Правовые вопросы осуществления государственного земельного контроля и надзора

Аннотация

Статья посвящена анализу теории и практики использования и охране земель в сфере реализации функций контроля и надзора государственными органами. Рассматриваются термины «контроль» и «надзор» в деятельности государственных исполнительных органов, местных органов самоуправления.

Ключевые слова: земля, использование, охрана, контроль, надзор.

Abstract

Keywords: land, use, protection, control, supervision.

В свете реализации Основ государственной политики в создании благоприятной окружающей среды, намеченной в России до 2030 г., усилилась дискуссия в науке экологического и земельного права по проблемам управления и реализации функций природными ресурсами, координации ее системы земельного контроля и надзора.

Следует отметить, что в ходе дискуссии и полемики по указанным проблемам цели не были достигнуты. Так, в период перестройки управления природными ресурсами и их охраны не определились полностью компетентные органы, не был создан единый центр комплексного управления земельными ресурсами, сами ведомственные структуры, отвечающие за свою деятельность.

Одна из указанных проблем - это реализация функций земельного контроля и надзора, осуществляющая деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также должностных лиц. Именно должностные лица обязаны выполнять требования законодательных норм за своевременным и единообразным соблюдением исполнением и применением их в сфере использования и охраны земель. Необходимо отметить, что современные органы исполнительной власти часто подвергаются реорганизации: создаются новые структуры, совершенствуются старые, наделенные правами земельного контроля и надзора. Так, Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2012 г. №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» создана Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии [6].

В последние годы в научной и учебной литературе довольно достаточно было опубликовано работ, посвященных анализу проблемам управления в сфере экологических и земельных отношений, в которых показана роль специально уполномоченных органов исполнительной власти, осуществляющие функции контроля и надзора в сфере использования и охраны земель [см.: 2; 3]. Вместе с тем само понятие юридической природы и содержание контроля и надзора как в экологическом, так и в земельном праве изучены недостаточно полно. Исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления и реализуется определенными функциями. Основными из них являются: контроль, учет, планирование и зонирование [1, с. 107]. Сегодня функции государственного контроля осуществляют Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор. В соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 №1, в задачи контроля входят проверка соблюдения требований земельного законодательства, нормативов качества окружающей среды.

Из содержания Положения вытекает, что контроль как форма реализации земельной функции государства выступает в качестве исполнительно-распорядительной деятельности как вид контрольной деятельности.

Что касается надзора за использованием и охраной земель, то в соответствии со ст. 23.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях он осуществляется органами государственного земельного надзора. Поэтому контроль как функцию управления по своему содержанию следует рассматривать в категории административного права.

Различные точки зрения и позиции ученых по изучаемой проблеме сводятся к государственному управлению, которые проявляются во всех отраслях производства и сферах хозяйствования.

К примеру, министерство может осуществлять контроль за деятельностью структурных подразделений, но не может осуществлять надзор.

Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий. Обычно они докладывают о результатах проверок иным органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям земельно-правовых норм. Сами же органы контроля, как правило, никаких наказаний назначать не могут. К примеру, Счетная палата - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемая Государственной Думой РФ, - не может применять санкции за земельные правонарушения.

Что касается функции надзора, то это одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности.

Различают судебный надзор, прокурорский надзор, различные виды административного надзора (к примеру горнотехнический) и другие.

В развитии статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, в которой регламентируется земельный надзор, осуществляемый специальными уполномоченными органами исполнительной власти, было принято Постановление Правительства РФ от 2 января 2015г. №1 «О государственном земельном надзоре» [7]. Данным постановлением установлен порядок осуществления государственного земельного надзора, в частности, такими органами исполнительной власти, как Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Изучая вопросы соотношения понятий «контроль» и «надзор» применительно к сфере земельных отношений, следует подчеркнуть, что контроль и надзор не синонимы, а значит не совпадающие по функции государственного управления земельными отношениями.

В связи с этим Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ, который уточнил обе функции, в то же время оставил без изменения функции органов надзора [9]. Можно согласиться с учеными, которые проводят разграничение контроля и надзора, как государственной функции управления, которые имеют основу такие критерии, как: основная задача, для разрешения которой создан тот или иной орган; характер полномочий соответствующих органов контроля и надзора; положение, занимаемое каждым из них в системе органов государства [5, с. 164].

Для надзора характерны такие черты, как отсутствие отношений подчиненности и субординации надзирающих органов поднадзорными; деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности, и вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа с целью ее ограничения или прекращения не допускается [8].

Однако следует обратить внимание, что в других видах деятельности законодатель дает более полное определение категорий контроля и надзора. Так, ст. 53 Градостроительного кодекса РФ определяет понятие контроля в процессе строительства, а именно «строительный контроль», а ст. 54 определяет «государственный строительный надзор».

