Эволюция правового статуса оговорок: от "правила единогласия" Лиги Наций до Руководства Комиссии международного права по оговоркам 2011 года

Недействительными оговорками являются как неразрешенные оговорки (прямо запрещенные договором, или не соответствующие его объекту и целям), так и оговорки, сделанные с нарушением формальностей (отсутствие письменной формы, не доведение оговорок до сведения других сторон договора, заявление оговорок за пределами установленного срока).

В отношении последствий заявления недопустимых оговорок КМП последовала подходу судов по правам человека и контрольных квази-судебных органов, заявив в руководящем положении 4.5.1, что оговорки, не соответствующие условиям формальной и материальной действительности, являются ничтожными ab initio и поэтому не имеют юридической силы. Очень важным моментом является разъяснение КМП, что отсутствие возражений и даже согласие государств с такой оговоркой не делает ее разрешенной и имеющей юридическую силу (4.5.2). Прояснение правовых последствий заявления недействительных оговорок стало, по оценкам исследователей, одним из наиболее значительных достижений КМП в этой сфере [Ziemele I., Liede L., 2013: 1151].

Руководящее положение 4.5.3, которое озаглавлено «Статус автора недействительной оговорки по отношению к самому договору», исходит из опровергаемой позитивной презумпции, что основным намерением для государства-заявителя такой оговорки является все же участие в договоре, пусть и без заявленной им оговорки. КМП предложила ориентироваться на волю государства при решении этого вопроса и отказалась предлагать автоматическое решение такой проблемы. Именно на автоматизме настаивают как сторонники точки зрения, что признание оговорки недействительной аннулирует акт о ратификации, так и те, кто поддерживает подход отделимости таких оговорок и обязательности всего договора в целом для данного государства, невзирая на то, что согласие на его обязательность было дано под условием заявления оговорки. Очевидно, что КМП выбрала компромиссный вариант, при котором статус автора недействительной оговорки в отношении его дальнейшего участия в договоре зависит лишь от намерения считать себя связанным договором без учета оговорки или же считать себя не связанным договором.

Позитивная презумпция состоит в том, что договор для автора недействительной оговорки является для него полностью обязательным без учета оговорки, если только это государство открыто не заявит об ином. Если же недействительность оговорки установлена в решении контрольного органа, созданного в рамках данного договора, то о своем решении государство должно заявить в течение 12 месяцев со дня решения. Таким образом, Руководство КМП исходит (но прямо об этом не говорит) из того, что государству-автору недействительной оговорки должен быть предложен выбор: (а) отозвать оговорку; (б) остаться в договоре, но при этом лишиться права пользоваться заявленной оговоркой; (в) выйти из договора, если оговорка будет считаться существенным условием для согласия данного государства на участие в этом договоре.

КМП признала роль судов и квази-судебных органов в процессе оценки заявленных оговорок, заявив в руководящем положении 3.2.1, что такие договорные органы вправе для выполнения возложенных на них функций оценивать материальную действительность оговорок, но при условии, что «юридическая сила оценки, произведенной таким органом при осуществлении им этой компетенции, не превышает юридической силы акта, в которой она содержится». Такое разделение договорных органов по юридической силе их решений приводит к тому, что, по мнению КМП, заявление намерении остаться в договоре или выйти из него государство-автор оговорки обязано сделать в случае соответствующего решения международного суда или арбитража. Однако если решение о недействительности оговорки вынесено квази- судебным органом, чьи решения не имеют обязательной силы (как, например, все комитеты по правам человека, созданные в рамках ООН), то государство- автор оговорки должно лишь учитывать эту оценку, но не обязано ей следовать и выражать намерение в отношении своего участия в договоре.

