Політолого-правові роздуми у змістовному трикутнику "державний службовець - управлінець - адміністративний працівник"

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Політолого-правові роздуми у змістовному трикутнику «державний службовець - управлінець - адміністративний працівник»

Тімашова В.М.

Анотація

У пропонованій статті наголошено, що для проведення успішних реформ, яких сьогодні потребує Україна, необхідно створити адекватну й ефективну систему управління. Аргументовано, що в Україні, яка є парламентсько-президентською республікою, народ делегує владу своїм представникам на суворо визначений термін. Наголошено, що геополітична й територіально-історична організація держави в країні - це тільки початок державотворчої справи, а найважчою і найвідповідальнішою ділянкою роботи є створення державно-управлінського апарату й політико-організаційне структурування громадянського суспільства. При цьому Україні доводиться виконувати цю роботу, поєднуючи революцію та реформу. З'ясовано, що в демократичному суспільстві стрижневий кадрово-владний корпус очолює лідер країни (або правлінська гілка влади), який, здійснюючи верховну владу в країні, при цьому не повинен перебирати на себе повноваження виконавчої гілки влади. Тобто, лідер країни має пам'ятати про існування свого автентичного правлінського локусу здійснення влади саме в координатах політичної сфери.

Розглянуто рівні державного управління, на яких здійснюються реформи, - правлінський, управлінський та практичної реалізації (адміністративний). Наголошено, що кожний вид і різновид соціальних реформ повинен мати детально продуману концепцію, яка розробляється урядом і парламентом в органічній взаємодії з представниками науки. Проаналізовано роботу Кабінету Міністрів України як процес перманентної реорганізації, а не реального реформування системи державного управління. Робиться висновок про те, що в разі не проведення якісних реформ, які мають бути спрямовані на розробку державними чиновниками вищого рангу механізмів реалізації задоволення потреб та інтересів суспільства, спрацьовує соціологічний закон: не задоволені потреби і не реалізовані інтереси можуть спричинити черговий Майдан.

Ключові слова: державне управління, політична влада, поділ політичних влад, реформи, правлінці, управлінці, адміністратори.

Annotation

Timashova V. Political-Legal Considerations in the Social Triangle «Civil Servants - Manager - Administrative Employees»

In the article we proposed emphasizes that in order to carry out the successful reforms that Ukraine needs today, it is necessary to create an adequate and effective management system. It is argued that in Ukraine, which is a parliamentary-presidential republic, the people delegate power to their representatives for a strictly defined term. It is emphasized that the geopolitical and territorial-historical organization of the state in the country is only the beginning of the statemaking business, and the most important and responsible area of work is the creation of the state- administrative staff and the political-organizational structure of civil society. To achieve this, Ukraine has to do this work, combining revolution and reform.

It has been found out that in a democratic society the center of the cadre-power corps is headed by the leader of the country (or the pro-governmental branch of power), who, while exercising the supreme power in the country, should not assume the powers of the executive branch of power. That is, the leader of the country must remember the existence of his authentic right-wing locus of power in the coordinates of the political sphere.

The levels of public administration at which the reforms are being implemented are considered - governmental, administrative and practical implementation (administrative). It is emphasized that every type and variety of social reforms should have a well-thought-out concept, which is being developed by the government and parliament in an organic interaction with the representatives of science.

The work of the Cabinet of Ministers of Ukraine is analyzed as a process of permanent reorganization rather than a real reform of the state administration system. It is concluded that, in the absence of high-quality reforms, which should be aimed at the development of higher-ranking mechanisms by state officials to meet the needs and interests of society, the sociological law works: unmet needs and unfulfilled interests can cause another Maidan.

Keywords: public administration, political power, separation of political powers, reforms, rule-makers, managers, administrators.

