Реформа децентралізації в Україні: нові можливості для розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕФОРМА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УКРАЇНІ: НОВІ МОЖЛИВОСТІ ДЛЯ РОЗВИТКУ

Богдан Гнатківський

Львівський національний університет імені Івана Франка

Анотація

Розкрито особливості реформи децентралізації як однієї з основних реформ, які на сучасному етапі відбуваються в Україні. Розглянуто нормативні і законодавчі акти, які повинні забезпечити проведення реформи децентралізації, зокрема, реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Зазначено зміни, які відбулися в бюджетному та податковому законодавстві із запровадженням реформи децентралізації. Проаналізовано динаміку створення об'єднаних територіальних громад. Визначено вплив кількісних змін бази нарахування податків та зборів на динаміку зміни власних доходів місцевих бюджетів. Проведено аналіз структури надходжень міжбюджетних трансфертів із державного бюджету до місцевих бюджетів України у І кварталі 2020 року. Охарактеризовано основні завдання реформи децентралізації для забезпечення виконання соціальної функції держави з урахуванням вимог сучасного суспільства.

Ключові слова: децентралізація, бюджетна децентралізація, місцеві бюджети, об'єднані територіальні громади, власні доходи місцевих бюджетів, податки та збори, міжбюджетні трансферти.

Abstract

REFORM OF DECENTRALIZATION IN UKRAINE: NEW OPPORTUNITIES FOR DEVELOPMENT

Bohdan Hnatkivskyi

Ivan Franko National University of Lviv

Decentralization is the transfer of powers and budget revenues from state bodies to local governments. The purpose of local government reform is, first of all, to ensure its ability to independently, at its own expense, to address issues of local importance. Carrying out decentralization reform in the future will allow overcoming the dependence of territories on the center, infrastructural and financial weakness of communities, degradation of rural areas, high level of community subsidies, low level of investment attractiveness of territories.

The normative and legislative acts that should ensure the implementation of decentralization reform are considered. The importance of the Cabinet of Ministers of Ukraine on April 1, 2014 adopted the Concept of Reforming Local Self-Government and Territorial Organization of Power in Ukraine, approval of the Action Plan for its implementation, principles of state regional policy and State Strategy for Regional Development until 2020, adoption of laws “ On Territorial Cooperation Communities ” and “ On Voluntary Association of Territorial Communities ”, approval of the Methodology for Forming Capable Territorial Communities have been emphasized.

The dynamics of creation of united territorial communities has been analyzed. In total, 1469 territorial communities have been created in Ukraine, where 41 902,4 thousand people live on the territory of 603,7 thousand square meters.

A decrease in quantitative changes is determined on the basis of an increase in the accrual of taxes and fees on the dynamics of changes in local budgets' own revenues. Due to the transfer of certain taxes and fees to local budgets, the share of local taxes and fees in local budgets' own revenues increased from 0,7% in 2014 to 27,5% in 2019. The share of local budgets' own revenues (general fund) in GDP is also growing (from 5,1% in 2015 to 6,7% in 2020). Own revenues of the general fund of local budgets increased from UAH 98,2 billion in 2015 to UAH 291,9 billion in 2020 (approved plan).

The main tasks to be fulfilled as a result of decentralization reform are defined: creation of capable united territorial communities, delimitation of powers in the system of local selfgovernment bodies and executive bodies at different levels of administrative-territorial structure, promotion of direct democracy, development of control mechanisms on the quality of providing administrative, social and other services to the population of the community, creating sufficient material and financial conditions to ensure the implementation of tasks by local governments.

Key words: decentralization, budget decentralization, local budgets, united territorial communities, local budget revenues, taxes and fees, intergovernmental transfers.