Отдельно был рассмотрен вопрос о форме, в которой должен быть зафиксирован итоговый документ КМП по этому вопросу. Ситуация осложнялась тем, что правила Венской конвенции 1969 г. об оговорках были затем воспроизведены практически без изменений в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (1986) (ст. 19-23) и легли в основу соответствующих положений Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров (1978) (ст. 20). Рассматривалось три варианта решения этой проблемы: 1) в виде единого проекта статей, который заменял бы соответствующие статьи в этих трех конвенциях (своего рода проект Конвенции об оговорках); 2) в виде проектов дополнительных протоколов к каждой из этих конвенций; 3) в виде проекта Руководства по толкованию и применению соответствующих статей Венской конвенции 1969 г. Решающую роль сыграла позиция государств, которые в ходе дебатов в Шестом комитете Генассамблеи ООН высказались в пользу сохранения нынешнего правового режима, но с уточнениями и разъяснениями Report of the ILC on the work of its 47th session (1995). Summary of discussion in the 6th Committee of the General Assembly at its 13th session. A/CN.4/427/Add. 1. 10 January 1996. § 147.. Можно согласиться с мнением исследователей, что в таком подходе есть логика, поскольку появление новой конвенции об оговорках либо дополнительных протоколов к трем конвенциям привело бы по факту к появлению двух параллельных режимов оговорок с разными правилами и различными странами-участницами, но при этом по одному и тому же вопросу, что только сильнее запутает ситуацию [Sucharipa-Behrmann L., 1996: 88].

На наш взгляд, при всей кажущейся комплексности и убедительности Руководства, «сага» о правовом статусе оговорок далека от завершения, а наступление столь желанной правовой определенности в этих вопросах в очередной раз отложено. В пользу этого вывода приведем три аргумента. Во-первых, отсутствие у Руководства обязательной силы может привести к тому, что практика государств будет по-прежнему далека от единообразия. Во-вторых, совершенно неясно, как и в какой степени во многом компромиссный подход Руководства будет применяться региональными судами по правам человека и контрольными квази-судебными органами, занимающими более радикальную позицию. Это касается вопроса исключительной компетенции судов и квази-судебных органов при оценке оговорок. Руководство, признавая их роль, не решилось пойти на слом механизма горизонтального индивидуального контроля [McGrory G., 2001: 821] и по-прежнему исходит из первостепенной роли возражений государств в этом вопросе. В Комментариях КМП к этому положению сказано, что возражения государств по-прежнему будут играть решающую роль, так как «общепринято в международном праве, что в этой области, как и в большинстве других, отсутствие механизмов объективной констатации остается нормой, а их наличие -- исключением» Guide to Practice on Reservations to Treaties. Yrbk ILC II. 2011. Part 2. P.603. При этом КМП не смущают очевидные риски конкуренции мнений по поводу заявленных оговорок.

Кроме того, суды и квази-судебные органы вряд ли будут готовы отступить от позиции отделимости оговорок от акта ратификации и обязательности договора в целом для государства-автора оговорки безотносительно его согласия. Этому будут способствовать и расплывчатые формулировки соответствующего руководящего указания в отношении статуса автора недействительной оговорки, которые сам докладчик откровенно назвал наименее худшими из возможных вариантов, намекнув, что КМП находилась под сильным воздействием государств в этом вопросе [Pellet A., 2013: 1094].

Судя по всему, первым серьезным испытанием нового режима оговорок и индикатором готовности квази-судебных органов следовать Руководству КМП 2011 г. станут многочисленные оговорки и заявления Катара, сделанные им в 2018 г. при присоединении к Международному пакту о гражданских и политических правах [Qali В., 2019:1]. В соответствии с этими оговорками целый ряд ключевых положений Пакта будет применяться Катаром только если они не противоречат нормам шариата, конституции и национального законодательства International Covenant on Civil and Political Rights. Declarations and Reservations. Available at: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?chapter=4&clang=_en&mtdsg_no=IV- 4&src=IND#EndDec (дата обращения: 20.05.2019), т.е. оговорки очевидно не соответствуют объекту и целям Пакта. Оговорки и заявления, сделанные Катаром, особенно интересны в силу двух причин. Во-первых, они вызвали возражения 21 страны, что является своего рода рекордом, во-вторых, они стали первыми оговорками к Пакту, сделанными после принятия Руководства КМП 2011 г.

