Законодавча діяльність Верховної Ради України iv скликання з питань державного будівництва

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодавча діяльність Верховної Ради України iv скликання з питань державного будівництва

Ірина Мігальчан

У статті проаналізовано законотворчу діяльність Верховної Ради України IV скликання у сфері державного будівництва та конституційного законодавства. Доведено, що причиною актуалізації проблем конституційного реформування в роботі парламенту стали ініціатива Президента України Л. Кучми щодо необхідності проведення політичної реформи, а також президентські вибори 2004 р. Протягом роботи парламенту було ухвалено низку законодавчих актів, які внесли істотні корективи до багатьох положень конституційного законодавства. Найважливішими стали зміни, внесені до Конституції України Законом «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. Цими законодавчими актами було покладено початок широкомасштабним суспільно-політичним перетворенням у державі, зокрема, переходу до парламентсько-президентської форми державного правління, формування персонального складу Верховної Ради на основі пропорційної виборчої системи.

Поряд із позитивними результатами роботи Верховної Ради України IV скликання окреслено й коло невирішених питань і проблем.

Ключові слова: Верховна Рада України PV скликання, державне будівництво, конституційна реформа.

Мигальчан И. Законодательная деятельность Верховной Рады Украины IV созыва в вопросах государственного строительства.

В статье проанализировано законодательную деятельность Верховной Рады Украины IV созыва в сфере государственного строительства и конституционного законодательства. Доказано, что причиной актуализации проблем конституционного реформирования в работе парламента стали инициатива Президента Украины Л. Кучмы про необходимость проведения политической реформы, а также президентские выборы 2004 г. На протяжении работы парламента было принято ряд законодательных актов, которые внесли существенные коррективы ко многим положениям конституционного законодательства. Наиболее важными стали изменения Конституции Украины Законом «О внесении изменений до Конституции Украины» от 8 декабря 2004 г. Этими законодательными актами было начато широкомасштабные общественно-политические преобразования в государстве - переход к парламентско- президентской форме государственного правления, формирование персонального состава Верховной Рады на основе пропорциональной системы.

Вместе с положительными результатами работы Верховной Рады Украины IV созыва выделено и круг нерешенных вопросов и проблем.

Ключевые слова: Верховная Рада Украины PV созыва, государственное строительство, конституционная реформа.

Migalchan I. The Legislative Activity on State Building of the Ukrainion Verkhovna Rada of IV Convocation.

The article analyzes the legislative activity of the Ukrainion Verkhovna Rada of IV convocation in state building and constitutional law. It is proved that the cause of mainstreaming issues of constitutional reform in the parliament were initiatives of the Ukrainion President Leonid Kuchma about the need for political reform and presidential elections in 2004. The parliament adopted a number of legislative acts that have made substantial adjustments to many provisions of the constitutional law. The most important were the changes made to the Constitution of Ukraine Law «On Amendments to the Constitution of Ukraine» dated December 8, 2004 These legislative acts was the beginning of large social and political transformation in the country, including the transition to a parliamentary-presidential form of government, the formation of Verkhovna Rada on the basis of the proportional electoral system.

Along with the positive results of the Verkhovna Ukrainion Verkhovna Rada of IV convocation were outlined the range of outstanding issues and problems.

Keywords: Ukrainion Verkhovna Rada of IV Convocation, State Building, Сonstitutional Reform.

Однією з нагальних проблем сучасного державного будівництва в Україні є проведення ефективної конституційної реформи, яка б забезпечила баланс гілок влади в країні, вдосконалила систему функціонування органів державного управління та місцевого самоврядування.

Конституційний процес розпочався після проголошенням незалежності України й, на думку дослідників, умовно поділяється на три етапи:

1991-1996 рр. - період підготовки проекту та прийняття Конституції України 28 червня 1996 р.;

1996-2004 рр. - період реалізації Конституції України;

2004 р. - до сьогодення - період внесення змін і доповнень до Конституції України [6, с. 58; 5].

Останнім часом спостерігається активізація конституційного процесу. 21 лютого 2014 р. народні депутати проголосували за повернення до Конституції України в редакції 2004 р. 31 березня 2015 р. Президент України П. Порошенко підписав Указ № 119/2015 «Про Конституційну комісію». Згідно з Указом одним із головних завдань Конституційної комісії є «узагальнення практики виконання норм Конституції України, пропозицій щодо її вдосконалення з урахуванням сучасних викликів та потреб суспільства» [13]. У контексті цього актуалізується питання вивчення та аналізу досвіду результатів конституційних змін в Україні на попередніх етапах конституційного процесу. Зокрема, значний інтерес становить діяльність Верховної Ради України XV скликання, під час роботи якої розпочався процес внесення змін і доповнень до Конституції України, ухваленої 28 червня 1996 р.

