Оцінка фінансової спроможності провідних об’єднаних територіальних громад Львівської області

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оцінка фінансової спроможності провідних об'єднаних територіальних громад Львівської області

О.Р. Західна, к.е.н., доцент

І.Р. Гузовата

В.А. Іщенко,

Львівський національний університет імені Івана Франка

У статті розглянуто питання актуальності, результативності та ефективності адміністративно-територіальної реформи місцевого самоврядування. Розкрито сутність понять «спроможна громада» та «фінансова спроможність громади». Наведено загальну характеристику провідних громад Львівської області відповідно до сформованого Департаментом фінансів Львівської обласної державної адміністрації рейтингу. Представлені дослідження рівня фінансової спроможності бюджетів на прикладі провідних об'єднаних територіальних громад Львівської області за такими показниками: дохід загального фонду бюджету на одного мешканця, рівень дотаційності бюджету, частка видатків на утримання апарату управління, частка видатків заробітної плати у загальному обсязі видатків. За здійсненим аналізом сформовано висновки щодо фінансової спроможності бюджетів Славської, Солонківської, Давидівської, Підберізцівської та Кам'янка-Бузької громад.

Ключові слова: децентралізація, об'єднана територіальна громада, спроможна грома да, фінансова спроможність, показники фінансової спроможності, фінансові ресурси.

Оценка финансовой состоятельности ведущих объединенных территориальных общин Львовской области

О.Р. Захидна, И.Р. Гузовата, В.А. Ищенко

В статье рассмотрен вопрос актуальности, результативности и эффективности административно-территориальной реформы местного самоуправления. Раскрыто сущность понятий «состоятельная община» и «финансовая состоятельность общины». Приведена общая характеристика ведущих общин Львовской области в соответствии с сформированным Департаментом финансов Львовской областной государственной администрации рейтингом. Представлены исследования уровня финансовой состоятельности бюджетов на примере ведущих объединённых территориальных общин Львовской области по следующим показателям: доход общего фонда бюджета на одного жителя, уровень дотационности бюджета, доля расходов на содержание аппарата управления, доля расходов заработной платы в общем объеме расходов. По осуществленному анализу сформированы выводы относительно финансовой состоятельности бюджетов Славской, Солонковской, Давыдовской, Подберизцовской и Каменка-Бугской общин.

Ключевые слова: децентрализация, объединённая территориальная община, финансовая состоятельность, показатели финансовой состоятельности, финансовые ресурсы.

Assessment of the Financial Capacity of the Leading United Territorial Communities of the Lviv Region

Zahidna O.R., Ph.D. (Economics), Associate Professor, Ivan Franko National University of Lviv;

Guzovata I.R., Ivan Franko National University of Lviv;

Ishchenko V.A., Ivan Franko National University of Lviv

The article considers the relevance, effectiveness, and efficiency of administrative-territorial reform of the local self-government. The essence of the concepts «capable community» and «financial capacity of the community» is revealed. The general characteristics of the leading communities of Lviv region according to the rating formed by the Department of Finance of Lviv regional state administration are given. Studies of the level offinancial capacity of budgets are presented on the example of the leading united territorial communities of Lviv region on the following indicators: income of the general fund of the budget per rezident; the level of budget subsidies; the share of expenditures for the maintenance of the management staff; the share of wage expenditures in total expenditures. територіальна громада львівська область

The purpose of the article is to determine the theoretical foundations and practical aspects of the financial capacity of the budgets of the united territorial communities in the framework of the decentralization reform. The main task is to analyze and assess the financial capacity of the territories on the example of the leading communities of the Lviv region. Also, it is reasonable to investigate the impact of the decentralization on the formation of the community budgets.

Examining the financial capacity of the leading communities of the Lviv region for 9 months of 2018-2020, we can say with confidence that the implementation of the local government reform is quite successful both among the communities of the Lviv region and in Ukraine as a whole. Firstly, because of the union, communities have a sufficient level offinancial capacity to fulfill their powers and improve the standard of living of every citizen in the community without exception (in terms of their own income per resident). Secondly, there has been an increase in the financial independence of communities due to an increase in the share of own revenues in total budget revenues (the level of subsidies has decreased). Thirdly, the amount of expenditures for the maintenance of the administrative apparatus has been decreased, which indicates a gradual increase in the financial capacity of a community.

The government's decentralization reform is a fairly effective tool for ensuring the financial capacity of communities, as it has had a positive impact on most of the united territorial communities of Lviv Oblast. In general, the formation of communities makes it possible to control their own income and expenditures, based directly on the interests ofthe community. In the process offorming the financial capacity, the local communities act directly as subjects of governance, concentrating in their hands the real opportunities associated with the implementation of their powers and solving tasks aimed at improving the socio-economic development of a particular territory. Thus, the level of financial security of the communities in the future remains a key aspect in determining the financial capacity of a community.

