нигилизма и инфантилизма члены общественных объединений просто не знают, что не существует законодательства, которое бы регулировало сферу общественных отношений, возникающих в области формирования и рассмотрения петиций. Указанные обстоятельства устраивают власть, так как накопившуюся негативную энергию можно нивелировать посредством петиций, которые в дальнейшем будут рассмотрены как обращения граждан в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ [6].

Если речь идет о правовой инициативе именно в нашем понимании (стремление изменить отдельную сферу общественных отношений к лучшему, право на политико-правовые, культурные, социально-бытовые, международные и межэтнические изменения, возможность саморегуляции без детализации нормативных правовых актов), то безусловным лидером реализации таких отношений наряду с гражданином выступают общественные объединения без образования юридического лица. Еще в 1995 г. Правительство Российской Федерации осознало потребность молодежи в политикоправовых изменениях, ее стремление к объединению. «Молодежные и детские объединения имеют право вносить предложения субъектам права законодательной инициативы по изменению федеральных законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих интересы детей и молодежи» [7]. Однако не было учтено следующее: чтобы понять весь механизм правотворчества, найти единомышленников, получить доступ к административным ресурсам, оформить необходимую законотворческую инициативу и т. д., нужно быть либо вундеркиндом (до 18 лет), либо очень образованным молодым человеком (до 30 лет). Своевременная разработка концепции правовой инициативы упростила бы все это, повысила эффективность участия молодежи в жизни страны, поспособствовала формированию комфортной общественной среды.

Сегодня общественные объединения без образования юридического лица -- особый субъект правовой инициативы. Государству необходимо признать его существование, услышать рациональные просьбы граждан, в том числе молодежи, проанализировать здоровую и нужную инициативу и пренебречь необоснованной, девиантной, максималистской активностью «заводных апельсинов».

Таким образом, основным субъектом правовой инициативы остается гражданин отдельно взятого государства ввиду его правового статуса. Однако эффективность его деятельности в настоящее время находится на низком уровне. И. М. Япрын- цев отмечает, что гарантия реализации правотворческой инициативы граждан -- это механизм непосредственного народовластия [8]. Автор при этом ограничил деятельность граждан правовым полем и не учел желания политических, культурных, научных, общественных и других изменений, хотя в его работе речь идет именно о правовой, а не о правотворческой инициативе.

Следующим по важности субъектом выступают различные объединения граждан по интересам. В этом случае эффективность увеличивается пропорционально количеству участвующих в инициативе. Особым субъектом и своеобразным буфером между активностью граждан и мерами реакции на нее выступают уполномоченные по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам ребенка в Российской Федерации, уполномоченные по правам заключенных в Российской Федерации и др. Они выполняют функцию в контексте механизма правовой инициативы: анализируют жалобы и предложения граждан, формируют базу данных, готовят обоснованные доклады по действительно насущным проблемам, в некоторых случаях выходят с законодательной инициативой в профильные комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Субъектами правовой инициативы также могут выступать бипатриды, беженцы, лица без гражданства и их объединения, при этом эффективность подобных инициатив будет находиться на самом низком уровне. Во-первых, граждане и местное население изначально скептически относятся к проявлению какой-либо активности со стороны приезжих, во-вторых, в принципе отсутствует алгоритм передачи инициатив от указанной категории лиц субъектам законодательной или политической инициативы.

Кроме того, к субъектам правовой инициативы можно отнести этнические целостности или суверенные народности, которые, как правило, не объединяются в общественные формирования, но при этом чувствуют неразрывную связь между собой и территорией проживания и часто выходят с инициативами политического и правового характера, в основе которых лежат обычаи и культурное наследие.

Ряд субъектов правовой инициативы в силу своих полномочий являются и субъектами правотворчества.

Президент. Как заметил Г. В. Минх, законодательная инициатива Президента Российской Федерации не может ограничиваться исключительно стадией законотворческого процесса или внесения на рассмотрение готового законопроекта. Такой подход не позволяет проанализировать и учесть многие политико-правовые факторы: материальные, в том числе социальные, источники права, институты лоббизма, вопросы юридической техники и иные существенные организационно-правовые моменты [9].

Суды различных инстанций. В статье 104 Конституции Российской Федерации к иным субъектам права законодательной инициативы причислен Конституционный Суд Российской Федерации, который, несмотря на то что использует это право крайне редко (например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума

Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О внесении в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта „О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О статусе судей в Российской Федерации"» от 29 апреля 1994 г. № П-1/5/11), является одним из основных направляющих органов нормативно-правовых изменений в стране. В то же время правом на правовую инициативу, по нашему мнению, должны пользоваться суды всех инстанций в силу своей профессиональной деятельности и неоднозначности при рассмотрении отдельных происшествий, деликтов и споров.

