Міжнародні стандарти у сфері реалізації та захисту свободи мирних зібрань в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Міжнародні стандарти у сфері реалізації та захисту свободи мирних зібрань в Україні

Іщук С.І.

Іщук С.І. кандидат юридичних наук, доцент кафедри теорії та історії держави і права Національного університету «Острозька академія»

Проаналізовано окремі аспекти міжнародно-правого забезпечення свободи мирних зібрань як позитивний досвід для України. Розглянуто питання щодо якості та необхідної спрямованості спеціального нормативного акта у сфері обмеження свободи мирних зібрань.

Досліджено процесуальні питання, зокрема правило про попереднє повідомлення при проведенні мирних зібрань та особливості проведення одночасних зібрань та контрзібрань.

Ключові слова: свобода мирних зібрань, спеціальний закон про мирні зібрання, попереднє повідомлення про мирні зібрання.

Ищук С. И. Международные стандарты в сфере реализации и защиты свободы мирных собраний в Украине

Проанализированы отдельные аспекты международно-правого обеспечения свободы мирных собраний как положительный опыт для Украины. Рассмотрен вопрос о качестве и необходимой направленности специального нормативного акта в сфере ограничения свободы мирных собраний.

Исследованы процессуальные вопросы, в частности правило о предварительном уведомлении при проведении мирных собраний и особенности проведения одновременных собраний и контрсобраний.

Ключевые слова: свобода мирных собраний, специальный закон о мирных собраниях, предварительное сообщение о мирных собраниях.

Ishchuk S. I. International standards in the implementation and protection of freedom of peaceful assembly in Ukraine

Certain aspects of international law enforcement of freedom of peaceful assembly are analyzed as a positive experience for Ukraine. The issue of the quality and necessary orientation of a special regulatory act in the field of restriction of freedom of peaceful assembly is considered.

Procedural issues are investigated, in particular the rule on prior notification during peaceful assemblies and the specifics of holding simultaneous assemblies and counter-assemblies.

Keywords: Freedom of Peaceful Assembly, special law on peaceful assembly, preliminary notification of peaceful assembly.

Постановка проблеми

Конституцією України передбачено мирні форми реалізації права на громадянський протест. Це, зокрема, стаття 39 Конституції, яка надає громадянам право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, та стаття 44, яка закріплює за громадянами право на страйк для захисту своїх економічних та соціальних інтересів. Якщо право на страйк знайшло свою конкретизацію у спеціальному законі (Закон України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» від 3 березня 1998 року), то право на мирні збори на сьогодні є законодавчо не врегульованим.

Така проблема правового регулювання свободи мирних зібрань є перешкодою для належної реалізації передбаченого статтею 39 Конституції України права, більше того, щодо цієї проблеми Україна нещодавно отримала офіційну реакцію Європейського суду з прав людини у Рішенні суду по справі «Веренцов проти України» [1].

У вказаній справі Європейський суд установив порушення статей 11 і 7 Конвенції, що випливають із прогалин у законодавстві, що стосується свободи зібрань, які залишаються в українській правовій системі протягом понад двох десятиліть. При виявленні недоліків у національній правовій системі, практика Суду полягає у тому, щоб визначити їх джерело з метою надання допомоги Договірним Державам у пошуку підходящого рішення і Комітету міністрів при здійсненні нагляду за виконанням постанов. Беручи до уваги структурну природу проблеми, розкритої у цій справі, Суд підкреслив необхідність термінових конкретних реформ у законодавстві України та адміністративній практиці з метою приведення цього законодавства та практики у відповідність з висновками Суду у цій постанові і забезпечення їх відповідності вимогам статей 7 та 11 Конвенції [1].