Key words: decentralization; united territorial community; affluent community; financial capacity; indicators of financial capacity; financial resources.

Мета статті полягає у визначенні теоретичних засад та практичних аспектів фінансової спроможності бюджетів об'єднаних територіальних громад та здійсненні її комплексної оцінки в рамках проведення реформи децентралізації. Основним завданням є проведення аналізу та здійснення оцінки фінансової спроможності територій на прикладі провідних громад Львівської області.

Постановка проблеми

Реформа децентралізації є однією з найбільш масштабних у місцевому самоврядуванні за всю історію існування нашої держави. На сьогодні завершено перший етап децентралізації, результати якого свідчать про ефективність цієї реформи. На черзі другий етап, який покликаний закріпити результати першого та створити умови для ефективного використання нових можливостей регіонів. Тому виникає необхідність дослідження спроможності територій, зокрема фінансової. Адже саме фінансова спроможність дозволяє оцінити, наскільки ефективно певна громада використовує надані їй ресурси та здійснює отримані в результаті децентралізації повноваження.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Дослідження впливу децентралізації як ключової реформи у сфері місцевого самоврядування у контексті фінансової спроможності громад знайшли своє відображення у працях багатьох науковців, таких як І. З. Сторонянська, Г В. Возняк, П. В. Жук, О. Безпалько [2], О. Р Західна [12]. Зокрема, І. Баб'юк та О. Чепель [1] присвятили своє дослідження основним аспектам формування спроможних територіальних громад, О. Крайник [5] аналізувала фінансову спроможність бюджету громади з позиції фінансового стимулювання розвитку територій. Проте оцінка фінансової спроможності потребує постійного моніторингу та контролю, адже реформа децентралізації ще повністю не завершена. Тому доцільним є проведення аналізу фінансової спроможної конкретного регіону для оцінки результативності реформи.

Виклад основного матеріалу

Як відомо, Україна тримає курс на євроінтеграцію і спрямовує свої зусилля на налагодження довготривалих відносин та співпраці з ЄС. Для реалізації цієї проєвропейської політики Україні потрібно здійснити ряд структурних реформ і перетворень. Однією з найвагоміших реформ, яка слугує потужним механізмом політичної стабільності, демократії та безпеки й активізує подальші прогресивні перетворення, є реформа децентралізації. Оскільки щоб забезпечити соціально- економічний розвиток країни в цілому, необхідно раціонально розпоряджатися фінансовими ресурсами не лише на рівні державного, але й місцевих бюджетів. Безумовно, організація ефективного управління громадою можлива лише за умови її повноцінного фінансового забезпечення, яке лежить в основі її фінансової спроможності. Адже навряд чи громада з обмеженими ресурсами спроможна забезпечити гідний рівень життя населення.

Отже, фінансова спроможність територіальної громади виступає чи не найважливішим фактором регіонального розвитку, розвитку громад, обумовлює самостійність місцевих органів самоврядування, сприяє активізації бізнесової діяльності, дозволяє розвивати інфраструктуру, вирішувати проблеми благоустрою та підвищення якості життя місцевого населення [12].

У процесі створення ОТГ можна виділити три види фінансової спроможності [2]:

- потенціальну, чи розрахункову, спроможність, якою мають володіти громади, визначені такими відповідно до перспективного плану;

- спроможність, яка юридично визнається Кабінетом Міністрів України відповідно до ст. 9 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»;

- реальну спроможність, яка визначається вже після того, як ОТГ сформована і показує певні результати діяльності.

Основним нормативно-правовим актом, який регулює взаємовідносини, зокрема й фінансові, з приводу створення об'єднаних територіальних громад є Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Для забезпечення реалізації цього закону уряд розробив Методику формування спроможних територіальних громад. У ній розкрито сутність поняття «спроможна територіальна громада»: територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об'єднання (добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово- комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці [10]. З огляду на наведене визначення можна виокремити ключові моменти, які є фундаментом фінансової спроможності громади. Зокрема, це наявність відповідних кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури.

Поняття «фінансова спроможність соціально-економічного розвитку просторової системи» визначається як єдність достатності фінансового потенціалу утворення, результативності використання фінансових ресурсів та можливості самостійного забезпечення соціально-економічного розвитку. Відтак фінансова спроможність адміністративно-територіального утворення (або муніципального утворення) - це його здатність забезпечувати надходження достатнього обсягу фінансових ресурсів та формування ефективної структури їх джерел, а також їх якісний розподіл та ефективне використання для подолання дестабілізаторів і досягнення стабільності соціально- економічного розвитку утворення у короткостроковій та довгостроковій перспективі [5]. При цьому в спроможних територіальних громадах органи місцевого самоврядування мають забезпечити надання всіх необхідних громадянам публічних послуг, тобто бути спроможним адміністративним центром з надання послуг населенню [1]. З огляду на це можна виділити такі аспекти спроможності громад, які зображено на рис. 1.

