Ґенеза правового регулювання права на мирні зібрання в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ґенеза правового регулювання права на мирні зібрання в Україні

Тиліпська О.Ю.,

аспірант кафедри адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Анотація

Наукова стаття присвячена дослідженню еволюції правового регулювання відносин, що виникають у процесі реалізації права на мирні зібрання в різні історичні періоди на території сучасної України, а також аналізу окремих положень нормативно-правових актів, які стосувалися права на мирні зібрання. правовий мирний зібрання

Ключові слова: право на мирні зібрання, адміністративно-правове забезпечення права на мирні зібрання, профільний закон, правове регулювання, еволюція.

Аннотация

Научная статья посвящена исследованию эволюции правового регулирования правоотношений, которые возникают в процессе реализации права на мирные собрания в разные исторические периоды на территории современной Украины, а так же анализу отдельных положений нормативно-правовых актов, которые касались права на мирные собрания.

Ключевые слова: право на мирные собрания, административно-правовое обеспечение права на мирные собрания, профильный закон, правовое регулирование, эволюция.

THE HISTORY OF LEGAL REGULATION OF THE RIGHT TO PEACEFUL ASSEMBLY IN UKRAINE

The scientific article is devoted to the issue of the evolution of legal regulation of legal relations arising from the exercise of the right to peaceful assembly in different historical periods on the territory of modern Ukraine, as well as analyzing individual provisions of legal acts that concern the right to peaceful assembly.

Key words: right to peaceful assembly, administrative and legal providing of the right to peaceful assembly, special law, legal regulation, evolution.

Постановка проблеми. Нагальну необхідність для України прийняти спеціальний закон про свободу мирних зібрань було неодноразово підкреслено багатьма органами й організаціями, як міжнародними, так і національними. Для того, щоб розробка і прийняття спеціального закону у сфері реалізації права на мирні зібрання були ефективними, а отриманий результат відповідав сучасним викликам громадянського суспільства, світовим стандартам у сфері забезпечення прав людини й основоположних свобод і враховував би специфічні риси громадянського суспільства сучасної України, у якій тривають процеси становлення демократії і суспільної свідомості, необхідним є вивчення, аналіз і використання досвіду минулих століть у сфері правового регулювання мирних зібрань на теренах сучасної України.

Проблематикою вивчення історії правового регулювання прав людини загалом і права на мирні зібрання зокрема на теренах сучасної України займалися такі науковці, як: І.С. Гриценко, В.М. Бевзенко, О.А. Лукашевич, В.А. Лизогуб, Є.В. Коновалов, М.М. Денісова, С.О. Коваль, А.І. Бевз та ін.

Постановка завдання. Завданнями наукового дослідження є ретроспективний аналіз еволюції правового регулювання відносин, що виникають у процесі реалізації права на мирні зібрання, дослідження змісту окремих нормативно-правових актів щодо положень про права на мирні зібрання, а також висвітлення нормотворчих процесів незалежної України у сфері мирних зібрань.

Результати дослідження. В Україні своєрідним прототипом реалізації права на мирні зібрання було т. зв. народне віче. Починаючи ще із зародків формування цивілізаційних утворень, для вирішення питань життя общини люди збиралися разом, реалізовуючи тим самим своє право на мирні зібрання.

Сплеск народної демократії на території сучасної України відбувся у XVI - XVIII ст. і пов'язаний з існуванням феномену козаччини. Можемо стверджувати, що вже тоді мирні зібрання набрали особливої важливості як механізм впливу на державне і суспільне життя загалом. Так, життєвий устрій козаків був побудований таким чином, що усі важливі питання обговорювалися і вирішувалися на т. зв. козацьких радах, загальних зборах, вічах.

На козацькій території панувала виключна свобода зібрань, слова, пересування. Рада створювала трибуну громадської думки, давала свободу протесту проти зловживань влади, приводила в дію механізм змінюваності запорозьких урядовців [11, с. 55]. Серед найвизначніших тогочасних документів потрібно вказати "Пакт і Конституцію законів та вольностей Війська Запорізького" (Конституцію П. Орлика) від 05 квітня 1710 р., де закріплювався державний суверенітет України, верховенство правового закону в державі, забезпечення основних прав простого народу [21, с. 52].