Завданням даної статті є аналіз законотворчої діяльності Верховної Ради України XV скликання з питань державного будівництва, визначення її ролі та місця у процесі розробки конституційного законодавства, виокремлення позитивних результатів і невирішених проблем.

Актуалізація питань конституційного реформування в роботі парламенту XV скликання зумовлювалася, насамперед, ініціативами Президента України Л. Кучми щодо необхідності проведення в країні політичної реформи. Така ідея була висловлена 24 серпня 2002 р. Суть запропонованого реформування полягала в обмеженні повноважень Президента та поступовому переході до парламентсько-президентської республіки.

3 жовтня 2002 р. було створено комісію з проведення конституційної реформи. 6 березня 2003 р. видано Указ Президента України № 197/2003 «Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України». Головною метою Указу було «визначення позиції громадян України стосовно питань перерозподілу конституційних повноважень між Президентом України, Верховною Радою України і Кабінетом Міністрів України, переходу від президентсько-парламентської до парламентсько- президентської форми правління та інших основних положень проекту» [14].

виходом Указу Президента України обговорення можливих змін до Конституції України стало основним у політичному житті країни. Навколо пропозицій Президента розгорнулися гострі дискусії щодо змісту та напрямів конституційної реформи. Різні політичні сили пропонували власні шляхи розв'язання даної проблеми. Політичні дискусії були перенесені безпосередньо у стіни парламенту.

вересня 2004 р. у Верховній Раді України за № 4105 було зареєстровано проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України». Ініціаторами подання законопроекту стали народні депутати України - С.Б. Гавриш, Р.В. Богатирьова, К.Т. Ващук, М.М. Гапочка, Б.В. Губський, Л.М. Кравчук, В.Ю. Пехота, П.М. Симоненко, А.В. Толстоухов, І.В. Шаров, О.В. Задорожній та ін. Законопроект містив низку положень, які суттєво змінювали коло повноважень парламенту та Президента. Зокрема, щодо обрання Президента України парламентом у 2006 р., тобто повноваження новообраного всенародними виборами у 2004 р. Президента України мали припинитися у 2006 р. [7].

Майже одночасно, 19 вересня 2003 р., у Верховній Раді України практично тими ж народними депутатами було зареєстровано ще однин законопроект Закону України «Про внесення змін до Конституції України», однак за іншим номером - № 4180. Даний законопроект, за винятком «Прикінцевих положень», був ідентичним законопроекту № 4105. Найбільш спірні моменти щодо принципу обрання Президента України якраз містилися у «Прикінцевих положеннях» і були зняті [8].

Зареєструвавши практично однакові законопроекти, народні депутати створювали можливість «обійти» частину першу 158 статті Конституції України, згідно з якою у разі неприйняття Закону під час розгляду парламенту відповідний законопроект може бути поданий до Верховної Ради не раніше, ніж через рік з дня рішення щодо законопроекту. Таким чином, зареєструвавши два аналогічні законопроекти, ініціатори забезпечували можливість у разі непроходження одного, не чекаючи року, робити спроби провести через парламент другий законопроект. Як показав подальший розвиток подій, - фактично так і відбулося. Обидва законопроекти було надіслано Головою Верховної Ради України до Конституційного Суду України для надання висновку щодо їхньої відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Було отримано позитивний висновок.

8 квітня 2004 р. на пленарному засіданні Верховної Ради України розглядався законопроект № 4105, однак він не отримав необхідної конституційної більшості голосів - із необхідних 300, за нього проголосувало 294 народних депутатів [11].

23 червня 2004 р. Верховна Рада України попередньо схвалила проект Закону України № 4180 «Про внесення змін до Конституції України [9]. 12 жовтня 2004 р. Конституційний Суд України надав позитивний висновок щодо відповідності Закону вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Го строта дискусій навколо пропозицій щодо змін до Конституції України наростала з розгортанням передвиборної президентської кампанії, яка проходила в умовах політичного протистояння. За таких обставин восени 2004 р. розпочався діалог між владою та опозицією. З метою недопущення силового сценарію розвитку подій з'явився компроміс, результатом якого стала поява Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ІУ.

