К вопросу о трансформации административно-правового статуса председателя правительства Российской Федерации: политико-правовой аспект

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Западно-Сибирский филиал Российского государственного университета правосудия

А.А. Султанова

г. Томск, Российская Федерация

Аннотация

Введение: после принятия Федерального конституционного закона от 14 марта 2020 г. N1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» и его одобрения в ходе общероссийского голосования с последующими поправками в Конституцию России потребовался пересмотр ряда нормативно-правовых актов, касающихся регулирования вопросов организации публичной власти. Поправки в Конституцию изменили порядок формирования и функционирования Правительства Российской Федерации, а также административно-правовой статус не только Правительства, но также Председателя и членов Правительства, что потребовало принятия нового Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В связи с этим автором поставлена цель - исследование трансформирования административно-правового статуса Председателя Правительства РФ.

Методы: методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых сравнительно-правовой метод, метод системно-функционального анализа, сравнительно-правовой анализ.

Результаты: обоснованная авторская позиция о сущности трансформации административно-правого статуса Председателя Правительства РФ основана на анализе динамики развития законодательства и подтверждается современными компетентными исследованиями в области конституционного и административного права. На основании сравнительно-правового анализа проводится исследование элементов административно-правового статуса Председателя Правительства РФ. Поднимаются вопросы о направлениях трансформации административно-правого статуса в контексте поправок в Конституцию 2020 года.

Выводы: в результате исследования сделан вывод об увеличении зависимости административно-правового статуса как Председателя Правительства, так и самого Правительства - от Президента, что дает основания исследователям делать вывод о необходимости определения России в сторону классической формы республиканского правления: либо президентской, либо парламентской. Автором обосновано, что административно-правовой статус Председателя Правительства претерпел ряд изменений в части сокращения его прав, в том числе в формировании структуры органов исполнительной власти, руководства деятельностью Правительства, отчетности и ответственности перед Президентом и др. При этом полномочия Президента по руководству органами исполнительной власти расширены, что приводит к мысли о становлении в России классической президентской республики, когда Президент возглавляет Правительство.

Ключевые слова: Правительство Российской Федерации, административно-правовой статус Председателя Правительства, административно-правовой статус Правительства, высший орган исполнительной власти, полномочия Правительства РФ, Председатель Правительства, органы публичной власти, Президент, Конституция.

Annotation

On the transformation of the administrative and legal status of the prime minister of the Russian Federation: political and legal aspect

A.A. Sultanova, The West Siberian Branch of the Russian State University of Justice; Tomsk State Pedagogical University, Tomsk, Russian Federation

Introduction: after the adoption of Federal Constitutional Law of 14.03.2020 No.1-FKZ “On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public power” and its approval in the course of the all-Russian vote with the subsequent amendments to the Constitution of Russia, it was necessary to revise a number of normative legal acts concerning the regulation of issues of the organization of public power. In particular, the amendments to the Constitution changed the procedure for the formation and functioning of the Government of the Russian Federation and changed the administrative and legal status of not only the Government, but also its Chairman, as well as the members of the Government, which required the adoption of a new Federal Constitutional Law “On the Government of the Russian Federation”. In this connection, the author aims to study the transformation of the administrative and legal status of the Prime Minister.

Methods: the methodological framework for the study is a set of methods of scientific knowledge, including the comparative legal method, the method of system-functional analysis, comparative legal analysis.

Results: the author's well- founded position on the essence of the transformation of the administrative and legal status of the Prime Minister is based on the analysis of the dynamics of the legislation development and is confirmed by modern competent research in the field of constitutional and administrative law. Based on the comparative legal analysis, the study of the elements of the administrative and legal status of the Prime Minister is carried out. The questions are raised about the directions of the transformation of the administrative and legal status in the context of the amendments to the Constitution of 2020.