У XVIII ст. у "Правах, за якими судиться малоросійський народ", маємо письмове засвідчення використання публічних зібрань як механізму участі населення у державному житті, а саме у п. 1 Артикула I "Про магістрати у привілейованих і урядників у непривілейованих містах" Глави 26.

Знаходження земель України в XVIII - ХІХ ст. у складі імперій із поліцейським режимом не сприяло населенню у реалізації права на мирні зібрання. Так, до 1905 р. законодавство Російської імперії взагалі не визнавало за громадянами ніякого права на проведення публічних зібрань, тим більше з політичними цілями [19, с. 5]. У 1890 р. був ухвалений Статут про попередження і припинення злочинів, у ст. 111 якого встановлювалася заборона сходбищ і зібрань для наради або дії, які загрожують загальній тиші і спокою оточуючих. В.А. Лизогуб обґрунтовано констатує, що у законодавстві Російської імперії другої половини XIX - початку XX ст. збереглися істотні обмеження основних прав і свобод, зокрема свободи зібрань, оскільки їх законодавче закріплення, на думку влади, могло привести до небажаних для правлячої верхівки перетворень державного ладу та суспільного порядку в країні [20, с. 8].

З 1905 р. становище істотно змінюється. Відповідно до правил про введення в дію установи Державної Думи і положення про вибори в Державну Думу від 18 вересня 1905 р., особам, що мали право участі у виборах, а також вибраним вже у вибірники, надано було право утворювати в міських поселеннях особливі підготовчі зібрання для наради про гідних бути обраними. Про ці зібрання начальники місцевої поліції сповіщалися за 24 години і могли призначати для присутності в них одного з підвідомчих ним чинів, на вимогу якого зібрання повинні бути негайно закриті.

У тогочасних умовах необхідними були певні правові підстави для реалізації проголошеної Маніфестом 17 жовтня 1905 р. свободи зібрань. У таких умовах в кінці 1905 - початку 1906 рр. розробляються кілька проектів єдиного законодавчого акту про масові заходи. Підсумком роботи Уряду й окремих міністерств і відомств стає прийняття двох актів, які з деякими змінами та доповненнями служили правовою основою проведення масових заходів аж до лютого 1917 р. Перший документ - Іменний Найвищий указ "Про встановлення тимчасових заходів на додаток діючих постанов про зібрання" - був прийнятий 12 жовтня 1905 р. Другий акт, що доповнює попередній, - Іменний Найвищий указ від 04 березня 1906 р. "Про тимчасові правила про публічні зібрання".

Отже, в межах розбудови засад конституційної монархії указом від 12 жовтня 1905 р. було закріплено право підданих імперії на зібрання. Зібрання ділилися на публічні й непублічні. Практичне значення такого поділу зводилося до різниці у правовому регулюванні. Тож, відповідно, поза контролем держави могли збиратися лише кількісно невеликі групи людей, які своєю чисельністю і складом не могли викликати суспільний резонанс із порушеного питання й у разі необхідності могли бути розігнані невеликою кількістю поліції. Найбільшу увагу в цьому документі приділено саме регулюванню публічних зібрань. Відповідно до указу від 12 жовтня

1905 р. про їх проведення бажаючі мали письмово заявити начальнику місцевої поліції або іншій відповідній посадовій особі не пізніше ніж за три доби до зібрань або до оголошення про проведення зібрань, цей строк зростав до 7 діб, якщо зібрання мали бути проведеними "не в місці постійного перебування начальника поліції" [22, с. 12].