Закон було ухвалено на пленарному засіданні Верховної Ради України 8 грудня 2004 р. у пакеті з двох законопроектів про внесення змін до Конституції України (№ 4180 в остаточному читанні з внесеними до нього раніше поправками і з новими поправками, на які Конституційний Суд України не надав, та № 3207, який стосувався органів місцевого самоврядування) разом із Законом про спеціальний порядок проведення повторного голосування 26 грудня 2004 р. щодо обрання Президента України [10].

Згідно із Законом України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV від 8 грудня 2004 р. було внесено зміни до статей 76, 78, 81-83, 85, 89, 90, 93, 98, 112113 чинної Конституції України. Суттєво змінювався зміст статей 12 та 12 з індексом 1, які закріплювали право парламенту на призначення й звільнення за поданням Президента України Прем'єр-міністра, міністра оборони, міністра закордонних справ, призначення за поданням Прем'єр-міністра інших членів Кабінету, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голову Фонду державного майна України, Голову служби безпеки України. За Верховною Радою закріплювалося право приймати регламент роботи парламенту, встановлення державних символів України, затвердження Конституції АР Криму та змін до неї. Водночас, суттєво змінювалася стаття 90 у частині прав Президента щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради. Зокрема, Президент мав право достроково припинити повноваження Верховної Ради у випадках, якщо: протягом одного місяця у парламенті не було сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 чинної Конституції; протягом 60-ти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; протягом 30-ти днів одної чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Закон мав вступити у дію з 1 січня 2006 р. [2].

Ухвалення вищезгаданого Закону стало результатом компромісу між позиціями Президента України Л. Кучмою та його оточення з опозицією. При цьому важливо, що до Закону не потрапили дві найбільш кардинальні зміни до Конституції України, які пропонувалися Л. Кучмою: щодо кількості депутатів Верховної Ради (залишилося 450, замість запропонованих 300) [2, с. 65] та щодо впровадження двопалатного парламенту (парламент залишився однопалатним).

Прийняття Закону не стало завершенням конституційної реформи, а, навпаки, підштовхнуло до розгортання нового витку дискусії щодо подальшої долі політичної реформи в країні. Певні політичні сили й окремі політики відкрито висловлювалися за потребу скасування Закону, мотивуючи тим, що внесені зміни не ліквідували недосконалість Конституції та невизначеність її норм, посилили протистояння між різними гілками влади. Важливим аргументом щодо скасування Закону стали порушення процедури під час голосування 8 грудня 2004 р. (голосування пакетом з іншими законопроектами). Однак питання щодо повернення до Конституції України 1996 р. не було винесено на обговорення у парламенті. Тому з 1 січня 2006 р. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. офіційно вступив у дію.

На думку значної частини політичних аналітиків, переходу від президентсько- парламентської до парламентсько-президентської республіки в Україні не відбулося. Серед головних називалися дві причини. По-перше, Конституція України 1996 р. не передбачала президентсько-парламентську республіку. Реально в країні сформувалася нетипова форма правління з концентрацією влади в руках Президента, ступінь якої був несумісним із європейським конституціоналізмом. По-друге, парламентсько-президентської республіки не було введено, адже конституційна реформа ввела форму правління, в якій Президент і надалі залишався наділеним достатньо широкими конституційними повноваженнями, а уряд, який уже опирався на парламентську більшість, не мав достатніх конституційних важелів, притаманних урядам європейських держав. Тому сформована в Україні на основі Закону «Про внесення змін до Конституції України» № 2224V форма правління істотно відрізнялася від парламентсько-президентських республік у Європі та мала й надалі специфічний нетиповий характер [12, с. 261].

Прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 222IV вимагало й зміни існуючого виборчого законодавства. Тому парламент IV скликання прийняв низку законів, які повністю змінили тип виборчої системи на місцевому та загальнодержавному рівні - в основу було покладено пропорційну систему. Цей напрям законотворчої діяльності парламенту викликав багато критичних зауважень. Особливо це стосувалося доцільності пропорційної системи виборів на місцевому рівні.

Значна робота була проведена парламентом у питанні унормування законодавства про місцеве самоврядування. Зокрема, кілька разів вносилися поправки до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». У результаті було врегульовано статус депутатів місцевих рад, удосконалено порядок організації і проходження служби в органах місцевого самоврядування [4]. Практично єдиним неприйнятим законодавчим актом із сфери муніципального законодавства залишився закон про статус міста Севастополя.