Conclusions: as a result of the study, it is concluded that the administrative and legal status of both the Prime Minister and the Government itself is increasingly dependent on the President, which gives the grounds for researchers to conclude that it is necessary to define Russia in the direction of the classical form of republican government: either presidential or parliamentary. The author proves that the administrative and legal status of the Prime Minister has undergone a number of changes in terms of restricting his rights, including in the formation of the structure of the executive authorities, the management of the Government activities, reporting and responsibility to the President, etc. At the same time, the powers of the President to lead the executive authorities have been expanded, which leads to the idea of Russia's becoming a classic presidential republic, when the President heads the Government.

Key words: the Government of the Russian Federation, administrative and legal status of the Prime Minister, administrative and legal status of the Government, supreme executive authority, powers of the Government of the Russian Federation, Prime Minister, public authorities, President, Constitution.

Введение

После вступления в силу Федерального конституционного закона от 14 марта 2020 г. №1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [8] и его одобрения в ходе общероссийского голосования с последующими поправками в Конституцию РФ [4] потребовался пересмотр ряда нормативно-правовых актов, касающихся регулирования некоторых вопросов организации публичной власти. Поправки в Конституцию изменили порядок формирования и функционирования Правительства Российской Федерации, административно-правовой статус не только Правительства, но также Председателя и членов Правительства, что потребовало принятия нового Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» [7].

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»: вектор развития

Принятие данного закона от момента внесения проекта Президентом в Государственную думу (22 сентября 2020 г.) до момента опубликования (6 ноября 2020 г.) заняло менее трех месяцев, а от первого чтения (7 октября 2020 г.) до подписания Президентом (6 ноября 2020 г.) - менее месяца [3]. Сроки принятия закона указаны для пояснения срочности принятия нормативного правового акта, основной идеей которого было приведение в соответствие с изменениями, принятыми в конституцию. Однако новый закон, кроме того, предусматривает ряд новелл, в том числе в части административно-правого статуса Правительства и его Председателя.

В целом в ФКЗ «О правительстве...» произошло сокращение основного количества статей - с 50 (48 основных статей и две дополнительные статьи - 11.1 и 40.1) до 37, при этом объем нормативно-правового акта увеличился. Произошла перегруппировка и переформулирование некоторых его положений. Из нового ФКЗ исключены отдельные главы о взаимоотношениях Правительства и Президента, Федерального собрания, органов судебной власти и исполнительной власти субъектов Федерации. Однако большая часть норм сохранила свое содержание.

Трансформация взаимоотношений Президента и Правительства РФ

Отдельно остановимся на трансформации взаимоотношений Президента и Правительства РФ. Ранее им была посвящена глава V, состоящая из 6 статей.

Поскольку пп. «а» ст.83, ч.1 ст.110 обновленной Конституции [4] предусматривают, что общее руководство Правительством осуществляет Президент, не входя при этом формально в его состав и не принимая решения по предметам ведения Правительства, существенно изменились и взаимоотношения Правительства и Президента.

В частности, конструкция нового ФКЗ предусматривает определение государственной исполнительной власти в стране (ст.1), включая в нее помимо Правительства государственные органы исполнительной власти под общим руководством Президента и исполнительные органы субъектов, что, с одной стороны, легально закрепляет систему исполнительной власти, с другой - не вносит никаких новелл в данную систему, за исключением изменения роли Президента в руководстве их деятельностью, которое де-факто осуществлялось и до закрепления данной нормы в законодательстве.

При этом если ранее [6] Президент осуществлял координацию деятельности органов государственной власти, то теперь - координацию деятельности органов публичной власти, в которую включаются органы местного самоуправления, ранее независимые от органов государственной власти. Современная ситуация такова, что «снижается и уровень самостоятельности местного самоуправления» [1, с. 7].

Ряд исследователей ссылаются на непоследовательность отделения местного самоуправления от государственной власти, постепенное сближение «публичных властей разных уровней в целях достижения эффективности и результативности деятельности органов публичной власти» [15, с. 72], на создание предпосылок «к полному изъятию у граждан права на осуществление местного самоуправления» [12, с. 26], вмешательство органов государственной власти в работу местного самоуправления, а также утверждают, что «дуализм местного самоуправления не может существовать продолжительное время. Это противоречие со временем должно разрешиться, и скорее всего - в сторону признания государственной природы местного самоуправления» [14, с. 20]. Подобные высказывания можно продолжать, в целом напрашивается вывод, что наблюдается тенденция не просто сближения и гармонизации муниципальной и государственной власти, но формирование единой власти на территории страны на фоне усиления роли Президента и постепенный переход к президентской республике.

