Правовое регулирование отношений по добыче нефти и газа: постановка проблемы

Добыча нефти и газа играет значительную роль в развитии экономики России, что, в свою очередь, требует как создания новых правовых норм, регулирующих отношения, связанные с добычей, так и совершенствования имеющихся. Как отмечает А.Б. Бондаренко, «...для подзаконного регулирования, безусловно, необходимо создавать правовую базу на уровне законодательных актов (пусть даже путем точечных изменений)» [1, с. 16].

Данную точку зрения разделяет В.В. Романова, которая, проанализировав особенности правового регулирования режима нефти и нефтепродуктов, пришла к выводу, что характерной особенностью правового регулирования общественных отношений в нефтяной отрасли является отсутствие специального закона, в котором содержались бы унифицированные правовые нормы, регулирующие общественные отношения в данной сфере (например, в газовой отрасли, в сфере электроэнергетики, теплоснабжения и др.) [10; 11; 13]. Однако «даже при отсутствии специального нормативного правового акта, регулирующего общественные отношения в нефтяной отрасли, сформировался особый правовой режим нефти, в частности: как стратегически важного энергетического ресурса, как опасного вещества, как товара, как объекта биржевой торговли; как объекта отношений по транспортировке магистральным трубопроводным транспортом, как объекта внешнеэкономических сделок» [5].

Правовое регулирование отношений по добыче нефти и газа

Нефтегазовое законодательство в Российской Федерации представлено следующим перечнем нормативных правовых актов, имеющих как общеправовое, так и специальное значение [3; 8; 9; 12]:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. II) [2], регулирующий отношения между субъектами права в части нефтегазовых соглашений (§ 6 гл. 30).

2. Федеральный закон Российской Федерации от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» [10] определяет организационные, экономические и правовые основы отношений в сфере газоснабжения и направлен на удовлетворение потребностей государства в стратегических энергетических ресурсах.

3. Федеральный закон Российской Федерации от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» [7] направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и обеспечивает доступность продаваемых потребителям товаров, а также эффективное функционирование самих субъектов естественных монополий.

Приведенный перечень не является исчерпывающим, но отражает основные положения федерального законодательства в этой области. В то же время, несмотря на достаточно серьезную нормативно-правовую базу, регулирующую нефтегазовый сектор, было бы неверно утверждать, что существующая в данной области система правовых норм является идеальной или достаточной для того, чтобы ее исполнители, в том числе судьи, могли эффективно применять соответствующие законы и подзаконные акты в ходе практической деятельности.

Несмотря на то что важной сферой для Российской Федерации является нефтегазовая отрасль, которая и формирует основной бюджет страны, до настоящего времени не урегулированы в полной мере и гражданско-правовые отношения.

Так, состояние нормативно-правового обеспечения деятельности хозяйствующих субъектов в нефтегазовом секторе свидетельствует о его фрагментарном и несистемном характере. Отсутствуют специальные законы, например: «О трубопроводном транспорте», «О разработке нефтяных месторождений», «О транспортировке нефти и нефтепродуктов» и др.

Как отмечают Р.Н. Салиева и З.М. Фат- кудинов, «...до настоящего времени не сформировалась системная база нормативных правовых актов, регламентирующих хозяйственную деятельность по проектированию и разработке месторождений...» [6, с. 3].

Важное значение для развития отрасли имеет и институт возмещения вреда, причиненного в процессе деятельности субъектов гражданского права. В силу этого нормативно-правовая база, регулирующая отношения в нефтедобывающей отрасли, включает в себя не только общие законодательные акты, но и специальные эколого-правовые нормы. Одной из основных целей при создании нормативно-правовых актов в области нефтедобычи и нефтепереработки следует ставить экологическую безопасность общества от загрязнений окружающей среды, а также обеспечение эффективной и бесперебойной работы.

Рассмотрев систему правовых норм, действующих в данной сфере, можно сделать вывод, что она является комплексной, но все же требует внесения некоторых изменений. Так, например, санкции, установленные за нарушение экологической безопасности и негативное воздействие на окружающую среду, минимальны; отсутствуют стимулы или определенные «поблажки» для предприятий нефтедобывающего сектора, которые соблюдают эти требования и устанавливают свои собственные, более жесткие стандарты для недопущения аварийных ситуаций. Возможно, при установлении таких «поблажек» можно будет говорить о переходе на экологически эффективные технологии и дальнейшую модернизацию производства. Следовательно, важное значение при регулировании правоотношений имеет грамотное сочетание законодательных и корпоративных норм.

Как отмечает Р. Шакеров, «система экологического контроля и промышленной безопасности дополняется корпоративными требованиями, что способствует предотвращению аварийных ситуаций на месте добычи газа. Государственным органам в ходе оценки полного отсутствия аварий на длительном сроке необходимо выявлять передовой опыт, используемый в корпоративной практике нефтедобывающих компаний, и ряд требований (используемых в них) утверждать на законодательном уровне» [14, с. 8].

Таким образом, целесообразно говорить о закреплении на законодательном уровне норм, опираясь на практическую деятельность компаний в сфере нефте- и газодобычи.

Важное значение при регулировании гражданско-правовых отношений в нефтегазовой сфере имеют подзаконные нормативноправовые акты. Приказом Минэнерго России от 19 июня 2003 г. № 231 утверждена Инструкция по контролю и обеспечению сохранения качества нефтепродуктов в организациях нефтепродуктообеспечения [4] для установления единых требований по контролю качества нефтепродуктов у индивидуальных предпринимателей и в организациях, которые осуществляют операции с нефтепродуктами, а именно прием, хранение, транспортировку и их отпуск. Таким образом, подзаконные акты заполняют пробелы в нормативно-правовой базе на более высоком уровне. Так, благодаря подзаконным актам устанавливается объем и график транспортировки нефти и газа по магистральным трубопроводам, а также ведется реестр субъектов, имеющих право на пользование данным трубопроводом. Исходя из этого, опять следует подчеркнуть, что характерной чертой правового регулирования нефтегазовой отрасли является восполнение законодательных пробелов посредством подзаконного нормотворческого регулирования. При этом важной отличительной особенностью является закрепление в подзаконных актах ряда положений, которые в обычной хозяйственной деятельности отражаются в договорах (например, объем и график транспортировки нефти и газа).

Выводы

Проведя анализ правовых актов, регулирующих нефтегазовую сферу, можно сделать вывод, что правовое регулирование общественных отношений в этой области не носит комплексный характер, так как нормы рассредоточены по всем отраслям права (в гражданском, административном, налоговом и др.), но, в свою очередь, это свидетельствует об отсутствии самостоятельной области нефтегазового права в системе российского права. Мы полагаем, что такой подход оправдывает себя, так как создание единой отрасли правового регулирования нефтегазового сектора невозможно в силу многообразия отношений, составляющих данную сферу (гражданско-правовые, административные, экологические, предпринимательские и пр.). Тем не менее, действующее законодательство требует совершенствования.

В заключение следует отметить, что текущее правовое регулирование топливно-энергетического комплекса носит локальный характер, а многочисленные проблемы обусловлены, в том числе, отсутствием обобщенного нормативного акта, устанавливающего основные принципы и подходы к регулированию отношений в нефтегазовой отрасли.

Каждый сектор в топливно-энергетическом комплексе регулируется собственным отдельным законом (законами) и подзаконными актами, принятыми в его (их) исполнение. Такой подход к правовому регулированию создает условия для неравномерного применения требований этих законов и, следовательно, для неосуществления или только частичного достижения поставленных целей и задач.