У ч. 7 ст. III правил, затверджених указом від 04 березня 1906 р. зазначалося, що не допускаються публічні зібрання, мета або предмет занять яких суперечать кримінальним законам чи суспільній моральності, або проведення яких загрожує суспільному спокою і безпеці, або відбувається у невста- новлених місцях. Такі зібрання мали заборонятися начальником місцевої поліції з вказівкою підстави, на якій слідувала заборона. До місць, у яких було заборонено проведення зібрань, належали готелі, ресторани, суспільні їдальні, кухмістерські, трактири (п. 4 ст. III правил), навчальні заклади, крім деяких винятків, і взагалі закриті приміщення, а також на відстані півверсти від місця дійсного перебування імператора або від місця засідань Державної Ради і Державної Думи під час їх сесій [14, с. 15].

Загалом Тимчасові положення про Зібрання

1906 р. були міжгалузевим, комплексним актом, що містив і норми щодо відповідальності порушників порядку організаціях і проведення зібрань, і норми процесуальні, які визначали підсудність і підвідомчість справ щодо порушення встановленого порядку організації і проведення публічних зібрань [14, с. 16].

Зазначимо, що загальна лібералізація у сфері тогочасних політичних прав відображена й у конституційному проекті М. Міхновського "Основний Закон Самостійної України" 1905 р. Цей документ передбачав у ст. 24 свободу зібрань, яку відмежовував від інших політичних прав, зокрема від права на об'єднання у "спілки та згромадження" (ст. 25 проекту) [24].

Загалом слід визнати, що правове регулювання проголошеної Маніфестом 17 жовтня 1905 р. свободи зібрань мало розрізнений, несистематизований характер. Основною причиною цього був сам декларативний характер проголошеної свободи, коли її реалізація на практиці, через численні обмеження, зводилася до необхідності отримання узгоджень у чиновників, суб'єктивний розсуд яких був широким.

Дозвільний характер порядку мирних зібрань, закріплений у наведених актах, був скасований Лютневою революцією, оскільки вже 03 березня 1917 р. у програмі Тимчасового уряду передбачалося забезпечення громадянам свободи зібрань, що й було закріплено в постанові цього уряду від 12 квітня 1917 р. "Про зібрання та союзи". П. 1 цього акта встановлював, що усі громадяни "мають право, без особливого на те дозволу, влаштовувати зібрання як в закритому приміщення, так і під відкритим небом". Єдиним обмеженнями цього права була заборона на зібрання на "рейкових шляхах", в інших місцях зібрання мали проводитися "без перешкод вільному руху", на зібрання "не вправі мати доступ озброєні особи, за винятком тих, носіння зброї якими дозволено законом" [17, с. 6], тобто підкреслювалася мир- ність правомірних зібрань.

У період національно-визвольних змагань українського народу право на мирні зібрання було закріплено в окремих статтях ухвалених документів і конституційних проектів; водночас спеціального законодавчого акта з цього приводу не було ухвалено жодною з українських влад 1917-1921 рр.

Загалом, варто відзначити, що Центральна Рада не прийняла власного закону про мирні зібрання, а підтвердила чинність на території України доволі демократичної Постанови Тимчасового Уряду "Про зібрання і спілки". Права громадян на мирні зібрання та свободу страйку були підтверджені в Конституції УНР 1918 р., але в умовах війни вони не були реалізовані [12, с. 26].

Відповідно до Третього Універсалу від 07 листопада 1917 р. Українська Центральна Рада визнавала, що в Українській Народній Республіці (далі - УНР) "має бути забезпечено всі свободи, здобуті всеросійською революцією", зокрема "свободу зібрань, союзів, страйків", фактично посилаючись на постанову Тимчасового уряду від 12 квітня 1917 р. За ст. 17 Конституції Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 р. "громадянин УНР і ніхто інший на території не може бути обмежений в правах, скільки він не переступає при тім постанов карного права" [2, с. 23-25]. У переліку відповідних прав відсутня згадка про право на зібрання, водночас один із проектів конституції УНР, який зберігся в архівах, крім вказівок про право на організацію і на страйк, додає ще право "змов" [9, с. 28-29], під яким дехто розуміє право на зібрання. Торкалися права на зібрання і положення ст. 19, 79-83 Конституції УНР від 29 квітня 1918 р., у яких встановлювався спеціальний порядок обмеження прав.