Ближайшее будущее покажет, будет ли готов Комитет по правам человека пожертвовать идеей универсальности Пакта и настоять, чтобы Катар сделал предлагаемый Руководством выбор между отказом от сделанных оговорок и выходом из Пакта в случае признания Комитетом сделанных оговорок недействительными. Не исключено, что повторится рассмотренная выше ситуация с США, когда оговорка о смертной казни была признана Комитетом недействительной, в то время как сами США продолжают до сих пор считать, что для них оговорка по-прежнему в силе и она является неотъемлемым условием участия США в Пакте. При этом ни Комитет, ни другие страны не считают в этом случае недействительной ратификацию Пакта Соединенными Штатами, и не настаивают на их выходе из Пакта. Формально с тех пор, с точки зрения Комитета, США нарушают соответствующее положение Пакта, в то время как США cчитают, что имеют полное право полагаться на оговорку, которая, по их мнению, остается в силе.

Кроме того, предложенный Руководством вариант в виде выхода из договора государства, настаивающего на сохранении признанной недействительной оговорки, противоречит позиции самого Комитета, который, как показывает курьезный случай с Северной Кореей, считает, что выход из Пакта невозможен. Северная Корея, присоединившись к Пакту в 1981 г., решила выйти из него в 1994 г. после резкой критики Комитетом ситуации с правами человека в стране. В ситуации, когда сам Пакт не содержит норм о выходе из него, Северная Корея получила от ООН два разных мнения о возможности выхода. Комитет по правам человека заявил, что выход из Пакта невозможен CCPR General comment 26 GENERAL CCPR/C/21/Revl/Add 8/Rev 1 8 December 1997., а Генеральный секретарь ООН сообщил Северной Корее, что выход возможен только с согласия всех стран-участниц Пакта (Дания сразу заявила возражения) [Evatt Е., 1999: 215]. Таким образом, Северная Корея по-прежнему остается стороной Пакта, а вопрос, насколько запрет выхода повлиял на ситуацию с правами человека в этой стране, остается риторическим. Скорее, в этом случае запрет на выход из Пакта провоцирует его неисполнение [Helfer L., 2006: p. 379-381]. В равной степени это можно сказать и о ситуации, когда государство откажется выходить из договора, настаивая на ошибочности вывода контрольного органа о недействительности оговорки.

С не меньшим интересом ожидается и ответная реакция Катара на выводы Комитета. У желания того или иного государства стать участником соглашения о правах человека может быть много причин самого разного рода, и только само государство может решить, готово ли оно пожертвовать оговоркой ради сохранения своего участия в договоре, или же оговорка окажется важнее участия [McCall-Smith K., 2014: 629].

Заключение

Во-первых, современное право международных договоров уже невозможно представить без оговорок, поскольку они стали неотъемлемой частью процесса вступления в силу и действия подавляющего большинства многосторонних договоров, особенно тех из них, которые изначально ориентировались на максимальное количество государств-участников. Сочетание мягкого механизма контроля с гибким подходом к оговоркам, предложенным сначала МС ООН в Заключении 1951 г., а потом закрепленным в Венской конвенции 1969 г., стало залогом быстрой и практически всеобщей ратификации универсальных соглашений о правах человека.

Во-вторых, использование оговорок вызывает отмеченные выше трудности, поскольку предполагает два конкурирующих подхода к ним. Согласно первому подходу оговорки -- правомерное, а иногда эффективное средство достижения консенсуса в отношении текста многостороннего договора, так как помогают достичь консенсуса (или количества ратификаций), учитывая при этом разнообразные политические, идеологические, культурные и даже религиозные различия между странами. В то же время практика заявления государствами оговорок общего характера или многочисленных оговорок грозит превратить любой договор в «меню по выбору», что создает угрозу единству текста договора и вызывает объяснимые опасения в части применения такой практики к договорам о защите прав человека.