Геополітична і територіально-історична організація України держави - це тільки початок державотворчої справи, без якого не можна рухатися далі. Найважча і найвідповідальніша ділянка роботи - це створення державно-управлінського апарату (урядового, законотворчого, адміністративного, правоохоронного і судового), а також політико-організаційне структурування громадянського суспільства. І до сьогодні цю подвійної значущості роботу державі Україна доводиться виконувати в режимі напластування динамічно-деструктивних завдань, тобто, сполучаючи революцію і реформу. Відтак сьогодні особливо актуалізується проблематика політичного та державного управління.

З науки і практики відомо, що успішний розвиток залежать і від системного управління суспільно-політичними процесами, і від ефективності держави. Неодноразово підкреслювалося, що для проведення перетворень, особливо актуальних сьогодні, країні насамперед необхідно створити адекватну систему управління, яка змогла б на базі ринкових відносин, державного регулювання, інформаційних технологій і нових морально-етичних позицій забезпечити ефективність виробництва, задовольняючи потреби населення. Відтак у розвинених країнах державне управління є самостійним видом діяльності, а люди, що ним зайняті, мають відповідні професійні та особисті якості, державне мислення, належний рівень освіти. Згідно з даними Світового економічного форуму, - зазначає В. Симоненко, - у 2016 р. Україна перебувала на 130 (з 144 країн) місці в категорії «Ефективність уряду», на 103 - в категорії «Прозорість формування державної політики» та на 115 - в категорії «Тягар державного регулювання» [1]. геополітичний державний управлінський громадянський суспільство

Отже, виходячи з вищенаведеного, метою статті є аналіз формування й функціонування державно-управлінського апарату, а також питання співвідношення його складників і з'ясування чинників їх ефективної взаємодії.

Для досягнення означеної мети, насамперед, звернемося до визначення поняття «держава», яке, на нашу думку, в аспекті розглядуваного питання, найточніше сформулював І. Варзар. Отже, держава - «це сукупність політико-правових, організаційно-управлінських і адміністративно-територіальних інститутів та офіційних органів, які забезпечують порядок у країні та на правових засадах урядовують справами суспільства за дорученням (або ж за згодою) останнього» [2, с. 13]. При цьому в усьому цивілізованому світі саме народ є джерелом політичної влади, а, отже, - і фундаментом державно-політичного устрою відповідних країн.

Україна задекларувала шлях розвитку як республіка, тобто такі форму та структурний устрій держави, у фундаменті яких найкраще реалізовується ідея суверенітету народу, за згодою та дорученням якого політична влада поділяється і здійснюється на його користь та під його контролем, який передбачає необхідність кореляції об'єктивної фундаментальної ґенези політичної влади в країні та конкретизації її суб'єкта-носія в координатах суто даної (в Україні - республіканської) форми держави.

Вже на цьому фоні та в цьому зв'язку можна визначатись і з формою політичного правління країною, моделлю державного управління народним господарством, суспільними справами та, зрештою, - з типом політичного режиму в країні. Останній є своєрідним виразом цього державного механізму, який можна визначити у формі системи відносин між адміністративно-управлінськими структурами та елементами політичної системи. Політичний режим виражений у вигляді закріпленого в Конституції розпорядку громадсько - політичного життя, а також системи норм і правил перебігу всього соціально-політичного життя. Отже, Конституція виражає владну волю громадян і закріплює головні (принципові) положення про суспільний і політичний устрій країни, характер її етнодержавного устрою (автономний, федеративний, конфедеративний, комбінаційний), встановлює права особи і громадянські свободи, статус вищих і місцевих органів влади.

У Конституції України також йдеться про те, що державна влада - це закріплене в Конституції право і можливість державного апарату розпоряджатися й управляти всіма справами суспільства, підкоряти єдиній державній волі прагнення й устремління всіх історико-політичних суб'єктів й усього громадянського суспільства. Кожний структурний елемент механізму владарювання суспільними справами діє у контекстних рамках закону Ш.-Л. Монтеск'є (1748 р.) про поділ влад і розподіл владних повноважень. Відповідно до його вимог кожний владний інститут політичної сфери має, за Конституцією, а також окремими законами, окреслене поле владних повноважень.