Саме тому, перед українською правовою системою постає потреба при врегулюванні права на свободу мирних зібрань врахувати міжнародні стандарти у сфері захисту та реалізації цього права. Серед ратифікованих Україною міжнародних актів свободу мирних зібрань гарантовано статтею 20 Загальної декларації прав людини, статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Зокрема, частиною першою статті 11 Конвенції передбачено право кожного на свободу мирних зібрань і свободу об'єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. Статтею 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права також визнається право на мирні збори. Зазначена стаття визначає, що користування цим правом не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які накладаються відповідно до закону і які є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної безпеки, громадського порядку, охорони здоров'я і моральності населення або захисту прав та свобод інших осіб. Модельні стандарти стосовно правового забезпечення свободи мирних зібрань викладено у Керівних принципах по свободі мирних зібрань ОБСЄ 2007 року.

Виклад основного матеріалу дослідження

Першим концептуальним питанням, яке слід враховувати при прийнятті спеціального закону про свободу мирних зібрань, є питання щодо якості та необхідної спрямованості такого нормативного акта. У параграфах 46, 47 Рішення Європейського суду з прав людини по справі «Корецький проти України» міститься системне розуміння якості закону стосовно прав людини, гарантованих Конвенцією. Закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований з достатньою чіткістю для того, щоб вона могла, якщо це необхідно, за допомогою кваліфікованих радників передбачити в розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити означена дія. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією. У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права, одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією. Відповідно закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації. Ступінь необхідної чіткості національного законодавства - яке безумовно не може передбачити всі можливі випадки - значною мірою залежить від того, яке саме питання розглядається, від сфери, яку це законодавство регулює, та від числа та статусу осіб, яких воно стосується [2].

Право зібрань, передбачене статтею 11 Конвенції охоплює як приватні зібрання, так і зібрання в громадських місцях, а також мітинги і походи, таке право може бути використано окремими особами і організаторами зібрань [3]. В контексті вимог Конвенції право на свободу мирних зібрань містить у собі позитивні та негативні зобов'язання держави. З однієї сторони, держава повинна утримуватись від будь -якого втручання в право на свободу мирних зібрань, що поширюється також і на маніфестації, які можуть дратувати або ображати тих, хто заперечує проти ідей або вимог, які заплановано продемонструвати в ході такої маніфестації. Якщо б кожна можливість виникнення напруження або гострих суперечок між опозиційними групами під час демонстрацій могла слугувати виправданням їхньої заборони, суспільство наразилося б на проблему неможливості ознайомитись з іншими точками зору. З іншої сторони, відповідно до статті 11 Конвенції, від держави має вимагатись вжити позитивних заходів з тим, щоб контрманіфестація не заважала проведенню законної демонстрації [4]. Також позитивні зобов'язання держави щодо сприяння мирним зібранням та їх захисту полягають в тому, що держава завжди повинна прагнути сприяти проведенню мирних зборів у кращих місцях, захищати такі зібрання, забезпечувати відсутність перешкод при розповсюдженні інформації стосовно запланованих мирних зібрань [5, с. 16].

Саме тому у сфері свободи мирних зібрань положення чинного законодавства держави повинні бути достатньо чітко сформульованими, щоб дозволити кожному визначити, чи суперечить його поведінка нормам закону, і якими можуть бути найбільш імовірні наслідки такої поведінки. Національне законодавство повинно передбачати чіткі визначення для того, щоб його положення були нескладними для розуміння і застосування, а також для запобігання спроб регулювати діяльність, яка регулюванню не підлягає. Отже, визначення повинні бути не надто деталізованими і не надто широкими [1].

Також серед загальних вимог стосовно якості національного законодавства про свободу мирних зборів є положення про пропорційність та недискримінацію у правовому регулюванні [5, с. 16-17]. Будь-які обмеження стосовно свободи зібрань повинні бути пропорційними, в процесі досягнення органами влади законних цілей перевагу слід надавати таким заходам, які передбачають найменший рівень втручання у свободу мирних зібрань. Таким чином, пропорційність як загальна вимога стосовно якості закону повинна передбачати можливість суб'єкта владних повноважень при обмеженні свободи зібрань можливість враховувати конкретні обставини у певної ситуації.

