Внесение изменений в Конституцию Российской Федерации и исполнение постановлений Европейского суда по правам человека. Проблемы и исполнение

Проблемы исполнения постановлений Европейского суда по правам человека, при возникновении противоречий между позицией данного судебного органа и положениями Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. №6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 №2-фКз, от 21 июля 2014 г. №11-ФКЗ, от 3 июля 2020 г. №1-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4298., являются актуальными на протяжении уже достаточно длительного времени. Они порождают постановку вопроса о приоритете норм национального и международного права, непосредственно влияют на эффективность внутринациональной и международной судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации.

Являясь государством-участником Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. (ред. от 13 мая 2004 г.) // СЗ РФ. 2004. №37. Ст. 5720., Российская Федерация признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека в пределах, определенных Конвенцией. В контексте настоящей статьи следует акцентировать внимание на необходимости соблюдения принципа обязательности и исполнения решений (ст.46 Конвенции), вынесенных по результатам рассмотрения жалоб граждан.

Потому, учет российским законодателем правовых позиций и специальных рекомендаций данного судебного органа при совершенствовании отечественной правовой системы выступает адекватной практикой своевременного реагирования на выявленные факты нарушений положений одного из основополагающих международно-правовых документов, формой учета тенденций демократизации и гуманизации права.

Как правило, критическая оценка правовых позиций Европейского суда по правам человека, опосредующих необходимость внесения изменений и дополнений в российское отраслевое законодательство, действительно позволяет выявить не устраненные правовые пробелы и противоречия. Особо следует отметить факт регулярного совпадения мнений данного международного судебного органа и Конституционного Суда Российской Федерации. Но в случаях, когда для исполнения решения Европейского суда по правам человека, гипотетическим предметом совершенствования должны выступить конституционно-правовые положения, имеют место быть правовые коллизии, разрешение которых ординарным способом является фактически невозможным.

В целях подтверждения данного тезиса обратимся к двум ситуациям, возникшим в практике российских правоприменителей и законодателей, в свете вынесения Европейским судом по правам человека постановлений, обуславливающих необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты различной юридической силы.

Во-первых, в соответствии с правовой позицией Европейского суда по правам человека, сформулированной по делу «Бурдов (Burdov) против Российской Федерации» Постановление ЕСПЧ от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов против Российской Федерации» по жалобе №33509/04 // Российская хроника Европейского Суда. 2009. №4., на момент принятия постановления в отечественной правовой системе отсутствовал надлежащий механизм компенсации вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумный срок. Данная правовая позиция выступила одним из главных поводов, обусловивших внесение корреспондирующих изменений в процессуальное законодательство, а также принятие специального федерального закона, регламентирующего порядок признания факта соответствующих нарушений и осуществления действий компенсационного характера.

Во-вторых, в соответствии с правовой позицией Европейского суда по правам человека, сформулированной по делу «Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации» Постановление ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации» по жалобам №11157/04, №15162/05 // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2014. №2., было установлено нарушение требований ст.3 Протокола 1 Конвенции, для устранения которого потребовалось бы внести изменения в Конституцию по поводу обеспечения реализации избирательных прав граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы. российский конституционный европейский право человек

В первой из представленных ситуаций рекомендации Европейского суда по правам человека затрагивали вопросы отраслевого законодательства, а именно: гражданского, арбитражного, административного и уголовного процессов. Тот правовой пробел, который был выявлен в результате рассмотрения дела Бурдова против Российской Федерации, ранее уже обозначался в практике Конституционного Суда Российской Федерации, а его устранение требовало внесение корректирующих изменений и дополнений, необходимость и целесообразность которых допустимо назвать общепризнанными и соответствующими международным демократическим стандартам правосудия.

Во второй ситуации решение Европейского суда по правам человека обусловило постановку проблемы неприкосновенности суверенитета Российской Федерации в вопросе установления конституционно-правовых основ государственного строя.

Принцип обязательности исполнения решений подлежит соблюдению в обоих случаях, но все же постановление Европейского суда по правам человека по делу Анчугов и Гладков против Российской Федерации не выступило поводом к реформированию Конституции.

В Постановлении от 19 апреля 2016 г. №12-П, Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Министерства юстиции рассмотрел дело о возможности исполнения названного решения. В данном судебном акте сформулирован вывод, в соответствии с которым буквальное толкование ч.3 ст.32 Конституции не позволяет выявить каких-либо изъятий или исключений, допускающих преимущества в реализации избирательных прав отдельными категориями осужденных.

В возникшей правовой дискуссий наблюдается постановка проблемы о приоритете национального и международного права, в разрешении которой Конституционный Суд категоричен: «основанные на интерпретации

Конвенции о защите прав человека и основных свобод постановления Европейского Суда по правам человека, в том числе содержащие предложения о необходимости внесения каких-либо изменений в национальные правовые нормы, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. №12-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. №17. Ст. 2480..

Обращаясь к ретроспективном анализу, следует отметить, что Постановление от 19 апреля 2016 г. №12-П является не первым в своем роде, устанавливающим приоритет Конституции перед нормами международных нормативно-правовых актов. Уже ранее, в свете Постановления от 14 июля 2015 г. №21-П, Конституционным Судом устанавливался порядок разрешения коллизий, возникающих между положениями Конституции и толкованием Конвенции, которое осуществляется Европейским судом по правам человека в постановлениях, вынесенных по результатам рассмотрения жалоб граждан Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. №21-П // СЗ РФ. 2015. №30. Ст. 4658..