У демократичному суспільстві стрижневий кадрово-владний корпус очолює лідер країни (або правлінська гілка влади). Він здійснює верховну владу в країні, але при цьому не повинен вручну урядувати усіма буденно-поточними справами, скажімо, перебирати на себе повноваження виконавчої гілки влади. Тобто, лідер країни має пам'ятати про існування свого автентичного правлінського локусу здійснення влади саме в координатах політичної сфери.

У Конституції незалежної України суверена позначено правильно. А за дух ст.5 Конституції, яка проголошує народ «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні», її «батьки» взагалі заслуговують на найвищі оцінки. На тлі чітких конституційних новел і дещо «розмитих» владних повноважень на практиці досі в Україні ще не визначилися, а скільки їх, гілок влади, взагалі має бут и та яким у їх контексті є місце президента республіки?

За проясненнями істини в цьому питанні звертаються до Ш.-Л. Монтеск'є, який у книзі «Про дух законів» збудував «дах» над всією владною конструкцією. Під цим «дахом» у нього згадувалися лише три політичні влади, - законодавча, виконавча і судова. Ці три влади належало «обережно поділяти та врівноважувати, нічим не гніваючи Бога і не турбуючи короля...» [3, с. 28].

З останнього застереження Ш.-Л. Монтеск'є випливає думка: влад всього чотири, але «препарувати», торкатися можна лише трьох. Недоторканною є перша в переліку влад, - правлінська, монарша влада від Бога...

Зовсім по-іншому інтерпретується поділ влад у республіканській країні, де вищим сувереном-владонаділителем є народ, який делегує владу своїм представникам на суворо визначений термін. Тому в будь-якій республіці влад чотири, ніхто жодну з них не «ховає» і не замовчує. В Україні ж діється з точністю до навпаки, та ще й у Конституції зафіксовано не чотири, а три влади (див. ст.6). У цьому зв'язку доречним було б очільників усіх чотирьох політичних влад поставити в чіткі правові координати. Якщо парламент виявляється нездатним визначати ці параметри, - цим може займатися, скажімо, колегія незалежних професіоналів, готовий проект документа - народу-суверену представити на референдум, після чого передати вищому законодавчому органу (парламенту) на правову легітимацію.

Отже, підсумовуючи вищевикладене, можна стверджувати, що в монархії домінуючою є тріада «єдиновладдя - авторитарність - деспотизм», у республіканському ж механізмі - «виборність - колегіальність - короткострокова змінюваність на посаді».

На жаль, у нашій правлінській формоутворюючій практиці з середини 1990 -х рр. переважають дещо приховані прагнення першої особи, яка ніколи не хоче ст ати другою або другорядною персоною. Ці прагнення, як правило, втілюються в намаганнях першої особи мати неподільне право та формувати, й за будь-яких умов підпорядковувати собі уряд; бути єдиним автором-концептуалістом та інтерпретатором-виконавцем доктрин внутрішньої та зовнішньої політики; бути безроздільним командувачем Збройних Сил різного підпорядкування і т.п.

У транзитних країнах, якою є й Україна, до наведеного вище, простежується прагнення першої правлячої особи бути провідним розпорядником складу й концепції життєдіяльності Конституційного суду й Центральної виборчої комісії; мати пріоритети у визначенні тонусу життєдіяльності нейтральних та аполітичних у цивілізованому світі інститутів - центробанку (у нас - НБУ), Антимонопольного комітету, фонду неділимого майна (у нас - Фонду держмайна), держскарбниці, комітетів держбезпеки й держрезерву та ін. Зрештою, мати пріоритети у формуванні та ситуаційній інтерпретації повноважень усіх інституцій правоохоронної, оборонної та безпекової систем.