конституционный административный правовой президент правительство

К вопросу об изменении административно-правого статуса Председателя Правительства РФ

Конституционное право Президента председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума, ранее указанное в ст.31 утратившего силу ФКЗ, переместилось в ч.4 ст.1 нового ФКЗ.

Произошла трансформация в праве Председателя Правительства предлагать Президенту структуру органов исполнительной власти. Так, действующий ФКЗ устанавливает недельный срок новому Председателю Правительства для предложения Президенту структуры органов исполнительной власти и предусматривает исключение из этого правила: в случае назначения Председателя Правительства после отставки предыдущего новый Председатель лишен права представлять новую структуру, а значит, будет продолжать работу с действующим кабинетом министров. Данная поправка, возможно, связана с политическими последствиями отставки Правительства в январе 2020 г., когда после ежегодного послания Президента Федеральному собранию Дмитрий Медведев объявил об отставке Правительства. Поскольку старый ФКЗ прямо предусматривал отставку Правительства в случае отставки его Председателя, с учетом усиления роли Президента в формировании вертикали власти логичным представляется и нововведение об отставке Председателя Правительства без отставки кабинета министров.

Также необходимо отметить, что поменялась и сама конструкция назначения Председателя Правительства: ранее Государственная дума давала согласие на назначение, а теперь - утверждает Председателя Правительства. Если обратиться к анализу значений данных терминов, то можно заметить, что согласие представляет собой «разрешение, утвердительный ответ на просьбу» [13], термин же «утверждение» является производным от глагола «утверждать», он имеет более активную форму и предполагает окончательное решение какого-либо вопроса, в данном случае Государственная дума не просто соглашается с предложенной кандидатурой, по принимает окончательное решение. То есть можно предположить, что политическая роль Государственной думы в данном вопросе повышается. Кроме того, из Конституции исключена обязательность роспуска Государственной думы в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства. Действующая редакция Конституции предусматривает право Президента на роспуск Государственной думы, а не обязанность.

Из обязанностей Председателя Правительства исключено информирование Президента о работе Правительства с заменой на персональную ответственность перед Президентом, которая будет наступать независимо от того, формировал ли Премьер-министр кабинет министров или работает со старым.

Обязанность представлять Президенту предложения об отстранении министров и о наложении дисциплинарных взысканий на них заменена правом такого представления. Исключена и обязанность представления персонального состава кабинета министров. По новому порядку и Президент, и Премьер-министр представляют Государственной думе кандидатуры подведомственных министров. Таким образом, исключено официальное влияние Президента на назначение министров, за исключением самостоятельного представления министров силовых структур с консультированием в Совете Федерации. При этом результаты консультирования официально не учитываются, важен только факт консультирования. Указом Президента от 9 ноября 2020 г. №681 [5] Председателю Правительства возвращен десятый заместитель [10], который был предусмотрен с 15 мая 2018 г. [9] до 21 января 2020 года [11].

Кроме того, уточнен перечень актов, которыми должен руководствоваться Председатель при распределении полномочий. К ним помимо законов отнесены указы, распоряжения и поручения Президента. При этом полномочия Премьер-министра подлежат расширительному толкованию, поскольку норма об этом установлена пп. «5» ст.8 нового ФКЗ.

Отдельно остановимся на праве Президента отменять акты Правительства. В утратившем силу ФКЗ было установлено такое право в случае противоречия их законодательству и указам Президента. В действующей редакции закона перечень дополнен распоряжениями Президента, то есть правовыми актами, изданными во исполнение федеральных законов. Это, с одной стороны, не вносит существенных изменений в определение условий отмены актов Правительства, с другой - минимизирует возможность спорных ситуаций и конкретизирует основания отмены.