Постановка проблеми

В 2014 році в Україні було прийнято Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020» [13], яка передбачала здійснення цілої низки реформ. Однією з найбільш важливих серед них визначено реформу децентралізації, яка спрямована на реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Використовуючи досвід подібних реформ у розвинених демократичних країнах, державна політика України у сфері місцевого самоврядування передбачає децентралізацію влади у відповідності до положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Загалом децентралізація повинна забезпечити виконання соціальної функції держави з урахуванням вимог сучасного суспільства. Метою реформи є проведення адміністративної та фінансової децентралізації для формування спроможного місцевого самоврядування і підвищення якості публічних послуг, які надаються жителям громад. Децентралізація виступає однією з основних умов незалежності та життєздатності органів місцевої влади, збільшує можливості участі місцевої влади у розвитку власної території.

Оскільки на сучасному етапі для України вирішальними є питання реалізації демократичних реформ, побудови демократичної системи управління, підвищення якості державного управління у різних сферах економіки, формування ефективного місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади та бюджетної системи, то обрана тема є важливою та актуальною.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Дослідженню теоретико-методологічних основ децентралізації, особливостей реалізації реформи присвячені праці багатьох вітчизняних науковців, зокрема: Балінського В. В. [1], Венцеля В. Т. [2], Жаліла Я. А. [3, 4], Луніної І. О. [6], Ступницької Т. М. [15] та інших вчених-економістів.

Зважаючи на важливу роль децентралізації у проведенні в Україні демократичних реформ, впровадження дієвої системи адміністрування та управління територіями, виникає необхідність подальшого дослідження питання реалізації реформи децентралізації.

Мета дослідження - висвітлення особливостей реформи децентралізації, аналіз динаміки створення об'єднаних територіальних громад та забезпечення їх фінансовими ресурсами для належного виконання своїх функціональних повноважень, визначення основних завдань і результатів проведення реформи децентралізації.

Виклад основного матеріалу дослідження

Реформа децентралізації на сучасному етапі виступає однією з пріоритетних в Україні. Процес децентралізації - це «реструктуризація або реорганізація влади, в результаті якої виникає система спільної відповідальності установ на всіх рівнях управління (центральному, регіональному, місцевому) відповідно до принципу субсидіарності, що збільшує якість і ефективність системи управління та можливість участі народу в прийнятті економічних, соціальних, політичних рішень і забезпечує таким чином прозорість та оперативність втілення даних рішень в життя» [6, с. 61].

В загальному децентралізацію доцільно розглядати в двох напрямках:

- реформування управління регіонами та територіальними одиницями;

- оформлення місцевої демократії та створення місцевого самоврядування, використовуючи досвід передових європейських країн.

Реалізація реформи децентралізації відбувається із застосуванням досвіду європейських країн, який показує, що передача повноважень від державних органів до органів місцевого самоврядування забезпечує зміцнення місцевого самоврядування та дає змогу громадам ефективніше використовувати можливості розвитку своїх територій.

Серед причин, які спонукають уряди країн приймати рішення про проведення децентралізації, науковці виділяють наступні [15, с. 69]:

- підвищення адміністративної і економічної ефективності розподілу обмежених ресурсів у зв'язку із кращим розумінням місцевих потреб;

- забезпечення прозорості через чіткий зв'язок між бюджетними надходженнями і послугами на місцевому рівні;

- підвищення відповідальності посадовців перед виборцями;

- підвищення рівня колективної участі місцевого населення у діяльності органів влади.