УНР проіснувала недовго, і в листопаді 1920 р. рештки армії Директорії УНР, а разом з ними і державні діячі, науковці, громадські активісти, перетнули кордон із Польщею і залишилися на чужій території. В еміграції продовжував свою діяльність уряд УНР в екзилі. Попри те, що вищі органи державної влади УНР опинилися на території іноземної держави, їхня робота, включаючи законотворчу, не припинилася. Таким чином, на території Польщі продовжувала існувати легітимна українська державна влада, що отримала назву "Державний центр УНР в екзилі", який спочатку очолював С. Петлюра. Результатами їх діяльності стали три документи - Проект Адміністративного кодексу УНР 1932 р., Проект Тимчасового судоустрою УНР 1931 р. і Проект Закону про суди в адміністративних справах в УНР 1932 р., які разом вичерпно врегульовували й охороняли відносини між людиною і публічною владою[10, с. 9, 14, 19].

У Проекті Адміністративного кодексу УНР 1932 р. IX Поділ (розділ) присвячений товариствам, спілкам, клубам, з'їздам і зборам - у сучасному розумінні правам на об'єднання і на мирні зібрання. Щодо з'їздів, нарад і конференцій встановлювався дозвільний порядок. Дозвіл надавався або погоджувався з Міністром внутрішніх справах або в інших випадках надавався управами округових або міських рад. Встановлювалися підстави відмови в наданні дозволу - "якщо мета та предмет роботи з'їзду, наради або конференції перечать конституції УНР, чинним законам і державним інтересам, або коли склад їхніх упорядчиків чи учасників такий, що згідно з чинним законодавством такі з'їзди, наради чи конференції не можна допустити" [10, с. 136-138]. Також встановлювалися строки подачі заяви про дозвіл на проведення конкретного заходу - два тижні.

Дозвільний порядок реалізації права на мирні зібрання, а саме у вигляді зборів, встановлювався для окремих громадянах та всіх інших організацій, окрім центральних і місцевих державних установ у межах їхньої компетенції та організацій, яким це право надане законом або уставом, зареєстрованим чи затвердженим установленим порядком, які відповідно не мали отримувати дозвіл для проведення зборів. Для зазначеного виду зібрань заява для отримання дозволу мала бути подана не менше як за три доби до наміченого заходу. Також встановлювався деталізований порядок відповіді органів, підстав відмови (такі самі, як і для з'їздів), строки, а також регламентована участь наглядача за "ладом та безпекою" [10, с. 138] і його права й обов'язки під час проведення конкретного заходу.

Що ж стосується походів і маніфестацій, то тут було встановлено дозвільний порядок для всіх без винятків суб'єктів. Строки для подачі заяви про намір провести захід - 2 дні для міст і селищ міського типу і 5 днів для сільської місцевості. Підстави для відмови в наданні дозволу були такі самі, як і для зборів, а також можливість порушення безпеки вуличного руху. Щодо цих видів зібрань була також регламентована участь поліції у їх проведенні [10, с. 139-140].

Цей правовий документ був неабияким надбанням у галузі регламентування взаємовідносин між приватними особами і суб'єктами публічної адміністрації загалом і права на мирні зібрання зокрема.

Усі радянські Конституції гарантували трудящим право на мирні зібрання, але ця гарантія може вважатися фіктивною. Так, Конституція СРСР від 05 грудня 1936 р. (і відповідно Конституція УРСР 1937 р., що її дублювала) гарантувала в п. "в" та "г" ч. 1 ст. 125 громадянам СРСР свободу зібрань та мітингів і свободу вуличних рушень та демонстрацій відповідно, але прямо вказувала на необхідність її здійснення "відповідно до інтересів трудящих і з метою укріплення соціалістичного ладу" [16, с. 10]. Ґрунтуючись на цій нормі, радянські теоретики прямо визнавали, що в СРСР "здійснення політичних свобод припиняється, коли вони використовуються проти соціалістичного ладу, всупереч суспільним інтересам" та "ухвалено ряд заходів соціального захисту, спрямованих проти використання політичної свободи з антидержавною або антигромадською метою" [25, с. 11].

Тоді не існувало навіть формального закріплення механізму реалізації відповідного права, не було й спеціальної відповідальності за незаконні мирні зібрання; відповідні особи притягувалися до відповідальності за хуліганство, антирадянську агітацію або участь у масових безпорядках. Як відзначають автори часів перебудови, "лише коли в ряді регіонів країни пройшла хвиля стихійних мітингів і демонстрацій, місцеві органи державної влади стали приймати різноманітні "тимчасові правила", "примірні положення" [23, с. 38].

У той період Президією Верховної Ради СРСР був ухвалений Указ від 28 липня 1988 р. № 9306 "Про порядок організації й проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій у СРСР", що мав метою уніфіковане регулювання порядку організації та проведення масових заходів громадсько-політичного характеру.

У цьому акті згадувалося про гарантування відповідного права громадянам Конституцією СРСР та вказувалося, що здійснення відповідних політичних прав забезпечується "наданням трудящим і їх організаціям громадських будівель, вулиць, площ та інших місць". Відповідно до його ст. 1, 2 про проведення мітингу, зібрань, вуличних рухів або демонстрацій уповноважені "трудових колективів підприємств, установ та закладів, органів кооперативних та інших громадських організацій, громадської самодіяльності та окремих груп громадян" мали зробити письмову заяву у виконавчий комітет відповідної місцевої ради не пізніш ніж за десять діб до наміченої дати проведення зібрань. У заяві мали вказуватися форма, місце проведення заходу або маршрути руху, час його початку та закінчення, приблизна кількість учасників, прізвища, ім'я, по батькові уповноважених (організаторів), місце їх проживання та роботи (навчання), дата подання заяви [3].

Президією Верховної Ради Української РСР у цьому контексті "з метою забезпечення громадського порядку, охорони прав та інтересів громадян під час проведення масових заходів" було ухвалено Указ від 03 серпня 1988 р. № 6347-XI "Про відповідальність за порушення встановленого порядку організації і проведення зібрань, мітингів, вуличних походів і демонстрацій" [4], затверджений Законом Української РСР № 6831 від 12 листопада 1988 р. Цей акт встановлював адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення зазначеного порядку, але жодного припису щодо додаткового регламентування порядку мирних зібрань не містив [5].

Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 03 серпня 1988 р. № 6347-XI також доповнив Кримінальний кодекс Української РСР, ухвалений 1960 р., ст. 187-4 "Порушення порядку організації і проведення зібрань, мітингів, вуличних походів і демонстрацій" [6].

Історичною пам'яткою вітчизняної правової доктрини у сфері мирних зібрань також слід вважати відповідні положення конституційних актів кримської автономії періоду її становлення. Так, у ст. 66 ("Свобода зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій") проекту Конституції Кримської Республіки, ухваленому Меджлісом кримськотатарського народу 29 грудня 1991 р., громадянам Кримської Республіки забезпечувалася зазначена свобода зібрань, мітингів, вуличних походів і демонстрацій та вказувалося, що "порядок здійснення цих свобод із попереднім повідомленням влади встановлюється законом". Окремо закріплювалося право громадян брати участь у масових рухах, яке було віднесено до права на об'єднання (ст. 62 проекту) [7].

Право на мирні зібрання було передбачено нормами Конституції Республіки Крим від 06 травня 1992 р. та Конституції Автономної Республіки Крим від 01 листопада 1995 р. Відповідне право закріплювалося у ст. 32 та ст. 29 цих актів, у главі "Політичні права та свободи" відповідно у майже незмінному формулюванні. Згідно із цим Республіка визнає та забезпечує право громадян збиратися мирно та без зброї, проводити збори, мітинги, вуличні походи та демонстрації. Заборона на здійснення цього права допускалася лише у випадках, передбачених законом; така заборона могла бути оскаржена у судовому порядку [8].