Внесенные в Конституцию, ФКЗ «О Правительстве...» изменения, которые, в том числе, касаются административно-правового статуса Правительства, Председателя Правительства, позволяют исследователям делать вывод о необходимости «наконец прийти к какой-то классической форме правления: или к президентской республике, где президент возглавляет правительство, но не имеет права роспуска парламента, или к парламентарной республике, где премьер-министр является лидером, но опять-таки не имеет права роспуска парламента» [2, с. 16]. Учитывая, что в действующей Конституции обязанность роспуска Государственной думы заменена правом роспуска, Россией сделан шаг в сторону республики президентской.

Заключение

Проведенный анализ позволяет утверждать, что в действующем ФКЗ административно-правовой статус как Председателя Правительства, так и самого Правительства во многом стал более зависим от Президента, что дает основания исследователям делать вывод о необходимости определения России в сторону классической формы республиканского правления: либо президентской, либо парламентской.

Таким образом, в условиях действующего Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» административно правовой статус Председателя Правительства претерпел ряд изменений в части сокращения его прав, в том числе в формировании структуры органов исполнительной власти, руководства деятельностью Правительства, отчетности и ответственности перед Президентом и др. При этом полномочия Президента по руководству органами исполнительной власти расширены, что приводит к мысли о становлении в России классической президентской республики, когда Президент возглавляет Правительство.

Список литера туры

2. Верещагин, А. У Конституции есть первородный грех, и наши власти решили согрешить еще: [интервью с И.А. Алебастровой] / А. Верещагин, В. Румак // Закон. - 2020. - №5. - С. 14-18.

3. Законопроект №1024645-7 «О правительстве Российской Федерации» // Система обеспечения законодательной деятельности. - Электрон. текст.

4. Конституция Российской Федерации: [принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)] // Официальный интернет- портал правовой информации. - Электрон. текстовые дан.

5. О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. №21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»: [указ Президента Рос. Федерации от 9 нояб. 2020 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2020. - №46. - Ст. 7263.

6. О Правительстве Российской Федерации (утратил силу) [федер. конст. закон: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 11 апр. 1997 г] // Российская газета. - 1997. - 23 дек.

7. О Правительстве Российской Федерации: [федер. конст. закон: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 27 окт. 2020 г.] // Российская газета. - 2020. - 9 нояб.

8. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: [закон Рос. Федерации: одобрен Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 11 марта 2020 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2020. - №11. - Ст. 1416.

9. О структуре федеральных органов исполнительной власти (утратил силу): [указ Президента Рос. Федерации от 15 мая 2018 г. (в ред. 28 окт. 2019 г.)] // Российская газета. - 2018. - 17 мая.

10. О структуре федеральных органов исполнительной власти: [указ Президента Рос. Федерации от 15 мая 2018 г. (в ред. от 21 янв. 2020 г.)] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2018. - №21. - Ст. 2981.

11. О структуре федеральных органов исполнительной власти: [указ Президента Рос. Федерации от 21 янв. 2020 г. (в ред. от 05 июня 2020 г.)]. - Собрание законодательства Российской Федерации. - 2020. - №4. - Ст. 346.

12. Пешин, Н.Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - N8. - С. 24-30.

13. Согласие // Толковый словарь Ожегова. - Электрон. текстовые дан.

14. Чеботарев, Г.Н. Как укрепить единую систему публичной власти? / Г.Н. Чеботарев // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - №3. - С. 19-23.

15. Шагойко, Е.Ю. К проблеме перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации / Е.Ю. Шагойко // Конституционное и муниципальное право. - 2019 - №10. - С. 71-75.

References

1. Boldyrev, O.Ju. Konstitucionnaja reforma v Rossii: aktual'nost', realizacija, perspektivy. Chast' 2. Popravki k Konstitucii: nereshennye i novye problemy i vektor dal'nejshego reformirovanija [Constitutional Reform in Russia: Relevance, Implementation, Prospects. Part 2. Amendments to the Constitution: Unsolved and New Problems and Further Directions of Reforming]. Konstitucionnoe i municipal'noe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2020, no. 12, pp. 3-8.