В Україні за основу було використано польську модель. Основною ідеєю цієї моделі є суттєве розширення повноважень територіальних громад (на рівні громад має забезпечуватись надання якісних та доступних адміністративних та соціальних послуг, становлення інститутів демократії, задоволення інтересів громадян, узгодження інтересів держави та місцевого самоврядування). Як відомо, наприкінці 90-х років Польща почала реформування країни. Для цього було визначено три основні напрямки: політична система, економічний устрій та державний лад. Проведення адміністративної реформи та територіальної, як її продовження, стало одним із найголовніших завдань, в ході вирішення якого відбулась зміна адміністративного поділу держави, впровадження нових рівнів самоврядування, переформатування державної адміністрації. Визначальний принцип, на якому ґрунтувалась реформа - принцип субсидіарності, який полягає в тому, що вирішення суспільних питань настільки наближене до громадян, наскільки це можливо. Кожен рівень самоврядування має власні компетенції, доходи, майно, рахунки, адміністративний апарат та обов'язкові завдання. При відсутності ієрархії, законодавча та виконавча влада обирається на місцевому рівні. Одиниці самоврядування на всіх рівнях мають права юридичної особи. Урядовий апарат на місцях істотно зменшений та здійснює контроль над самоврядуванням з точки зору відповідності його дій чинному законодавству. Як результат реформи, у Польщі створено однорідний урядово-самоврядний апарат, який у тому числі забезпечує її інтеграцію з країнами Європейського Союзу. Безперечно, що сліпо копіювати досвід зарубіжних країн не можна, треба, беручи до уваги позитивні напрямки реалізації реформи, адаптувати їх до власних умов.

Реформа децентралізації в Україні розпочалась з ухвалення Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 року Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [14], затвердження Плану заходів щодо її реалізації, засад державної регіональної політики та Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року. Зокрема, було заплановано сформувати приблизно 1500 об'єднаних територіальних громад, які зможуть ефективно управляти територіями, замість більш ніж десятка тисяч міських, селищних і сільських рад.

Як зазначається у Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020», схваленій Указом Президента від 12 січня 2015 року, «метою Стратегії є впровадження в Україні європейських стандартів життя та вихід України на провідні позиції у світі» [13]. Для цього в даній Стратегії, зокрема, визначено мету реформи державного управління та децентралізації. «Метою реформи державного управління є побудова прозорої системи державного управління, створення професійного інституту державної служби, забезпечення її ефективності. Результатом впровадження реформи має стати створення ефективної, прозорої, відкритої та гнучкої структури публічної адміністрації із застосуванням новітніх інформаційно-комунікативних технологій (е-урядування), яка здатна виробляти і реалізовувати цілісну державну політику, спрямовану на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики» [13]. Щодо децентралізації, то «метою політики у сфері децентралізації є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація у повній мірі положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування» [13].

Нормативно-правове забезпечення реалізації реформи децентралізації регламентовано:

- Законом України «Про співробітництво територіальних громад» від 17 червня 2014 року, який «визначає організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та контролю» [12]. У розділі ІІІ передбачено наступні форми співробітництва територіальних громад: делегування виконання окремих завдань, реалізація спільних проектів, спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій, утворення спільного органу управління;

- Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 року, який «регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад» [11]. Законом передбачено, що об'єднані територіальні громади будуть мати такі повноваження, як і міста обласного значення. У відповідності до ст. 10 «держава здійснює фінансову підтримку добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та приєднання до об'єднаних територіальних громад шляхом надання об'єднаній територіальній громаді коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади... Загальний обсяг фінансової підтримки розподіляється між бюджетами об'єднаних територіальних громад пропорційно до площі об'єднаної територіальної громади та кількості сільського населення у такій територіальній громаді з рівною вагою обох цих факторів. Загальний обсяг субвенцій на формування відповідної інфраструктури об'єднаних територіальних громад визначається законом про Державний бюджет України» [11];

- Методикою формування спроможних територіальних громад, розробленою Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України і затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року, яка «визначає порядок розроблення перспективного плану формування територіальних громад» [10]. Зокрема, у п. 5 цієї Методики зазначається, що «формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності, визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад, проведення оцінки рівня спроможності» [10].

Підвищення ролі органів місцевого самоврядування спроможних громад, державна підтримка добровільного об'єднання громад продемонстрували збільшення кількості ОТГ. Динаміку формування об'єднаних територіальних громад впродовж 2015 - 2020 років наведено нами в табл. 1.

Таблиця 1 Динаміка формування ОТГ