Различие между ними состоит в том, что строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполненных работ в процессе строительства. Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, субъектом РФ, должностным лицом. Все они наделены правами беспрепятственного доступа на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора.

Вопросы соотношения категорий контроля и надзора заслуживают более тщательного и подробного анализа в системе земельных отношений. Нам главное необходимо выявить особенности механизма воздействия на нарушителей законодательства при проектировании застройки и эксплуатации объектов.

В литературе существует и такое суждение, где контроль и надзор определяется как два вида контрольной деятельности - административный и прокурорский [1, с. 252].

Экологический контроль понимается и в широком смысле. Так, А.К. Голиченков в первую очередь рассматривает эту категорию как систему контроля экологического управления, выполняющую функцию, включая гарантию и правовую форму экологической деятельности. В понятие земельного контроля он включает:

1) функции экологического управления;

2) (для целей земельного контроля РФ) контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель; различается государственный, муниципальный, общественный и производственный земельный контроль [4, с. 119].

Таким образом, исходя из вышесказанного, земельный контроль как функция является системой действий по обеспечению соблюдения земельного законодательства, рационального использования и охраны земель. Предмет земельного контроля составляют нормативные и правовые нормы, требования от субъектов земельных отношений в целях обеспечения как федеральными органами, так и органами субъектов Федерации, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства, соблюдение земельного правопорядка, а также обеспечения экологической безопасности граждан.

Земельный контроль характеризуется следующими признаками: во- первых, как институт земельного права, совокупность норм земельного права, регулирующих общественные отношения, осуществляющих земельный контроль. В данном случае он выражается в принципе независимости контроля в сфере использования охраны земель. Во-вторых, контроль используется как профилактическая мера, направленная прежде всего на предотвращение и пресечение земельных правонарушений; в-третьих, как экономическая категория, которая работает как инструмент, помогающий извлекать полезные свойства земельного участка для землепользователя и в целом для государства.

Важное значение в настоящее время имеет обеспечение экологизации строительной отрасли России, которая непосредственно оказывает влияние на природные ресурсы, в том числе и на земельные. С этой целью должны проводиться экспертизы всех компонентов строительных материалов, снижая тем самым негативное воздействие на земельные участки.

После отмены в 2001 г. Лицензирования в стройиндустрии качество продукции стало падать. Множество компаний сегодня могут предлагать свою продукцию, не выполняя технических требований к нормам, предъявляемым регламентом технического производства. Как отмечают специалисты, на этот вид строительной продукции приходится наибольшая доля контрафактного материала. Характеризуя эффективность деятельности государственного надзора, следует обратить внимание на исполнительные органы, реализующие функции контроля за использованием и охраной земель. Контроль в этой связи выполняет вспомогательную роль органам надзора. К примеру, органы муниципального образования при осуществлении проверок использования охраны земель выявляют огромное количество нарушений земельного законодательства. Здесь они выполняют контрольные функции, закрепленные в законодательстве об охране окружающей среды. В законодательстве должен быть определен четкий порядок взаимодействия органов земельного надзора и органов контроля.

С этой целью в земельном законодательстве необходимо определить конкретные функции органов надзора и органов контроля. Зачастую на практике они пытаются выполнять обе функции, что приводит к нарушению функций управления министерствами и ведомствами и дублирования. Таким образом, государственные органы надзора в сфере использования и охраны земель могли бы осуществлять неплановые проверки юридических и физических лиц на основе полученного материала в результате контролирующих органов. В целях повышения роли инспекторов в сфере использования и охраны земель необходимо совершенствовать земельноправовые нормы, имеющиеся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, и уточнять их составы, а также определить правовой статус инспекторов, осуществляющих надзор.

Все это позволит более эффективно и рационально использовать земельные ресурсы, ограждая их от разбазаривания и хищения.

земля надзор контроль самоуправление

Библиографический список

1. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник: в 2-х частях. Ч. 2. М.,1995.

2. Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства. Монография. М., 2012.

3. Боголюбов С.А., Панов А.Б. Проблемы применения административной ответственности в сфере экологии // Государство и право. №11. С. 64 - 72.

4. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. Учебное пособие для вузов. М.: Городец. 2008. С.119.

5. Николаева Л.А. соотношение прокурорского надзора и государственного контроля. Вопросы теории и практики прокурорского надзора: Сб. науч. тр. М., 1975. Ч.1.

6. Российская газета. 22 мая 2012.

7. СЗ РФ. 2015. №2. Ст. 54.

8. Тарасов А.М. Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственного контроля - стратегия сегодняшнего дня. «Консультант-Плюс».

9. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. №234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. №30 (ч.1). Ст. 4235.

Размещено на Allbest.ru