При регулюванні свободи мирних зібрань органи влади не повинні допускати дискримінації за жодною ознакою стосовно будь-якої особи чи групи осіб. Таким чином, відповідно до цієї засади законодавства, свобода мирних зібрань повинна бути гарантована фізичним особам, незареєстрованим об'єднанням, юридичним особам; представникам груп меншості - етнічних, національних, релігійних, статевих; особам, незалежно від громадянства (в тому числі особам без громадянства, біженцям, іноземним громадянам, особам, які шукають політичного притулку, мігрантам та туристам); дітям, жінкам, чоловікам; співробітникам правоохоронних органів та особам без повної дієздатності [5, с. 46-52].

Іншим важливим аспектом міжнародних стандартів у сфері свободи зібрань є питання підходу національного законодавства щодо повідомлення відповідних органів влади про проведення мирного зібрання, або так зване «процесуальне питання». Стосовно попереднього повідомлення у параграфі 41 Рішення Європейського суду з прав людини по справі «Вєренцов проти України» було здійснено стислий виклад міжнародних стандартів із вказаного питання, суть яких можливо сформулювати у кількох тезах.

По-перше, Суд вказав на загальноприйнятність вимоги про попереднє повідомлення у національному законодавстві держав-учасниць Конвенції. Така вимога є виправданою виходячи з позитивного обов'язку держави щодо створення необхідних умов для сприяння реалізації свободи зібрань та охорони громадського порядку, громадської безпеки та захисту прав і свобод інших людей.

По-друге, правило про попереднє повідомлення не суперечить нормам Конвенції та Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. Так, Комітет ООН з прав людини встановив, що, хоча вимога про попереднє повідомлення де-факто і є обмеженням свободи зібрань, вона відповідає положенням про допустимі обмеження, передбаченим у статті 21 Пакту. Європейська комісія з прав людини у справі також дійшла висновку про те, що «така процедура відповідає вимогам статті 11(1) Конвенції лише в тому випадку, якщо вона сприяє тому, щоб влада могла забезпечити мирний характер зібрання, і, як така, не призводить до втручання в реалізацію цього права.

Відповідно до позиції Європейської комісії за демократію через право, викладеної у Висновку щодо настанов з підготовки законодавства про свободу зібрань вимога про попереднє повідомлення про мирні зібрання не обов'язково означає порушення цього права. Необхідність попереднього повідомлення зазвичай виникає у відношенні певних мітингів або зібрань - наприклад, коли планується проведення процесії на автотрасі або статичного зібрання на громадській площі, - що вимагає від поліції та інших органів влади забезпечити можливість їх проведення і не використовувати повноваження, які вони можуть мати на законних підставах (наприклад, регулювання дорожнього руху), для перешкоджання заходу.

Разом з тим, слід враховувати, що у положеннях закону, що стосуються попереднього повідомлення, слід передбачити лише повідомлення про намір провести зібрання, а не вимагати подання прохання про дозвіл на його проведення. Хоча в деяких країнах це передбачено законом, положення, що передбачають отримання дозволу, недостатньо враховують важливість як основного права на свободу зборів, так і відповідного принципу про те, що будь -які дії, які не є предметом законодавчого регулювання, слід вважати законними. Тим країнам, де для проведення зборів вимагається дозвіл, рекомендується змінити національне законодавство таким чином, щоб воно передбачало лише попереднє повідомлення. Важливо, що у низці країн дозвільний порядок було визнано неконституційним. Будь-яка процедура отримання дозволу повинна містити чітко визначені законом критерії видачі дозволу. Крім того, ці критерії слід обмежити лише такими параметрами, як час, місце і порядок проведення зборів. У них не слід передбачати можливості для регулювання ідейного змісту зібрання.

Якщо державні органи не дають негайної відповіді на повідомлення, то організатори публічних зборів можуть продовжувати заплановану діяльність відповідно до умов, зазначених у повідомленні, без будь-якого обмеження. Навіть у тих країнах, де все ще передбачена дозвільна, а не повідомна процедура, дозвіл слід вважати одержаним, якщо протягом розумного періоду часу не надійшло ніякої відповіді.