В-третьих, правовой статус оговорок проделал путь от категорического неприятия оговорок до либерализации их режима, а затем снова в сторону его ужесточения в решениях региональных судов по правам человека и квази-судебных органов ООН, избравших приоритетом целостность соответствующего международного договора. Этот подход повторен в компромиссной форме в Руководстве КМП ООН 2011 г. в виде положений об отделимости оговорки от акта о ратификации и обязанности государства выйти из договора при желании сохранить неправомерную оговорку даже ценой участия в договоре.

В-четвертых, контроль за правомерностью заявленных оговорок с самого начала находился в руках государств-участников договора, сначала в виде правила единогласия всех участников, которое охватывало все возможные виды заявленных оговорок, а после Заключения МС ООН 1951 г. -- как более мягкий горизонтальный индивидуальный контроль со стороны каждого государства-участника. В отсутствие независимой третьей стороны в виде международных судов, обладающих соответствующей компетенцией, такая модификация контроля была единственной заменой правилу единогласия, грозившему стать серьезным препятствием на пути начавшегося процесса кодификации международного права.

В-пятых, предусмотренный Заключением МС ООН 1951 г. и положениями Венской конвенции индивидуальный горизонтальный контроль государств-участников договора оказался неэффективным во многом по причинам, указанным в особом мнении судей к Заключению: (а) неопределенность термина «объект и цель договора»; (б) нежелание самих государств заниматься таким контролем; (в) неопределенность правовых последствий признания оговорки недействительной.

В-шестых, отмеченные выше слабые места Руководства КМП 2011 г. означают, что правовое регулирование оговорок далеко от окончательного оформления. Государства больше заботятся о праве заявлять оговорки, нежели о праве контролировать оговорки, сделанные другими государствами. Такой эгоистический и циничный подход показывает, что гибкая и неопределенная ситуация со статусом оговорок, равно как и неэффективность контроля за оговорками в целом устраивает государства, которые видят в них удобный механизм самостоятельного определения степени участия в международных договорах и не готовы передавать контроль за их использованием третьей стороне.

Библиография

1. Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М.: Институт государства и права РАН. 1995. 135 с.

2. Лукашук И.И. Оговорки к многосторонним договорам // Международное публичное и частное право. 2004. N 3. С. 3-12.

3. Осьминин Б.И. Оговорки, понимания и заявления в договорной практике США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. N 4. С. 109-119.

4. Титова Т.А. Оговорки к международным договорам о правах человека на примере Конвенции о правах ребенка // Московский журнал международного права. 2003. N 3. С. 80-97.

5. Baratta R. Should Invalid Reservations to Human Rights Treaties be Disregarded? European Journal of International Law, 2000, no 2, pp. 413-425.

6. Bourguignon H. The Belilos Case: New Light on Reservations to Multilateral Treaties. Virginia Journal of International Law, 1989, no 2, pp. 369-370.

7. Bradley C., Goldsmith J. Treaties, Human Rights and Conditional Consent. University of Pennsylvania Law Review, 2000, no 2, p. 399-468.

8. Brazil Р. Some Reflections on the Vienna Convention on the Law of Treaties. Federal Law Review, 1975, Vol 6, no 2, pp. 223-248.

9. Cali В. Qatar's Reservations to the ICCPR: Anything new under the VCLT Sun? Available at: https://www.ejiltalk.org/qatars-reservations-to-the-iccpr-anything-new-under-the- vclt-sun/ (дата обращения: 01.08.2020)

10. darkB. The ViennaConvention Reservations Regime and the Convention on Discrimination Against Women. American Journal of International Law, 1991, no 2, pp. 281-321.