Органы прокуратуры. О полномочиях органов прокуратуры в области правотворчества и правовой инициативы высказывались различные мнения. Большинство авторов отмечают необходимость наделения их правом законодательной инициативы в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре, где установлено, что, участвуя в правотворческой деятельности, органы прокуратуры вносят в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Согласно альтернативной точке зрения в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, где перечислены субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, не упоминается о таком полномочии прокуратуры или Генерального прокурора. Кроме того, некоторые авторы констатируют, что «у прокурора любого уровня государственного управления и структурного подразделения имеются специфические средства воздействия. Не нужно для этих целей изменять Конституцию РФ. Прокурор применяет свои методы реагирования. Посредством вынесения императивных предписаний (протест, постановление, представление) осуществляются способы воздействия на органы законодательной власти, обеспечивается изменение законов» [10]. Полагаем, что органы прокуратуры, в том числе, в рамках исполнения своих должностных обязанностей являются субъектами правовой инициативы уже в силу того, что имеют возможность инициировать протест нецелесообразного, не отвечающего юридической технике, нарушающего права и законные интересы граждан нормативного правового акта.

Парламентские комитеты, которые:

«а) вносят предложения по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию

и проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц, а также вносят предложения о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

а. 1) представляют отчеты о выполнении примерной программы законопроектной работы Государственной Думы;

б) осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;

б. 1) осуществляют подготовку заключений, предусмотренных частью седьмой, и направляют их субъекту (субъектам) права законодательной инициативы;

в) осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы;

г) осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;

д) рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы;

е) в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации;

ж) в соответствии с решением Совета Государственной Думы, поручением Председателя Государственной Думы осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации;

з) организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания;

и) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

и. 1) направляют письменные обращения по вопросам своего ведения руководителям федеральных органов исполнительной власти;

к) проводят во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению мониторинга правоприменения в Российской Федерации, анализ практики применения законодательства;

к. 1) осуществляют по вопросам своего ведения экспертное сопровождение подготовки проекта ежегодного отчета о состоянии российского законодательства;

л) вносят предложения о проведении мероприятий в Государственной Думе;

л. 1) рассматривают обращения граждан;

л.2) рассматривают информацию Правительства Российской Федерации о ходе разработки и пред- 28 полагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами;

м) решают вопросы организации своей деятельности;

н) осуществляют иные полномочия, установленные федеральными законами и настоящим Регламентом.

Государственная Дума образует следующие комитеты:

а) Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству;

б) Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов;

в) Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;

г) Комитет Государственной Думы по финансовому рынку;

д) Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству;

е) Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям;

ж) Комитет Государственной Думы по энергетике;

з) Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству;

и) Комитет Государственной Думы по обороне;

к) Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции;

л) Комитет Государственной Думы по международным делам;

м) Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками;

н) Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления;

о) Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока;

п) Комитет Государственной Думы по контролю и Регламенту;

р) Комитет Государственной Думы по охране здоровья;

с) Комитет Государственной Думы по образованию и науке;

т) Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей;

у) Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам;

ф) Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды;

х) Комитет Государственной Думы по культуре; ц) Комитет Государственной Думы по развитию гражданского общества, вопросам общественных и религиозных объединений;

ч) Комитет Государственной Думы по делам национальностей;

ш) Комитет Государственной Думы по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи;

щ) Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству;

э) Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи.

Государственная Дума может образовывать и другие комитеты. Образование или ликвидация комитета Государственной Думы, а также изменение его названия производится путем принятия постановлений Государственной Думы о внесении соответствующих изменений в часть первую настоящей статьи» [11].

Некоторые авторы полагают, что парламентские комитеты не обладают реально значимыми полномочиями и фактически являются общественными формированиями, объединившими депутатов по интересам в той или иной области, исходя из уровня образования, служебного или должностного пути, взглядов на политико-правовую действительность. Как отмечает А. И. Рарог, в настоящее время право законодательной инициативы предоставлено очень многим субъектам, каждый из которых вносит свой законопроект по какому-то узкому вопросу без согласования с другими законопроектами и даже с общей идеологией. Проекты рассматриваются профильными комитетами Государственной Думы каждый в отдельности. В итоге из-за несовершенства Регламента Государственной Думы законодатель рассматривает несколько законопроектов одновременно, но без взаимосвязи [12]. С. А. Шорин возвращается к правовой инициативе граждан, наделенных властными полномочиями, между строк говоря о том, что большинство решений профильных комитетов сводятся к одному авторитетному мнению. «Подход комитетов Государственной Думы к рассмотрению проектов законов выглядит как не имеющий реального влияния на решения заседаний Государственной Думы. Как видно, административное усмотрение служит основой для принятия решений, прямо не подкрепленных результатами анализа проекта закона» [13].