По-третє, процес повідомлення не повинен бути обтяжливим або бюрократизованим, оскільки це відлякує тих, хто бажав би провести те чи інше зібрання і, отже, означає порушення права на свободу зібрань. Крім того, не слід вимагати, щоб демонстранти, які здійснюють акцію протесту в індивідуальному порядку, направляли владі попереднє повідомлення про намір провести демонстрацію. У разі якщо до особи, яка проводить індивідуальну акцію, приєднується інша особа або особи, то такий захід слід розцінювати як стихійне зібрання.

В цьому контексті необхідно звернути увагу на випадки, у яких попереднє повідомлення може бути необов'язковим. Для прикладу - справа «Букта та інші проти Угорщини», яка була розглянута Європейським судом з прав людини. Відповідно до обставин вказаної справи заявники провели демонстрацію без попереднього повідомлення, оскільки офіційна інформація про пікетований захід була оприлюднена лише за день до його проведення. В даній ситуації показовими є висновки Суду з цього питання: 1) процедура з вимогою попереднього повідомлення про публічні зібрання сама по собі не порушує суті цього права, однак у світлі обставин цієї справи відсутність завчасного повідомлення громадськості про офіційний захід поставило заявників перед вибором: або відмовитися від свого права на мирне зібрання, або ж реалізувати його всупереч адміністративним вимогам; 2) на думку Суду, за особливих умов, коли негайна відповідь у формі демонстрації на політичну подію може бути обґрунтована, рішення про розпуск мирного зібрання лише через відсутність повідомлення про нього без будь-якої протиправної поведінки його учасників, становить непропорційне обмеження права на мирне зібрання [6].

По-четверте, термін попередньої подачі повідомлення не повинен бути занадто великим (зазвичай не більше декількох днів), але при цьому слід передбачити достатньо часу до заявленої дати проведення зібрання з тим, щоб відповідні державні органи мали можливість провести планування і підготовку до заходу (виділити працівників поліції, обладнання тощо), орган регулювання міг дати термінову офіційну відповідь на повідомлення, а також подати строкову апеляцію в який-небудь орган правосуддя або суду у разі оспорювання в суді законності будь-якого з накладених обмежень.

Необхідно вказати, що міжнародні стандарти стосовно загальних засад визначення термінів попереднього повідомлення про масові зібрання враховані Конституційним Судом України у Рішенні від 19 квітня 2001 року № 4-РП/2001 по справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання. Визначивши, що визначення конкретних строків сповіщення є предметом законодавчого регулювання, Конституційний Суд при цьому чітко сформулював значення завчасного сповіщення в механізмі мирних зібрань [7]. З однієї сторони, строк завчасного сповіщення не повинен обмежувати передбаченого статтею 39 Конституції України права громадян на проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій. Такі строки повинні слугувати гарантією реалізації цього права, оскільки упродовж цього строку органи влади та місцевого самоврядування мають здійснити ряд заходів для забезпечення безперешкодного проведення мирних зборів, підтримання громадського порядку, охорони прав і свобод інших людей. З іншої сторони строк завчасного сповіщення має бути достатнім і для того, щоб органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування могли визначитись, наскільки проведення таких зібрань відповідає закону, та в разі потреби, згідно з частиною 2 статті 39 Конституції України, звернутись до суду для вирішення спірних питань.

По-п'яте, необхідно, щоб посадова особа, що одержала повідомлення, видала письмове підтвердження його отримання, у якому недвозначно підтверджується, що організатори зборів виконали відповідні вимоги до таких повідомлень. Повідомлення слід також негайно передати всім державним органам, які беруть участь у процесі регулювання, у тому числі у відповідні правоохоронні органи. У питанні формального визначення моменту отримання повідомлення Венеціанська комісія рекомендує зосередитися на дні подання повідомлення та/або дні надіслання повідомлення замість дня надходження повідомлення, оскільки можуть мати місце ненавмисні затримки у зв'язку з роботою поштової служби.