Для этих целей национальные органы власти, на которые возложена обязанность по исполнению решений международного судебного органа, при выявлении расхождения их содержания с положениями Конституции, вправе обратиться в Конституционный Суд для разрешения вопроса о возможности их исполнения.

Следует акцентировать внимание на том факте, что длительное время порядок разрешения вопроса о приоритете конституционно-правовых норм и положений международных договоров не основывался на конкретных законодательных установлениях, а выводился путем системного толкования Конституции. Потому, представленные выше случаи обусловили формирование своеобразного правового прецедента, который требовал надлежащей оперативной реакции со стороны российского законодателя. В этой связи, при проведении Конституционной реформы 2020 года было принято обоснованное решение о целесообразности легальной регламентации соответствующих положений, не допускающих различные подходы к устранению правовых коллизий между Конституцией и решениями Европейского суда по правам человека (а равным образом, иных международных органов и судов).

В актуальной редакции ст.79 Конституции устанавливается, что решения межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащим Конституции, не подлежат исполнению. Абсолютно логичным является и тот факт, что компетенцией по разрешению вопросов о возможности исполнения решений межгосударственных органов был наделен Конституционный Суд Российской Федерации. Порядок судопроизводства по соответствующим категориям дел урегулирован нововведенными главами ХIII.1 и XIII.2 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N1- ФКЗ Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 9 ноября 2020 г.) // СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447..

Внесенные в Конституцию Российской Федерации и связанные с ними изменения и дополнения отражают, на наш взгляд, наиболее приоритетный подход, в соответствии с которым международная и национальная системы защиты прав человека «не находятся в позиции соподчинения, а взаимно дополняют друг друга» Бекишиева С.Р., Касумова К.М. Проблемы разрешения коллизий между Конституцией РФ и решениями Европейского суда по правам человека // Закон и право. 2021. №2. С. 42.. В условиях, при которых решения Европейского суда по правам человека и других межгосударственных органов подлежат оценке на предмет возможности их исполнения в соответствии с конституционными основами построения российской правовой системы, обеспечивают независимость и суверенность Российской Федерации, но при этом не умаляют авторитета и должного уважения к правовым позициям и рекомендациям международных органов с признанной юрисдикцией.

Обратим внимание, что отдельные аспекты Конституционной реформы 2020 года в части, регулирующей регламентацию неисполнения решений межгосударственных органов, противоречащих Конституции, выступали предметом рассмотрения и обсуждения экспертов Венецианской комиссии. По результатам пленарного заседания было вынесено заключение, в соответствии с которым выражена обеспокоенность о том, что поправки в Конституцию расширяют возможности национальных органов в контексте применения крайне широкого понятия «противоречат Конституции», что может привести к случаям необоснованного отказа от исполнения решения Европейского суда по правам человека Заключение Венецианской комиссии от 18 июня 2020 г. CDL-AD (2020) 009-е по проекту изменений в Конституцию (подписано Президентом Российской Федерации 14 марта 2020 года) в связи с исполнением в Российской Федерации решений Европейского суда по правам человека [Электронный ресурс].. Более того, экспертами затрагивался вопрос о соответствии новой редакции ст.79 положениям ч.4 ст.15 Конституции.

По данному поводу следует отметить, что в Заключении, вынесенном Конституционным Судом Российской Федерации по результатам рассмотрения соответствия основам конституционного строя Закона Российской Федерации о поправке к Конституции, сделан вывод, в соответствии с которым формулировки, применяемые в новой редакции ст. 79 Конституции, не предполагают отказа от соблюдения положений самих международных договоров и выполнения возложенных на Российскую Федерацию обязательств Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. №1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. №12. Ст.1855.. Потому, каких-либо противоречий, подтверждающих опасения и обеспокоенность экспертов Венецианской комиссии, выявлено не было.

Резюмируя проведенный анализ необходимо сделать следующие выводы. Нововведения в Конституции по поводу механизма обеспечения исполнения решений Европейского суда по правам человека нельзя расценивать как отказ Российской Федерации от исполнения международных договоров и основанных на них решений.

В рамках текущей ситуации правовые позиции Европейского суда по правам человека не могут выступать безусловным поводом, опосредующим оперативное внесение изменений в Конституцию. Об этом свидетельствует прежде всего то, что российский законодатель, при формировании правовой модели разрешения соответствующих коллизий, исходит из того, что в соответствующих ситуациях оценке подлежит не факт возможности трансформации национального законодательства, в целях обеспечения реализации решений международного судебного органа, а факт невозможности исполнения такого решения, в силу наличия противоречий положениям Конституции.

Порядок исполнения решений Европейского суда по правам человека, которые в своем содержании не предполагают нарушения целостности установленных основ конституционного строя, изменений не претерпевает. Обратим внимание, что еще в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. №21-П указывалось, что отказ от исполнения решений Европейского суда по правам человека, при выявлении в них противоречий Конституции, допустим только в том случае, когда подобное выступает единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих конституционных принципов и норм построения национальной правовой системы.

При этом, процедура выявления противоречий инициируется исключительно на основании наличия обоснованных сомнений у органов, осуществляющих исполнение соответствующих решений, и заключается в проведении надлежащей правовой оценке, осуществляемой Конституционным Судом Российской Федерации в порядке глав ХIII.1 и ХIII.2 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ.