Формирование законодательных основ деятельности местной администрации при осуществлении столыпинской аграрной реформы

THE FORMATION OF LEGISLATIVE BASES OF LOCAL ADMINISTRATION IN THE COURSE OF THE STOLYPIN'S AGRARIAN REFORM

Background. Legislative support of activities of the authorities in implementing the reforms in terms of modernization is topical problem of modern Russia. In this respect, some importance is the study of the experience of formation of legislative base of activity of local governments in the implementation of one of the most significant transformations in the period of modernization of the early twentieth cen-

tury - the Stolypin agrarian reform. The aim of this work is a comprehensive analysis of this process.

Materials and methods. Source base of the research consists of normative-legal acts, both published and retrieved from the funds of Russian state historical archive, the Central state archive of the Samara region, the State archive of the Penza region. Used formal-logical and historical-comparative methods.

Results. The basic legal acts constituting the legal basis of the Stolypin agrarian reform, and prepared on the basis of normative documents regulating the activities of the local administration. The analysis of legislative changes in the composition and activities of local institutions at different stages of reform.

Conclusions. At each stage of the Stolypin agrarian reform the government law defines the priorities and adjust in accordance with changes in the structure, functions and powers of local authorities involved in its implementation. Gradually managed to achieve a clear legal regulation of all major aspects of local administration in the implementation of agrarian reforms.

Key words: Stolypin's agrarian reform, regulatory framework, land committees, bodies, farm management, land management.

Изучение столыпинской аграрной реформы как одного из наиболее масштабных преобразований начала ХХ в. занимает значительное место в отечественной историографии. Проблема законодательного обеспечения реформы неоднократно становилась объектом внимания в исторической и правовой литературе. Столыпинское аграрное законодательство рассматривалось в контексте общей аграрной политики имперской России [1] и являлось объектом отдельного изучения [2, 3]. Исследователи обращали внимание на законодательное обеспечение основных аспектов реформы [4-6], анализировали значение важнейших законодательных актов [7] и сборников нормативно-правовых документов, разработанных для реализации реформы [8]. Вопросы правового обоснования деятельности местных властей затрагивались в этих работах лишь фрагментарно. Данное исследование, задачей которого является комплексный анализ законодательного обеспечения политики местной администрации в процессе реализации реформы, дополнит изучение правовых аспектов столыпинских аграрных преобразований.

Формирование законодательной базы, которая легла в основу деятельности местных органов власти при реализации столыпинской аграрной реформы, было инициировано Манифестом 3 ноября 1905 г. Вошедший в историю как документ, определивший прекращение выплаты крестьянством выкупных платежей за землю, полученную после реформы 1861 г., Манифест имел и второй пункт, расширявший возможности крестьян в приобретении земли через Крестьянский поземельный банк [9, с. 665]. Актуальность проблемы определялась ростом аграрного движения в охваченной революцией стране. Разоренные крестьянскими погромами хозяева стали в спешном порядке сбывать свои имения Крестьянскому поземельному банку. Правительство в короткие сроки получило огромный земельный фонд, содержание которого было ему не по силам. Продажа этой земли крестьянам могла существенно сократить крестьянское малоземелье, являвшееся одной из основных причин аграрных выступлений.

Именным Высочайшим указом 4 марта 1906 г. было объявлено о создании губернских и уездных землеустроительных комиссий для оказания помощи Крестьянскому поземельному банку в решении возложенных на него задач и помощи населению в ликвидации других недостатков землеустройства и землепользования [9, с. 667]. Указ определял их структуру и компетенцию. Местные власти получили еще одно административное учреждение для решения аграрного вопроса. Землеустроительные комиссии формально относились к ведомству Главного управления земледелия и землеустройства, но, по сути, были межведомственными учреждениями. Уездная землеустроительная комиссия действовала под председательством уездного предводителя дворянства, его заместителем был председатель уездной земской управы. Основная роль в организации деятельности этого учреждения отводилась назначенному правительством непременному члену землеустроительной комиссии. Судебную власть представлял уездный член окружного суда или председатель съезда мировых судей. В уездах, где имелись удельные земли, в состав комиссии входил один из членов удельного ведомства. Финансовые структуры представлял податной инспектор. Интересным было положение земских начальников. Все они формально могли входить в структуру комиссии, но участвовали лишь в обсуждении тех вопросов, которые относились к их участкам. Кроме того, в состав землеустроительных комиссий избирались три представителя от уездного земства и три - от крестьян. Губернская землеустроительная комиссия действовала под непосредственным руководством губернатора. Кроме него в состав комиссии на постоянной основе водили губернский предводитель дворянства, председатель губернской земской управы, непременный член губернской землеустроительной комиссии, управляющий казенной палатой, управляющий местным отделением Крестьянского банка, один из членов окружного суда, один из непременных членов губернского присутствия. Если в губернии имелись удельные земли, в состав комиссии входил управляющий удельным округом. Шесть членов комиссии избирались губернским земским собранием, обязательным условием было наличие среди них трех крестьян, владеющих надельной землей.

В качестве основного направления деятельности комиссий определялась помощь Крестьянскому банку в продаже земли крестьянам. Комиссии устанавливали степень земельной нужды крестьян, принимали участие в решении вопросов о целесообразности покупки банком того или иного имения, определяли стоимость земли и оказывали крестьянам помощь в осуществлении процедуры покупки. В качестве дополнительной нагрузки комиссии могли оказывать крестьянам содействие в переселении на казенные земли, аренде казенных земель, помощь в улучшении надельного землевладения и разрешении спорных вопросов между общиной и частными владельцами.

В первые месяцы после выхода в свет указа от 4 марта 1906 г. правительство готовило нормативную базу для работы образующихся учреждений, снабжая губернаторов различными циркулярами, которые определяли задачи и полномочия губернских и уездных землеустроительных комиссий. Ближайшие задачи были сформулированы в совместном циркуляре министра внутренних дел и главноуправляющего землеустройством и земледелием от 14 июня 1906 г. Первоочередной задачей уездных комиссий было определение наиболее острых земельных споров между общиной и помещиками, способных вызвать открытые беспорядки, и принятие мер по их разрешению путем продажи уже имеющихся у Крестьянского банка фондов или приобретения крестьянами спорных земель у помещиков при посредничестве банка [10, л. 2]. Улучшение внутринадельного землеустройства в этот период не являлось первоочередной задачей землеустроительных комиссий. Им предписывалось содействовать расселению больших селений, разделу крупных общин, ликвидации чересполосицы и созданию участков хуторского типа. При этом правительство напоминало местным властям, что по существующему законодательству все вопросы внутринадельного землеустройства решаются крестьянами только в добровольном порядке и только крестьянским самоуправлением. Поэтому действия властей в этом направлении могут носить лишь рекомендательный характер [10, л. 2 об.].

Новый рост аграрных выступлений летом 1906 г. заставил правительство расширить комплекс мер по ликвидации крестьянского малоземелья. Высочайшими указами от 12 и 27 августа 1906 г. для продажи крестьянам передавались удельные и казенные земли. На землеустроительные комиссии возлагались дополнительные обязанности по оказанию помощи Крестьянскому банку в продаже удельных земель, определению размеров казенных земельных участков для продажи крестьянам, определению продажных цен и возможных льгот при продаже казенной земли [9, с. 671].

Расставленные приоритеты повлияли на характер и количество будущих учреждений. Ввиду ограниченности средств, имевшихся в распоряжении правительства, первоначально планировалось сформировать комиссии лишь в шести уездах каждой губернии, где аграрные конфликты были наиболее острыми. Циркуляром Главного управления землеустройства и земледелия (ГУЗиЗ) от 30 июня 1906 г. предписывалось открыть комиссии двух категорий. К первой относились комиссии, которые должны были сосредоточиться только на помощи Крестьянскому банку. Комиссии второй категории могли заниматься еще и вопросами внутринадельного землеустройства [10, л. 4].

Осенью 1906 г. с открытием первых комиссий завершается начальный этап законодательного оформления их деятельности. Комитет по землеустроительным делам ГУЗиЗ 19 сентября 1906 г. утвердил «Наказ землеустроительным комиссиям», который стал основным нормативным документом, регламентирующим их деятельность в первые годы столыпинской аграрной реформы. Наказ обобщил нормативную базу, сформированную на основе указа 4 марта 1906 г. Статья десятая Наказа четко определяла первоначальные приоритеты деятельности землеустроительных комиссий: 1) содействие крестьянам при покупке у Крестьянского банка; 2) продажа крестьянам казенных земель; 3) сдача казенных земель в аренду крестьянам; 4) содействие переселению крестьян на казенные земли; 5) содействие крестьянам в улучшении условий землевладения и землепользования; 6) помощь крестьянам и смежным владельцам в заключении добровольных сделок об упразднении чересполосности и общности угодий [11, с. 244]. В основных разделах «Наказа землеустроительным комиссиям» регламентировался порядок деятельности комиссий при решении этих задач, определялась их структура и правила делопроизводства.

Высочайший указ 9 ноября 1906 г. скорректировал аграрную политику правительства, предав ей тот облик, который принято ассоциировать со столыпинской аграрной реформой. Главной задачей реформы становится разрушение общины путем перевода надельных земель в личную собственность крестьян. Местная администрация получила возможность решать вопросы внутриобщинного землеустройства помимо органов крестьянского самоуправления. Главная роль в реализации аграрных преобразований отводилась местным административным органам крестьянского управления. Земские начальники контролировали все действия крестьянского самоуправления, в том числе и связанные с переводом общинной земли в личную собственность. Они санкционировали созыв сельских и волостных сходов, утверждали их приговоры, выдавали укрепительные и удостоверительные акты на землю, разрешали возникавшие при землеустройстве споры [12, с. 65]. Указ 9 ноября 1906 г. наделил земских начальников правом закреплять общинную землю в собственность отдельных домохозяев своими постановлениями, если органы крестьянского самоуправления уклонялись от решения вопроса [9, с. 678]. Окончательное утверждение дел, связанных с землеустройством, как по приговорам сельских сходов, так и по постановлениям земских начальников, осуществляли уездные съезды. Они же выступали в роли кассационных инстанций. Для ускорения процедуры выдела из общины Министерства внутренних дел (МВД) циркуляром от 5 апреля 1909 г. разрешило уездным съездам вносить коррективы в кассированные постановления земских начальников и сразу же утверждать их в новом виде [13, л. 12]. Губернские присутствия осуществляли общий надзор за правовой стороной землеустроительной деятельности и принимали окончательное решение в спорах по землеустройству.

На уездные землеустроительные комиссии полностью легло техническое обеспечение внутринадельного землеустройства и выделов из общины. С марта 1907 г. они стали играть важную роль в распределении ссуд на землеустройство. Огромный поток запросов с мест по различным техническим вопросам после Указа 9 ноября 1906 г. заставил правительство поторопиться с формированием губернских землеустроительных комиссий. Ранее все подобные дела решались полюбовным согласием крестьянских сходов и споры по землеустройству не выходили за пределы общины. Губернские землеустроительные комиссии осуществляли координацию деятельности и надзор над уездными землеустроительными комиссиями. В их обязанности входило наблюдение за тем, чтобы землеустроительные проекты соответствовали целям правительственной аграрной политики, и, в случае необходимости, исправление действий подведомственных учреждений [14, л. 14]. Циркуляр ГУЗиЗ 15 июня 1907 г. предписывал им давать указания уездным комиссиям как по конкретным делам, так и в форме циркуляров, осуществлять проверку отчетов и проводить ревизии уездных учреждений силами членов губернских комиссий [10, л. 15]. На основе опыта первого года реформы ГУЗиЗ разработало и циркуляром 19 декабря 1907 г. распространило подробный регламент составления планов землеустроительных работ на новый полевой период [14, л. 22]. ГУЗиЗ рекомендовало губернаторам расширить состав губернских комиссий, включив в их состав вице-губернатора, губернского землемера, начальника местного управления земледелия и государственных имуществ.

Иногда правительству приходилось корректировать правовые нормы исходя из реальных условий деятельности. Как отмечалось, «новации, призванные совершенствовать хозяйствование в сельской общине, нередко порождали отторжение правительственных проектов» [15, с. 223]. Согласно ст. 102 Наказа заседание уездной комиссии считалось законным при участии выборных от крестьян и земства, но представители этих групп могли бойкотировать их работу. Для сохранения работоспособности комиссий ГУЗиЗ разрешило проводить заседания с участием пяти членов, из которых хотя бы один представлял любую группу местного населения, при обязательном оповещении остальных о времени и месте заседания [10, л. 20].

Комитет по землеустроительным делам ГУЗиЗ при формировании нормативно-правовой базы реформы активно использовал местный опыт, который обобщался на съездах представителей местных землеустроительных органов, периодически созывавшихся в Санкт-Петербурге. В 1907 г. состоялся съезд непременных членов губернских присутствий, в 1909 г. - съезд непременных членов губернских присутствий и землеустроительных комиссий, в 1911 г. - съезд непременных членов землеустроительных комиссий. Внесенные изменения находили отражения в сборниках правил и инструкций землеустроительным комиссиям, к числу которых относятся Временные правила 19 марта 1909 г. «О землеустройстве целых сельских обществ» [16, с. 417].

Закон 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» стал очередным шагом в развитии законодательной базы деятельности местной администрации по реализации столыпинской аграрной реформы. Двумя циркулярами 19 июня 1910 г. П. А. Столыпин обратил внимание местных властей на перераспределение их полномочий. Землеустроительные комиссии теперь контролировали весь процесс выдела из общины, им разрешалось по собственному усмотрению осуществлять перераспределение общинной земли в интересах выделявшихся домохозяев. Жалобы на деятельность уездных землеустроительных комиссий рассматривались в губернской комиссии. Земские начальники получили право переводить надельную землю в личную собственность без согласия крестьян в общинах, где с момента получения земли переделов не проводилось. Губернаторам вменялось в обязанность следить, чтобы земские начальники не восприняли освобождение от юридического оформления выделов из общины как возможность отказаться от участия в решении этих вопросов в рамках оставшихся у них полномочий [9, с. 700-704]. В тот же день были опубликованы разработанные Комитетом по землеустроительным делам «Правила о выделах надельной земли к одним местам», которые стали инструкцией для землеустроительных учреждений по реализации нового закона.

Существенные изменения в законодательную базу деятельности местной администрации по реализации столыпинской аграрной реформы были внесены законом «О землеустройстве» 29 мая 1911 г. (более известном как «Положение о землеустройстве») и разработанным на его основе новым «Наказом землеустроительным комиссиям» 19 июня 1911 г. Положение о землеустройстве законодательно закрепило сложившиеся к этому времени приоритеты реформы, скорректировало структуру и функции местных учреждений, занятых в ее осуществлении. Наказ четко регламентировал их землеустроительную деятельность в соответствии с новыми изменениями.

Основной задачей реформы теперь являлось не просто укрепление в собственность надельной земли, а переход к отрубным и хуторским формам землепользования. Положение обходило вниманием вопросы помощи Крестьянскому банку в ликвидации банковских земель, поскольку эти мероприятия были направлены скорее на изменение размеров, а не формы крестьянского землевладения. Землеустроительные комиссии стали основными исполнителями правительственной аграрной политики, в их компетенцию входили все вопросы землеустройства. Комиссии контролировали юридическую, техническую, судебную и в значительной степени финансовую стороны этого процесса. Уездные комиссии заменили земских начальников и уездные съезды в вопросах юридического оформления землеустроительных дел. Судебные решения губернской землеустроительной комиссии в спорах по землеустройству были окончательными. В распоряжение комиссий попадало до половины средств, выделяемых правительством на помощь при землеустройстве. Компетенция землеустроительных комиссий распространялась не только на надельные земли, но и на земли, укрепленные крестьянами в собственность.

В новой нормативной базе было дано юридическое толкование термина «землеустройство», определялись основные виды и правила землеустройства, требования к проведению землеустроительных работ, определялись статус и полномочия землеустроителя как основного административного лица, организующего и отвечающего за проведение в жизнь земельной политики государства методами землеустройства [7]. Обязанности землеустроителя в первую очередь выполняли непременные члены, при необходимости они могли быть возложены на земских начальников и других членов уездных землеустроительных комиссий [17, с. 72].

Новые приоритеты способствовали изменению состава землеустроительных учреждений. Из состава уездной землеустроительной комиссии были выведены податной инспектор и представитель удельного ведомства. В обязательном порядке в заседании комиссии присутствовал крестьянин, избранный от волости, к территории которой относилось землеустроительное дело, даже если в составе комиссии уже был представитель от этой волости. Из состава губернской комиссии были выведены управляющий казенной палатой, представитель удельного ведомства, управляющий местным отделением Крестьянского банка. В состав комиссии теперь входил губернский землемер. Расширение судебных функций комиссии способствовало включению в ее состав председателя окружного суда. Наблюдается тенденция к бюрократизации этих учреждений путем сокращения выборных представителей от местного самоуправления. Их количество снизилось до двух, один из которых обязательно должен был представлять крестьян, владеющих надельной землей.

Землеустроительные комиссии проводили открытые и распорядительные заседания. На открытые заседания допускались представители заинтересованных сторон. В уездных комиссиях на них обсуждались проекты землеустроительных работ, предложения землеустроителей о денежных доплатах при землеустройстве, жалобы на действия земских начальников при проверке приговоров о землеустройстве. Губернские комиссии на открытых заседаниях рассматривали жалобы на постановления комиссий по перечисленным делам и объявлялись окончательные постановления комиссий. Все остальные вопросы решались на распорядительных заседаниях, куда посторонние допускались в строго определенных случаях [17, с. 109, 110]. Для законности постановления уездной землеустроительной комиссии достаточно было присутствия непременного члена комиссии, уездного члена окружного суда и одного из выборных представителей. Если выборные представители не являлись, то в повторном заседании их мог заменить любой другой член комиссии. Постановление губернской комиссии считалось законным, если в ее заседании принимал участие губернатор, непременный член комиссии и председатель окружного суда, а также один из выборных от земства. В случае неявки выборного члена комиссии для законности повторного заседания достаточно было присутствия вышеперечисленных представителей администрации [17, с. 37, 40].

Последней попыткой правительства обобщить опыт реализации нормативно-правовой базы реформы стал сборник законов и распоряжений «Землеустройство» 1914 г. Сборник состоял из семи выпусков, посвященных различным аспектам реформы: «Землеустройство», «Казенные земли», «Земли Крестьянского Поземельного Банка и удельные», «Помощь при землеустройстве», «Поземельное устройство», «Земли ограниченного владения», «Кредиты и личный состав». В каждом выпуске содержались основные законы, определяющие деятельность властей в данном направлении, сопровождаемые постатейными комментариями, а также различные подзаконные акты, созданные на их основе [8, с. 24].

Формирование нормативно-правовой базы столыпинской аграрной реформы продолжалось вплоть до ее остановки в 1915 г. Оно проходило в несколько этапов. На каждом этапе правительство законодательно определяло приоритеты реформы, корректировало структуру, функции и состав местных органов власти, занятых в ее осуществлении. Постепенно законодательно были проработаны все основные аспекты деятельности местной администрации по реализации аграрных преобразований.

Библиографический список

2. Белокопытова, Н. Ю. Законодательные основы аграрной реформы П. А. Столыпина / Н. Ю. Белокопытова // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2009. - № 4. - С. 21-25.

3. Зейналов, И. М. Политико-правовые принципы П. А. Столыпина при проведении аграрной реформы в Российской империи / И. М. Зейналов // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2005. - № 2 (26). - С. 113-119.

4. Забоенкова, Е. С. Правовые аспекты разрушения общины в период столыпинской аграрной реформы / Е. С. Забоенкова // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. - 2013. - Вып. 12. - С. 44-51.

5. Кораблев, Н. А. Проведение столыпинской аграрной реформы в Карелии: проблемы землеустройства / Н. А. Кораблев // Труды Карельского научного центра РАН. - 2012. - № 4. - С. 93-103.

6. Фролов, С. А. Крестьянский Поземельный банк и аграрная реформа П. А. Столыпина в Тамбовской губернии (историко-правовой аспект) / С. А. Фролов // Вопросы современной науки и практики. - 2015. - № 1 (55). - С. 185-188.

7. Волков, С. Н. Содержание и значение Закона о землеустройстве от 29 мая 1911 года в осуществлении земельных преобразований в России (к 100-летию со дня утверждения) / С. Н. Волков // Правовое регулирование проведения землеустройства : материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 100-летию закона «О землеустройстве». - М. : ГУЗ, 2011. - С. 3-22.

8. Волгирева, Г. П. Сборник законов и распоряжений «Землеустройство» 1914 г. / Г. П. Волгирева // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2011. - Вып. 1 (11). - С. 23-27.

9. Столыпинская реформа и землеустроитель А. А. Кофод. Документы. Переписка. Мемуары / сост., предисл., коммент. А. В. Гутерц. - М. : Русский путь, 2003. - 740 с.

10. Государственный архив Пензенской области (ГАПО). Ф. 45. Оп. 1.

11. П. А. Столыпин. Программа реформ. Документы и материалы : в 2 т. - М. : РОССПЭН, 2011. - Т. 2. - 799 с.

12. Герасименко, Г. А. Борьба крестьян против столыпинской аграрной политики / Г. А. Герасименко. - Саратов : Изд-во Саратовского ун-та, 1985. - 342 с.

13. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1291. Оп. 120. 1908. Д. 42.

14. Центральный государственный архив Самарской области (ЦГАСО). Ф. 6. Оп. 1. Д. 366.

15. Карнишина, Н. Г. Российская провинция в период модернизации: вторая половина XIX - начало XX в. / Н. Г. Карнишина, В. Ю. Карнишин // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2011. - № 7 (13) : в 3 ч. - Ч. III. - С. 223-225.

16. П. А. Столыпин. Программа реформ. Документы и материалы : в 2 т. - М. : РОССПЭН, 2011. - Т. 1. - 764 с.

17. Закон о землеустройстве 29 мая 1911 г. и изданный на основании сего закона Наказ землеустроительным комиссиям от 19 июня 1911 г. - СПб. : Сельский вестник, 1911. - 163 с.

References