Серед інших стандартів свободи зібрань, які віднесені до блоку «процедурних питань» важливими є питання проведення одночасних зібрань та контрзібрань. У випадку надходження повідомлення про проведення двох чи більше окремих зібрань у одному і тому ж місці та один і той же час необхідно прийняти максимум зусиль для забезпечення проведення таких зібрань найкращим чином. Таким чином, у випадку наявної можливості проведення одночасних зібрань, заборона зібрання лише з причин одночасного проведення іншого є непропорційним рішенням органу влади [5, c. 19]. У випадку неможливості проведення одночасних зібрань у одному місці та один час органи влади можуть приймати рішення про проведення зібрань в різних місцях за умови, що вибір таких місць не призводить до дискримінації. Окрім того, у європейській практиці існує випадок, коли органи влади у разі неможливості провести одночасні зібрання методом жеребкування мають право обрати зібрання, яке відбудеться (стаття 5 Декрету про публічні зібрання Мальти) [5, с. 74-75].

Контрдемонстрація є формою одночасного мирного зібрання, учасники якого мають намір виразити незгоду із поглядами іншого зібрання. Саме при проведенні контрдемонстрацій найбільш повно повинні бути реалізовані позитивні зобов'язання держави стосовно мирних зібрань, оскільки остання повинна прикласти максимум зусиль для проведення та охорони обох зібрань. Сама суть такої форми зібрань зводиться до того, щоб учасники кількох демонстрацій мали можливість донести власні погляди однин одному, через це державні органи повинні сприяти, на скільки це можливо, щоб учасники контр демонстрацій були «почутими та побаченими» [5, c. 20].

Таким чином, особливістю регулювання сфери свободи зібрань є пошук балансу між забезпеченням свободи і порядку, відсутність спеціального законодавчого акту суттєво обмежує права та свободи громадян України і провокує порушення цих прав та свобод з боку державних органів, і, на жаль, в тому числі судових. Визначені загальні засади регулювання права на свободу мирних зібрань у Конституції України обумовлюють дійсну потребу у прийнятті спеціального закону про порядок організації та проведення мирних масових заходів та акцій. Необхідність такого закону безпосередньо пов'язана з демократичними трансформаціями, які відбуваються в Україні і є умовою її інтеграції до загальноєвропейського правового простору. Тому перед правовою системою України постає потреба при врегулюванні права на свободу мирних зібрань врахувати міжнародні стандарти у сфері захисту та реалізації цього права.

Література

міжнародний мирний зібрання нормативний

1. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Вєренцов проти України» від 11 квітня 2013 року (Скарга № 20372/11) / Європейський суд з прав людини: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-118393.

2. Рішення Європейського суду з прав людини по справі «Корецький проти України» від 3 квітня 2008 року (Скарга № 40269/02) / Європейський суд з прав людини.: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-126013

3. Рішення Європейського суду з прав людини по справі «Сергій Кузнецов проти Росії» від 23 жовтня 2008 року (Скарга № 10877/04)/ Європейський суд з прав людини: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-89066

4. Рішення Європейського суду з прав людини по справі «Олінгер проти Австрії» від 29 червня 2006 року (Скарга № 76900/01)

5. / Європейський суд з прав людини. - Режим доступу: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-76098

6. Руководящие принципы по свободе мирных собраний ОБСЕ и Венецианской комиссии Совета Европы. Издание 2-е. - Варшава-Страсбург: Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека, 2010.

7. Рішення Європейського суду з прав людини по справі «Букта проти Угорщини» від 17 липня 2007 року (Скарга № 25691/04)

8. Європейський суд з прав людини: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-117766

9. Рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року № 4-РП/2001 (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) // Офіційний вісник України. - 2003. - № 28. - Ст. 1379.

Размещено на Allbest.ru