Политические партии, которые выступают субъектами как законодательного процесса, так и правовой инициативы. В первом случае это их прямая обязанность (цель их создания), во втором -- объективная необходимость поддержания своего статуса. Дело в том, что политическая партия не может работать исключительно как инициатор, «фильтр» или лоббист отдельных законопроектов, важным моментом для нее остается парламентское большинство и, как следствие, возможность влияния на политико-правовой курс страны. В данном контексте члены политической партии от ее лица должны на постоянной основе отыскивать целесообразные правовые инициативы (волеизъявления изменения жизни к лучшему) граждан, популяризировать их, доносить общественности. Политическая партия не может существовать без правовых инициатив. Они -- ее основное «топливо», залог популярности и узнаваемости. В связи с этим в штате политической партии или отдельных лидеров политических партий состоят маркетологи, PR-менеджеры, стилисты. Если бы работа партий оценивалась исключительно по качеству законопроектов, сюда в первую очередь набирали бы редакторов, специалистов в области юридической техники и теории государства и права, вот почему правовая инициатива так важна для всех политических партий, это именно тот инструмент, который может либо возвысить их, либо привести к распаду.

Законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации. Эффективность парламентариев субъектов Российской Федерации оценивается по количеству обработанных законодательных инициатив. «Право законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации -- представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации» [14]. В то же время каждый из таких специальных субъектов заинтересован в отыскании здравой правовой инициативы и возведении ее в законотворческий процесс, что обусловлено несколькими факторами: во-первых, это поддержка активной части населения (гражданского общества), которая в большинстве случаев и является инициатором позитивных изменений объективной действительности; во-вторых, своевременная, продуманная и обоснованная правовая инициатива вне зависимости от того, получила она законодательное развитие или нет, может стать инструментом карьерного роста и позволит надеяться на представление интересов региона уже на федеральном уровне.

Похожая ситуация складывается и в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которую возглавляет губернатор или глава региона [14]. Он в пределах своих полномочий в зависимости от культурных, религиозных, этнических, географических особенностей вверенной территории может создавать департаменты, управления, комиссии и комитеты по решению тех или иных задач, которые, в свою очередь, будут выявлять специфику общественных отношений, рационально упорядочивать их.

Государственные органы или федеральные органы исполнительной власти, на наш взгляд, являются одним из главных субъектов правовой инициативы. Это определяется тем, что именно они применяют федеральное законодательство, обнаруживая коллизии, пробелы и устаревания в нормах права. На них же возложена обязанность отыскивать наиболее рациональные формы и методы применения норм права, исходя из основополагающих демократических ценностей. На поверку ситуация складывается так, что механизм правовой инициативы настолько сложен и многоступенчат, что решение по рациональной выработке алгоритмов новых или видоизмененных общественных отношений принимает на себя руководитель органа исполнительной власти в рамках института усмотрения [15].

К факультативным субъектам правовой инициативы можно отнести СМИ, прежде всего сеть Интернет. Они являются факультативными, поскольку не могут перейти из виртуальной сферы в реальную без человека (если за этими действиями не стоит целенаправленная хакерская атака).

Несмотря на то что набирающие популярность Telegram-каналы и мессенджеры интуитивно относят к СМИ, полагаем, что они выступают самостоятельным субъектом правовой инициативы, так как происходит постепенный отказ от традиционных СМИ. На смену телевидению давно пришел Интернет, который сегодня видоизменяется в формат симбиоза смс-сообщений с видеоконтентом в популярных месседжерах (Telegram, WhatsApp). Все чаще используются понятия клипового мышления и клипового восприятия.

Дополнительно можно выделить следующие виды вторичных субъектов правовой инициативы.

Образовательные и научные организации, в которых сформировались узкоспециализированные научные школы. Сфера общественных отношений здесь настолько специфична, что ее упорядочиванием могут заниматься только специалисты узкой направленности.

Посольства, сотрудники дипломатической службы и работники Посольства. Исходя из Положения о Посольстве Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28 октября 1996 г. № 1497, на посольство, а также на сотрудников дипломатической службы и работников посольства возложена обязанность по отысканию наиболее рациональных форм и методов сотрудничества между государствами, формированию нормативного закрепления таких правил поведения и необходимых паритетов, что, по своей сущности, и является правовой инициативой. Основными задачами и функциями посольства являются, в том числе, сбор информации о государстве пребывания, анализ отношений Российской Федерации с государством пребывания, его внешней и внутренней политике, положении в системе международных отношений, изучение деятельности других государств, международных организаций и союзов в регионе, в котором расположено государство пребывания. На основании такого анализа осуществляется участие посольства в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации с государством пребывания, предложений о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении действия международных договоров Российской Федерации [16].