11. Edwards Jr. R. Reservations to Treaties. Michigan Journal of International Law, 1989, no 2, pp. 362-405.

12. Evatt Е. Democratic People's Republic of Korea and the ICCPR: Denunciation as an Exercise of the Right of Self-Defense. Australian Journal of Human Rights, 1999, no 1, pp. 215-224.

13. Fitzmaurice M. On the Protection of Human Rights, the Rome Statute and Reservations to Multilateral Treaties. Singapore Yearbook of International Law, 2006, vol. 10, pp. 133-173. Helfer L. Not Fully Committed? Reservations, Risk and Treaty Design. Yale Journal of International Law, 2006, vol. 31, p. 367-382.

14. Marsh L. Restoring Equilibrium: Maximizing State Consent Through a Modified Severability Regime. The Temple International & Comparative Law Journal, 2015, no 1, pp. 89-114.

15. McCall-Smith К. Severing Reservations. International and Comparative Law Quarterly, 2014, no 3, pp. 599-634.

16. Mac-Grory G. Reservations of Virtue? Lessons from Trinidad and Tobago's Reservation to the First Optional Protocol. Human Rights Quarterly, 2001, no 3, pp. 769-826.

17. Milanovic M., Sicilianos L-A. Reservations to Treaties: An Introduction. The European Journal of International Law, 2013, no 4, pp. 1055-1059.

18. Pellet A. Reservations to Treaties and the Integrity of Human Rights / Routledge Handbook of International Human Rights Law. Sheeran S., Rodley N. (eds). London: Routledge, 2013, pp. 323-338.

19. Pellet A. The ILC Guide to Practice on Reservations to Treaties: A General Presentation by the Special Rapporteur. The European Journal of International Law, 2013, no 4, pp.1061-1097.

20. Peters J. Reservations to Multilateral Treaties: How International Legal Doctrine Reflects World Vision. Harvard International Law Journal, 1982, vol. 23, pp. 71-116.

21. Schabas W. Invalid Reservations to the International Covenant on Civil and Political Rights: Is the United States Still a Party? Brooklyn Journal of International Law, 1995, no 2, pp. 277-325.

22. Simma B., Hernandez G. Legal Consequences of an Impermissible Reservation to a Human Right Treaty: Where Do We Stand? / The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention. Cannizzaro E. (ed). Oxford: OUP, 2011, pp. 60-85.

23. Sucharipa-Behrmann L. The Legal Effects of Reservations to Multilateral Treaties. Austrian Review of International and European Law, 1996, no 1, pp. 67-88.

24. Swaine E. Reserving. Yale Journal of International Law, 2006, no 2, pp. 307-366.

25. Tunkin G. Is General International Law Customary Law Only? European Journal of International Law, 1993, no 4, pp. 534-541.

26. Ziemele I., Liede L. Reservations to Human Rights Treaties: From Draft Guideline 3.1.12 to Guideline 3.1.5.6. European Journal of International Law, 2013, no 4, pp. 1135-1152.

References

1. Baratta R. (2000) Should Invalid Reservations to Human Rights Treaties be Disregarded? European Journal of International Law, no. 2, pp. 413-425.

2. Bourguignon H. (1989) The Belilos Case: New Light on Reservations to Multilateral Treaties. Virginia Journal of International Law, no. 2, pp. 369-370.

3. Bradley C., Goldsmith J. (2000) Treaties, Human Rights and Conditional Consent. University of Pennsylvania Law Review, vol. 149, no. 2, pp. 399-468.

4. Brazil Р. (1975) Some Reflections on the Vienna Convention on the Law of Treaties. Federal Law Review, vol. 6, no 2, pp. 223-248.

5. Cali В. (2019) Qatar's Reservations to the ICCPR: Anything new under the VCLT Sun? Available at: https://www.ejiltalk.org/qatars-reservations-to-the-iccpr-anything-new- under-the-vclt-sun/ (accessed: 01.08.2020)

6. dark B. (1991) The Vienna Convention Reservations Regime and the Convention on Discrimination Against Women. American Journal of International Law, no 2, pp. 281321.