Значна увага приділялася розвитку парламентського законодавства. 22 грудня 2005 р. народні депутати прийняли нову редакцію Закону України «Про комітети Верховної Ради України», за яким більш докладно врегульовано повноваження комітетів, форми та порядок їхньої роботи [3]. Суттєвим надбанням роботи парламенту стала ухвала 16 березня 2006 р. нового Регламенту Верховної Ради України.

Загалом, на основі побіжного аналізу можна констатувати, що упродовж роботи Верховної Ради XV скликання приділялася значна увага реалізації конституційної реформи та приведенні у відповідність з нормами Конституції України положень чинного конституційного законодавства.

Серед понад 5 тис. зареєстрованих у Верховній Раді законопроектів майже 500 стосувалися сфери державного будівництва та конституційного законодавства, або приблизно 10 % з числа внесених [1, с. 137]. Загалом, за XV скликання, у зазначених сферах було ухвалено майже вдвічі більше законів, ніж за період попереднього скликання. Так, із 74 прийнятих законодавчих актів кожен четвертий відноситься до первинних законів або є їх новими редакціями, решта - закони про внесення змін, у тому числі до Конституції України [1, с. 134].

Напрацюванням парламенту стало прийняття низки нових або оновлених законів. Найважливіші серед них - «Про статус депутатів місцевих рад», «Про Державний Гімн України», «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», «Про правовий статус закордонних українців», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про порядок обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування(рад)», «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Президента України», «Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають повноваження народного депутата України з іншими видами діяльності», «Про комітети Верховної Ради України». парламент законодавчий рада будівництво

Внаслідок прийняття вище зазначених законів відбулися істотні корективи багатьох положень конституційного законодавства. Безумовно, найважливішими стали зміни, внесені до Конституції України Законом «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. Цими законодавчими актами було покладено початок широкомасштабним суспільно- політичним перетворенням у державі, зокрема, переходу до парламентсько-президентської форми державного правління, формування персонального складу Верховної Ради на основі стовідсоткової пропорційної виборчої системи. Ознакою подальшої демократизації стало розширення повноважень парламенту щодо формування вищих органів влади, встановлення механізмів його реальної відповідальності, зокрема, через можливість його дострокового розпуску.

Водночас, поряд із досягнутими результатами, не вдалося завершити роботу над низкою законодавчих актів. Деякі прийняті закони виявилися недосконалими. Найяскравішим прикладом є ухвалений 25 березня 2004 р. і викладений в новій редакції 7 липня 2005 р. Закон «Про вибори народних депутатів України». Після початку виборчої кампанії 2006 р. до нього чотири рази вносилися зміни - 17 листопада 2005 р., 19 січня, 9 лютого і 14 березня 2006 р. [1, с. 138]. Причиною змін була потреба вдосконалення передбаченої пропорційної виборчої системи. Однак і після внесених змін цей Закон так і не створив реальних механізмів забезпечення ефективного зв'язку між депутатами та виборцями. На розгляд парламенту V скликання перейшли прийняті в першому читанні законопроекти «Про гарантії виборчих прав громадян» і «Про державний реєстр виборців».

Серед нерозв'язаних проблем залишилося й питання правового регулювання нормотворчої та законотворчої діяльності, адже не було остаточно прийнято Закон «Про закони і законодавчу діяльність», щодо якого Президент України застосував право вето.

Загалом, незважаючи на певні недоліки та недоробки, діяльність Верховної Ради України XV скликання була спрямованою на розвиток національного законодавства у сфері державного будівництва та конституційного процесу.

Джерела та література

Верховна Рада України: Інформаційний довідник / Авт.-упор.: В.О. Зайчук (відп. ред.), Ю.В. Ясенчук, А.В. Пивовар та ін. - Вип. 3. - К.: Парламентське вид-во, 2008. - 264 с.

Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - С. 65-73.

Закон України «Про комітети Верховної Ради України» // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 17. - ст. 146.

Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» // Відомості Верховної Ради України. - 2002. - № 40. - ст. 290.

Конституційна реформа в Україні: передумови, мета та способи реалізації [Електронний ресурс] // Віче. - 2014. - № 23. - Режим доступу: http://www.viche.info/journal/.

Конституційне право України / [за ред. проф. В.Ф. Погорілка]. - [2-ге вид.]. - К.: Наукова думка; Прецедент, 2006. - 344 с.