Отже, фінансова спроможність територіальної громади - це комплексний показник, що складається з бюджетної спроможності цієї громади, фінансової спроможності домогосподарств і суб'єктів господарювання [11].

Рис. 1. Основні аспекти спроможності громади Джерело: [1].

Безперечно, для того щоб бути фінансово спроможною громадою, необхідно мати достатню кількість фінансових ресурсів і вміти правильно ними розпоряджатися. Саме реформа децентралізації відкрила місцевим бюджетам доступ до додаткових джерел фінансування. Зокрема, на рис. 2 зображено основні джерела податкових надходжень, які, завдячуючи реформі децентралізації, перебувають у розпорядженні громади.

Рис. 2. Основні податкові надходження ОТГ

Джерело: складено на основі [3].

Нині в Україні, відповідно до Закону України № 562-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» [9], було затверджено 1 470 громад. Зокрема, на Львівщині передбачено функціонування 7 районів та 73 об'єднаних територіальних громад.

Для будь-якої територіальної громади важливим є розрахунок її фінансової спроможності, який дозволяє здійснити комплексну оцінку переваг та ризиків громади, упорядкувати видатки, а також визначити потребу в залученні додаткових джерел фінансування.

Департамент фінансів Львівської обласної державної адміністрації оприлюднив рейтинг громад Львівщини за перше півріччя 2020 року [6]. Рейтинг складений на основі даних фінансової діяльності об'єднаних територіальних громад області. Відповідно до нього у п'ятірку найзаможніших увійшли: Славська, Солонківська, Давидівська, Кам'янка-Бузька та Підберізцівська. Отже, розглянемо результати формування фінансової спроможності бюджетів провідних ОТГ Львівської області.

У таблиці 1 наведено загальну характеристику громад, які посіли перші місця у рейтингу громад Львівщини.

Таблиця 1

Загальна характеристика провідних ОТГ Львівської області

Джерело: складено на основі [4].

З метою кількісної оцінки фінансової спроможності ОТГ, використовуються спеціальні показники їх фінансової діяльності. Тому проаналізуємо ключові індикатори фінансової спроможності ОТГ, від яких безпосередньо залежить їх місце у загальному рейтингу.

Як відомо, основою фінансової спроможності будь-якої території є її фінансовий ресурс. У таблиці 2 наведено показники доходів загального фонду бюджетів ОТГ на одного мешканця за І півріччя 2018-2020 рр. Цей показник характеризує співвідношення обсягів надходжень доходів загального фонду без урахування обсягів трансфертів до кількості мешканців відповідної громади, тобто забезпеченість громади за рахунок її ж акумульованого ресурсу.

Загалом упродовж 9 місяців 2020 року надходження до загального фонду бюджетів усіх ОТГ області становили 1 030 млн грн. Відповідно до сформованого Департаментом фінансів Львівської обласної державної адміністрації рейтингу до п'ятірки найзаможніших, за показниками доходу, потрапили Славська ОТГ з 13 496,6 грн на одного жителя, Солонківська ОТГ - 4 541,0 грн, Давидівська ОТГ - 5 174,9 грн, Підберізцівська ОТГ - 4 803,5 грн та Кам'янка-Бузька ОТГ - 4 335,2 грн.

Таблиця 2

Доходи загального фонду на одного мешканця за січень-вересень 2018-2020 рр., грн

Джерело: складено на основі [7; 8; 11].

За підсумками січня-вересня 2019 року найбільше доходів у розрахунку на одного мешканця отримано в Славській ОТГ - 10 049,8 грн, Солонківській ОТГ - 6 778,2 грн, Давидівській ОТГ - 4 986,2 грн, Підберезцівській ОТГ - 4 000,9 грн та Кам'янко-Бузькій ОТГ - 4 227,2 грн.

За аналогічний період 2018 року дохід на одного мешканця у Славській громаді становив 8 296,3 грн, у Солонківській - 5 688,5 грн, у Давидівській - 3 337,5 грн, у Підберезцівській - 2 832,7 грн та 3 220,8 грн у Кам'янко-Бузькій громаді.

Графічно динаміку доходів загального фонду бюджету на одного мешканця відповідних досліджуваних ОТГ зображено на рис. 3.

Загалом, як бачимо з рис. 3, упродовж досліджуваного періоду забезпеченість доходами на одного мешканця у всіх аналізованих громадах має тенденцію до зростання. Найбільше зростання спостерігається у Давидівській, Підберізцівській та Славській громадах. У результаті дохід на одного мешканця у цих громадах є значно вищим, ніж його середнє значення по всіх ОТГ області (рис. 4). Наприклад, у Славській громаді показник є вищим у 4,4 раза. Зростання доходів на одного мешканця може залежати від багатьох факторів. Проте чи не найголовнішим чинником є зростання обсягу податкових надходжень. Високі показники Славської ОТГ, до складу якої входить селище Славське та вісім навколишніх сіл, пояснюються тим, що основним платником податків до бюджету громади є одна з найбільших мереж автозаправних комплексів в Україні ОККО.