7. Edwards Jr. R. (1989) Reservations to Treaties. Michigan Journal of International Law, no 2, pp. 362-405.

8. Evatt Е. (1999) Democratic People's Republic of Korea and the ICCPR: Denunciation as an Exercise of the Right of Self-Defense. Australian Journal of Human Right, no 1, pp. 215-224.

9. Fitzmaurice M. (2006) On the Protection of Human Rights, the Rome Statute and Reservations to Multilateral Treaties. Singapore Yearbook of International Law, vol. 10, pp.133-173.

10. Helfer L. (2006) Not Fully Committed? Reservations, Risk and Treaty Design. Yale Journal of International Law, vol.31, pp. 367-382.

11. Kartashkin V.A. (1995) Human rights in international and domestic law. Moscow: Institute of State and Law, 135 p. (in Russian)

12. Lukashuk I.I. (2004) Reservations of international treaties. Mezhdunarodnoe publichnoe i chastnoe pravo, no 3, pp. 3-12 (in Russian)

13. Marsh L. (2015) Restoring Equilibrium: Maximizing State Consent Through a Modified Severability Regime. The Temple International & Comparative Law Journal, no 1, pp. 89114.

14. McCall-Smith K. (2014) Severing Reservations. International and Comparative Law Quarterly, no 3, pp. 599-634.

15. McGrory G. (2001) Reservations of Virtue? Lessons from Trinidad and Tobago's Reservation to the First Optional Protocol. Human Rights Quarterly, no 3, pp. 769-826.

16. Milanovic M., Sicilianos L-A. (2013) Reservations to Treaties: An Introduction. The European Journal of International Law, no 4, pp. 1055-1059.

17. Os'minin B.I. (2012) Reseravations, awareness and representations in the practice of US treaties. Zhurnal zarubezhnogo zakonodatelstva I sravnitelnogo pravovedeniya, no 4, pp. 109-119 (in Russian)

18. Pellet A. (2013) Reservations to Treaties and the Integrity of Human Rights. Routledge Handbook of International Human Rights Law. Sheeran S., Rodley N. (eds.). London: Routledge, pp. 323-338.

19. Pellet A. (2013) The ILC Guide to Practice on Reservations to Treaties: A General Presentation by the Special Rapporteur. The European Journal of International Law, no 4, pp.1061-1097.

20. Peters J. (1982) Reservations to Multilateral Treaties: How International Legal Doctrine Reflects World Vision. Harvard International Law Journal, vol. 23, pp. 71-116.

21. Schabas W. (1995) Invalid Reservations to the International Covenant on Civil and Political Rights: Is the United States Still a Party? Brooklyn Journal of International Law, no 2, pp. 277-325.

22. Simma B., Hernandez G. (2011) Legal Consequences of an Impermissible Reservation to a Human Right Treaty: Where Do We Stand? In: The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention. Cannizzaro E. (ed). Oxford: University Press, pp. 60-85.

23. Sucharipa-Behrmann L. (1996) The Legal Effects of Reservations to Multilateral Treaties. Austrian Review of International and European Law, no 1, pp. 67-88.

24. Swaine E. (2006) Reserving. Yale Journal of International Law, no 2, pp. 307-366.

25. Titova Т.А. (2003) Reservations of International treaties on human rights. The case of the Convention on the Rights of the Child. Moskovsky zhurnal mezhdunarodnogo prava, no 3, pp. 80-97 (in Russian)

26. Tunkin G. (1993) Is General International Law Customary Law Only? European Journal of International Law, no 4, pp. 534-541.

27. Ziemele I., Liede L. (2013) Reservations to Human Rights Treaties: From Draft Guideline 3.1.12 to Guideline 3.1.5.6. European Journal of International Law, no 4, pp. 1135-1152.

Размещено на Allbest.ru