Проект Закону «Про внесення змін до Конституції України» № 4105 від 4 вересня 2003 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=15751.

Проект Закону «Про внесення змін до Конституції України» № 4180 від 19 вересня 2003 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=15881.

Стенограма пленарного засідання Верховної Ради України 23 червня 2004 р. (вечірнє засідання) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: http://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr.

Стенограма пленарного засідання Верховної Ради України 8 грудня 2004 р. (вечірнє засідання) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: http://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr.

Стенограма пленарного засідання Верховної Ради України 8 квітня 2004 р. (вечірнє засідання) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. - Режим доступу: http://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr.

Томенко М.В. Конституційний процес як пошук стратегічних пріоритетів України: монографія / М.В. Томенко. - К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2010. - 299 с.

Указ Президента України № 119/2015 «Про Конституційну комісію» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/19018.html.

Указ Президента України № 197/2003 «Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/197/2003.

References

Verkhovna Rada Ukrayiny: Informatsiynyy dovidnyk / Avt.-upor.: V.O. Zaychuk (vidp. red.), Yu.V. Yasenchuk, A.V. Pyvovar ta in. - Vyp. 3. - K.: Parlamentske vyd-vo, 2008. - 264 s.

Zakon Ukrayiny «Pro vnesennya zmin do Konstytutsiyi Ukrayiny» vid 8 hrudnya 2004 r. // Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. - 2005. - № 2. - S. 65-73.

Zakon Ukrayiny «Pro komitety Verkhovnoyi Rady Ukrayiny» // Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. - 2006. - № 17. - st. 146.

Zakon Ukrayiny «Pro status deputativ mistsevykh rad» // Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. - 2002. - № 40. - st. 290.

Konstytutsiyna reforma v Ukrayini: peredumovy, meta ta sposoby realizatsiyi [Elektronnyy resurs] // Viche. - 2014. - № 23. - Rezhym dostupu: http://www.viche.info/journal/.

Konstytutsiyne pravo Ukrayiny / [za red. prof. V.F. Pohorilka]. - [2-he vyd.]. - K.: Naukova dumka; Pretsedent, 2006. - 344 s.

Proekt Zakonu «Pro vnesennya zmin do Konstytutsiyi Ukrayiny» № 4105 vid 4 veresnya 2003 r. [Elektronnyy resurs] // Ofitsiynyy veb-sayt Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. - Rezhym dostupu: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=15751.

Proekt Zakonu «Pro vnesennya zmin do Konstytutsiyi Ukrayiny» № 4180 vid 19 veresnya 2003 r. [Elektronnyy resurs] // Ofitsiynyy veb-sayt Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. - Rezhym dostupu: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=15881.

Stenohrama plenarnoho zasidannya Verkhovnoyi Rady Ukrayiny 23 chervnya 2004 r. (vechirnye zasidannya) [Elektronnyy resurs] // Ofitsiynyy veb-sayt Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. - Rezhym dostupu: http://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr.

Stenohrama plenarnoho zasidannya Verkhovnoyi Rady Ukrayiny 8 hrudnya 2004 r. (vechirnye zasidannya) [Elektronnyy resurs] // Ofitsiynyy veb-sayt Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. - Rezhym dostupu: http://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr.

Stenohrama plenarnoho zasidannya Verkhovnoyi Rady Ukrayiny 8 kvitnya 2004 r. (vechirnye zasidannya) [Elektronnyy resurs] // Ofitsiynyy veb-sayt Verkhovnoyi Rady Ukrayiny. - Rezhym dostupu: http://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr.

Tomenko M.V. Konstytutsiynyy protses yak poshuk stratehichnykh priorytetiv Ukrayiny: monohrafiya / M.V. Tomenko. - K.: Vydavnycho-polihrafichnyy tsentr «Kyyivskyy universytet», 2010. - 299 s.

Ukaz Prezydenta Ukrayiny № 119/2015 «Pro Konstytutsiynu komisiyu» [Elektronnyy resurs]. - Rezhym dostupu: http://www.president.gov.ua/documents/19018.html.

Ukaz Prezydenta Ukrayiny № 197/2003 «Pro vynesennya na vsenarodne obhovorennya proektu Zakonu Ukrayiny «Pro vnesennya zmin do Konstytutsiyi Ukrayiny» [Elektronnyy resurs]. - Rezhym dostupu: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/197/2003.

Размещено на Allbest.ru