Международные организации и их представители. В эпоху глобализации ни у кого не вызывает сомнения, что деятельность международных организаций, как и их отдельных представителей, оказывает огромное влияние на формирование правовой политики государств, поведенческих и политических алгоритмов действий национальных лидеров. В сентябре 2019 г. на Саммите Организации Объединенных Наций громом раскатилась речь Греты Тунберг: «Вы отняли мои мечты и мое детство своим пустословием. А мне еще повезло. Люди страдают. Люди умирают. Погибают целые экосистемы. Мы стоим на пороге массового вымирания, а вы только и можете обсуждать деньги и рассказывать сказки о бесконечном экономическом росте. Как вы смеете!». После этих слов во всех государствах мира лавинообразно стали появляться всевозможные правовые инициативы, направленные на сохранение экологии как на внутригосударственном, так и на международном уровне. Сама активистка впоследствии дважды номинировалась на Нобелевскую премию мира [17].

Таким образом, правовая инициатива насчитывает значительное количество форм реализации, по своей глубине она гораздо объемнее законодательной инициативы, может быть частью законотворческого процесса, предшествовать ему или не иметь с ним связи. Ее реализуют основные и факультативные субъекты (рис. 1).

Рис. 1. Субъекты правовой инициативы

С учетом приведенных доводов сформулируем авторское определение субъектов правовой инициативы: это физические или юридические лица, которые, исходя из своих непреодолимых личных потребностей или должностных обязанностей, создают возможность изменения культурной, политической, правовой, религиозной или других сфер общественной жизни в сторону рационального и осмысленного их упорядочивания для эффективной защиты прав, свобод личности, правопорядка, различных форм собственности, основ конституционного строя, федеративного устройства и других демократических ценностей.

Литература

Коротков М. Г. Суд как субъект правовой политики (к постановке проблемы) // Российский судья. 2006. № 8. С. 11--14.

Jan-Dirk van der Burg. Olifantenpaadjes. Holland, 2011. 134 p.

Лукашева Е. А Общая теория прав человека. М.: Норма, 1996. 520 с.

Фастов А. Г. Теория государства и права: курс лекций. Волгоград: Перемена, 2005. 255 с.

Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1972. 292 с.

О Порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений: федер. закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

Япрынцев И. М. Правовые требования как гарантия реализации правотворческой инициативы граждан в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4. С. 41--46.

Минх Г. В. Законодательная инициатива Президента Российской Федерации как конституционно-правовой институт // Журнал российского права. 2016. № 1. С. 89--99.

Фомичева О. А. Прокуратура как субъект права законодательной инициативы в законотворческой деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 10. С. 50--55.

О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Рарог А. И. Ошибка законодателя: виды, причины, пути исправления // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 4. С. 95--103.

Шорин С. А. Управленческая деятельность государства как элемент механизма осуществления бюджетных расходов (финансово-правовой анализ) // Финансовое право. 2019. № 2. С. 42--46.

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 2 октября 1999 г. № 184-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Бойко Д. В. Виды правоприменительного усмотрения // Юристъ-Правоведъ. 2010. № 1 (38). С. 8--12.

Об утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 28 октября 1996 № 1497. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Грету Тунберг во второй раз номинировали на Нобелевскую премию мира. URL: https:// lenta.ru/news/2020/02/04/greta_peace/ (дата обращения: 20.10.2020).

Federal Law No. 98-FZ on 28 June 1995. "On state support of youth and children's public associations". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".

Yapryntsev I. M. Legal requirements as a guarantee of the implementation of the lawmaking initiative of citizens in the constituent entities of the Russian Federation. State power and local government. 2016; 4: 41--46.

Minkh G. V. Legislative initiative of the President of the Russian Federation as a constitutional legal institution. Journal of Russian law. 2016; 1: 89--99.

Fomicheva O. A. Prosecutor's office as a subject of the law of legislative initiative in legislative activity. State power and local government. 2018; 10: 50--55.

Resolution of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation No. 2134-II GD on 22 January 1998 "On the Rules of Procedure of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".

Rarog A. I. Legislator's error: types, reasons, ways of correction. Actual problems of Russian law. 2019; 4: 95--103.

Shorin S. A. Administrative activity of the state as an element of the mechanism for implementing budgetary expenditures (financial and legal analysis). Financial law. 2019; 2: 42--46.

Federal Law No. 184-FZ on 2 October 1999 "On the general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the constituent entities of the Russian Federation". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".

Boiko D. V. Types of law enforcement discretion. Jurist-Pravoved. 2010; 38 (1): 8--12.

Decree of the President of the Russian Federation No. 1497 on 28 October 1996 "On the approval of the Regulations on the Embassy of the Russian Federation". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".

Greta Thunberg was nominated for the Nobel Peace Prize for the second time. Available from: https://lenta.ru/news/2020/02/04/greta_peace/. Accessed: 20 October 2020.

Размещено на Allbest.ru