Для здійснення комплексної оцінки показника доходів загального фонду на одного мешканця аналізованих громад розглянемо середнє значення цього показника (рис. 4).

Отже, як бачимо з наведеного нижче графіка, показник середнього значення доходів загального фонду на одного мешканця по львівських об'єднаних територіальних громадах мав тенденцію до збільшення упродовж 9 місяців 2018-2020 років. Зокрема, 2018 року показник становив 2 169,9 грн, 2019 р. - 2 525 грн, що на 355,1 грн більше за аналогічний період 2018 року, і 2020 р. знову збільшився, порівняно з попереднім роком, на 499 грн та становив 3 024 грн. Загалом упродовж досліджуваного періоду абсолютне значення показника за 9 місяців 2018-2020 рр. збільшилося на 854,1 грн, відносного - на 39 %.

Рис. 3. Динаміка доходів загального фонду на одного мешканця провідних ОТГ за 9 місяців 2018-2020 рр., грн

Джерело: складено на основі [7; 8; 11].

Рис. 4. Середній показник доходів загального фонду на одного мешканця за 9 місяців 2018-2020 рр., грн

Джерело: складено на основі [7; 8; 11].

Наступним індикатором, який використовує уряд для моніторингу процесу децентралізації, є рівень дотаційності бюджетів. Адже саме цей показник дає змогу визначити, чи здатні ОТГ самостійно залучати фінансові ресурси і провадити свою діяльність, чи потребують трансфертів з Державного бюджету. Цей показник характеризує питому вагу базової або реверсної дотації у доходах загального фонду бюджету відповідної громади.

На рис. 5 відображено рівень дотаційності бюджетів провідних об'єднаних територіальних громад Львівської області. Серед аналізованих ОТГ області дві громади отримують з державного бюджету базову дотацію (Підберізцівська та Давидівська), три перераховують реверсну дотацію (Кам'янка-Бузька, Солонківська та Славська) (рис. 5). Серед провідних ОТГ області найвищий рівень дотаційності у Підберезівській громаді, у якої обсяг базової дотації у загальній сумі доходів становить 16,2 %.

Не менш важливими показниками оцінки фінансової спроможності громад є частка видатків на утримання апарату управління до загального фінансового ресурсу та питома вага заробітної плати у загальному обсязі видатків об'єднаної територіальної громади (табл. 3).

Рис. 5. Рівень дотаційності бюджетів провідних ОТГ (питома вага базової (+) / реверсної (-) дотації у доходах), (%)

Джерело: складено на основі [7; 8; 11].

За даними таблиці 3 бачимо, що найбільша питома вага видатків за 9 місяців 2020 року на утримання апарату управління до загального фінансового ресурсу ОТГ припадає на бюджет Підберізцівської ОТГ - 29,1 % (за аналогічний період 2019 р. - 29,2 %), найменша - на бюджет Славської ОТГ - 10,1 % (за аналогічний період 2019 р. - 11,0 %). Загалом показник має тенденцію до зменшення. Така тенденція є цілком логічною, адже у разі більшої фінансової спроможності бюджету питома вага видатків на утримання управлінського апарату буде меншою, оскільки такі витрати мають відносно усталену величину. Тому чим більший фінансовий ресурс має громада, тим меншими є витрати на управлінський апарат у відсотковому вираженні.

Вагомим є також показник, що показує частку видатків на заробітну плату у загальному обсязі видатків громади. Найбільша питома вага видатків за 9 місяців 2020 року заробітної плати у загальному обсязі видатків ОТГ припадає на бюджет Солонківської ОТГ - 53,6%, найменша - на бюджет Славської ОТГ - 36,4%. За аналогічний період 2019 року частка видатків заробітної плати у загальному обсязі видатків ОТГ найбільша була у Підберізцівській ОТГ - 81,0 %, а найменша частка - у Славській ОТГ - 50,2%. Обсяг видатків, які спрямовані на виплату заробітної плати, відображає здатність об'єднаної територіальної громади забезпечувати економічно-соціальний розвиток, генерувати можливості для реалізації проєктів інфраструктурного розвитку, створювати матеріальні активи або ж отримувати відповідний соціальний ефект. Як бачимо, загалом цей показник серед аналізованих громад зменшився у розрізі кожної окремої громади.

Таблиця 3

Основні індикатори діяльності провідних ОТГ Львівської області (9 місяців 2019-2020 рр.)