2. Vereshhagin A., Rumak V.U Konstitucii est' pervorodnyj greh, i nashi vlasti reshili sogreshit' eshhe: Interv'ju s I.A. Alebastrovoj [Tthe Constitution is the Original Sin, and Our Government Decided to Sin Still. Interview with I.A. Alabastrova]. Zakon, 2020, no. 5, pp. 14-18.

3. Bill No 1024645-7 «O pravitel'stve Rossijskoj Federacii» [On the Government of the Russian Federation]. Sistema obespechenija zakonodatel 'noj dejatel'nosti [Legislative Support System].

4. Konstitucija Rossijskoj Federacii: prinjata vsenar. golosovaniem 12 dek. 1993 g. (s izmenenijami, odobrennymi v hode obshherossijskogo golosovanija 01.07.2020) [The Constitution of the Russian Federation: adopted by the All-Russian Parliament by a vote of 12 Dec. 1993 (with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020)]. Oficial 'nyj internet-portalpravovoj informacil [Official Internet Portal of Legal Information].

5. O vnesenii izmenenij v Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 21 janvarja 2020 g. N21 «O strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti» [On Amendments to the Decree of the President of the Russian Federation of January 21, 2020 N21 “On the structure of Federal Executive Bodies”]. Sobranie zakonodatel 'stva Rossiyskoy Federacii [Collection of Legislation of the Russian Federation], 2020, no. 46, art. 7263.

6. O Pravitel'stve Rossijskoj Federacii (utratil silu) [On the Government of the Russian Federation (expired)]. Rossiyskaya gazeta, 1997, 23 Dec.

7. O Pravitel'stve Rossijskoj Federacii [On the Government of the Russian Federation]. Rossiyskaya gazeta, 2020, 9 Nov.

8. O sovershenstvovanii regulirovanija otdel'nyh voprosov organizacii i funkcionirovanija publichnoj vlasti [On Improving the Regulation of Certain Issues of the Organization and Functioning of Public Authorities]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii [Collection of Legislation of the Russian Federation], 2020, no. 11, art. 1416.

9. O strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti (utratil silu) [On the Structure of Federal Executive Bodies. Decree of the President of Russia (expired)]. Rossiyskaya gazeta, 2018, May 17.

10. O strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti [On the Structure of Federal Executive Bodies. Decree of the President of Russia]. Sobranie zakonodatel 'stva Rossiyskoy Federacii [Collection of Legislation of the Russian Federation], 2018, no. 21, art. 2981.

11. O strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti [On the Structure of Federal Executive Bodies. Decree of the President of Russia]. Sobranie zakonodatel 'stva Rossiyskoy Federacii [Collection of Legislation ofthe Russian Federation], 2020, no. 4, art. 346.

12. Peshin N.L. Konstitucionnaja reforma mestnogo samoupravlenija: mehanizmy vstraivanija mestnogo samoupravlenija v sistemu gosudarstvennoj vlasti [Constitutional Reform of Local SelfGovernment: Mechanisms of Embedding Local SelfGovernment in the System of State Power]. Konstitucionnoe i municipal'noe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2020, no. 8, pp. 2430.

13. Soglasie. Tolkovyj slovar ' Ozhegova [Dictionary of the Russian Language (Ozhegov)].

14. Chebotarev G.N. Kak ukrepit' edinuju sistemu publichnoj vlasti? [How to Strengthen the Unified System of Public Power?]. Konstitucionnoe i municipal'noe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2020, no. 3, pp. 19-23.

15. Shagojko E.Ju. K probleme pereraspredelenija polnomochij mezhdu organami mestnogo samoupravlenija i organami gosudarstvennoj vlasti subyekta Rossijskoj Federacii [The Problem of Redistribution of Powers Between Local Authorities and State Authorities of the Russian Federation]. Konstitucionnoei municipal'noe parvo [Constitutional and Municipal Law], 2020, no. 10, pp. 71-75.

Размещено на allbest.ru