У незалежній Україні право на мирні зібрання було задеклароване Конституцією України у 1996 р. ст. 39 "Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей" [1].

Відтоді розпочався нелегкий процес нормотвор- чості з питання регламентування відносин, які виникають у процесі реалізації права на мирні зібрання в Україні. На необхідність унормування зазначених процесів вказувалося Конституційним Судом України ще у рішенні № 4-рп/2001 від 19 квітня 2001 р. у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення ч. 1 ст. 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (щодо законодавчого регулювання строків завчасного сповіщення з урахуванням форм мирних зібрань, їх масовості та часу проведення). Зазначену позицію підтримано і Європейським судом з прав людини неодноразово. Досить тривалий час нормотворці в Україні намагалися реалізувати цілу низку законопроектів із вказаного питання, але дотепер жоден з них не набув статусу закону (законопроекти "Про порядок організації та проведення мирних заходів та акцій в Україні" № 0991 від 14 травня 2002 р., "Про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні" № 5242-1 від 11 березня 2004 р., "Про збори, мітинги, походи і демонстрації" № 5242-2 від 23 березня 2004 р., "Про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні" № 5242 від 08 квітня 2004 р., "Про свободу мирних зібрань" № 7819 від 15 липня 2005 р., "Про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні" № 2646 від 30 листопада 2006 р., "Про свободу мирних зібрань" № 2646-1 від 17 січня 2007 р., "Про порядок організації і проведення мирних заходів" № 2450 від 06 травня 2008 р.), який визначав би порядок проведення мирних зібрань і давав відповіді на окремі питання щодо проведення мирних зібрань. У 2012 р. комітет відклав розгляд законопроекту "Про порядок організації і проведення мирних заходів" № 0918 від 12 грудня 2012 р., у 2013 р. було зареєстровано два інші законопроекти, які визначають порядок проведення мирних зібрань "Про свободу мирних зібрань" № 2508а від 04 липня 2013 р., "Про свободу мирних зібрань" № 2508а-1 від 17 липня 2013 р., однак ці проекти були зняті з розгляду Верховної Ради в листопаді 2014 р у зв'язку з тим, що вони ніколи не ставилися на голосування у першому читанні. Також відомий ще один проект Закону "Про гарантії на свободу зібрань", представлений на розгляд парламенту 07 грудня 2015 р. Найбільш резонансними є законопроекти № 3587 і № 3587-1 "Про гарантії свободи мирних зібрань" від 07 грудня 2015 р. і від 11 грудня 2015 р. відповідно. За аналізом даних законопроектів Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) надала свої висновки, які загалом мають схвальний характер. Нині процес законотворчості з питання мирних зібрань триває.

Висновки

Отже, варто зазначити, що Україна пройшла нелегкий і тривалий шлях еволюції врегулювання адміністративно-правового забезпечення права на мирні зібрання. Цей досвід відповідно до подій і етапів історичного розвитку державності нашої країни має бути вивчений і використаний сучасними науковцями та законотворцями у процесі створення профільного законодавчого акта у сфері мирних зібрань, який би відповідав світовим стандартам у сфері захисту прав людини й основоположних свобод. Очевидно, що останніми роками Україна зробила колосальні кроки вперед у сфері регулювання відносин, які виникають у процесі реалізації права на мирні зібрання. Рівень реалізації громадянами своїх конституційних прав і свобод вказує на загальний рівень демократизації в державі. Тому гарантування їх безперешкодної реалізації повинно бути пріоритетом державної політики, особливо тепер, коли зріс рівень політичної участі громадян у суспільному житті держави. Отже, у найближчий час вважаємо за необхідне доопрацювання проектів законів № 3587 і № 3587-1 "Про гарантії свободи мирних зібрань" від 07 грудня 2015 р. і від 11 грудня 2015 р. відповідно, що включатиме урахування висновків і рекомендацій Європейської комісії за демократію через право (Венеціанська комісія), наданих нею щодо згаданих законопроектів.

Література