До того ж, транзитні країни, які вибудовують демократичний політичний режим, як правило, стикаються з проблемою проведення системних реформ. Саме при здійсненні реформ найефективніше проявляється робота державних службовців. Нагальними питаннями реформування постають такі два запитання:

1) де мають відбуватися реформи?

2) що за чим маємо реформувати?

За горизонталлю виокремлюють сферні (політичні, економічні, культурні тощо), галузеві та проблемні реформи, а за вертикаллю - структурні реформи (названих вище відносин, інститутів, ідеології в різних сферах, галузях і проблемах життєдіяльності). Підсумовуючими є так звані «синтезні реформи», за ними - «системні реформи». Здійсненням цих реформ займаються три типи політичних кратологів - правлінці, управлінці й адміністратори, які належать до категорії державних службовців. Як вірно зазначає В.Б. Авер'янов, державну службу слід розглядати як систему суспільних зв'язків і відносин, а не як суму державних службовців і державних установ. Водночас, державна служба - це механізм досягнення державних цілей і виконання державних завдань держави, і в такому разі їй належать функції, що відображають загальні завдання державної служби як частини механізму державного управління» [4, с. 175].

Вище згадуваний В. Симоненко, думку якого ми поділяємо, висловився щодо проблем, які нині супроводжують державну службу в Україні. Головною проблемою праці на державній службі є те, вважає він, що «особи, які рвуться до влади, не розуміють, що державно-адміністративне управління - це особливий вид діяльності з управління справами країни, в рамках яких практично реалізується виконавча влада через її органи і посадових осіб на всіх рівнях державно-адміністративного устрою. Керувати і відповідати за результати має моральне й професійне право лише той, хто володіє в цій області науковими і набутими з досвідом управлінськими знаннями, має авторитет у суспільстві, сповідує певні ідеали та цінності. У людини, яка не володіє вище переліченими якостями, але отримала владні повноваження, спрацьовує інстинкт раніше придбаного життєвого досвіду. Вона робить те, що знає, чим займалася раніше, про що стверджував ще англійський філософ Ф. Бекон» [1].

Напередодні започаткування доленосного реформаційного процесу в транзитній країні, наголошує І. Варзар, «ці політичні кратологи в різних взаємодіях і взаємовпливах формують образ політичного часу в країні, тип її політичної системи, вибудовують модель політико-культурного середовища. Їх праця (в ідеалі) повинна бути консолідованою і спрямованою на результат» [5, с. 40].

Перший рівень, на якому здійснюються реформи, - правлінський. На цьому рівні не має бути ніякого ручного управління, а тільки загально-ціннісні ідеї, концепції та бачення перспективи. В українських умовах парламентсько-президентської республіки попереднім оприлюдненням цього першого правлінського рівня, на нашу думку, є Послання Президента до парламенту і народу.

Другий рівень - управлінський. На підставі плідних і перспективних реформістських ідей урядові кратологи (Кабінет Міністрів) створюють і попередньо апробують в парламенті та засобах масової інформації профільні (галузеві, проблемні) програми реалізації (опредмечування) зазначених цілей. Щорічні «Програми дій уряду» мали б складатися з кількох реформаційних програм, які прояснювали б задум, зміст, ціль та орієнтири задуманих або проголошених реформ.

На цьому етапі дуже важливим є підготовка й прийняття управлінських рішень. Управлінські рішення, як довели вчені, мають певні ознаки:

1) вони повинні виражати потреби, інтереси, проблеми певних груп і верств населення;

2) вони приймаються органами управління або керівником (лідером), який наділяється певними повноваженнями;

3) вони мають обов'язкову силу для тих, кому адресовані, тобто вони є директивними, прийнятими на державному рівні [6].

Третій рівень - практично реалізаційний, тобто йдеться про впровадження у практичне життя програмних документів другого рівня. Конкретику цих програм доводять до місця й об'єктів впровадження. Основна урядовуюча функція - адміністративна конкретизація та профільна деталізація реформаційного процесу в конкретній місцевості та безперервне інформування центру.

Кожний вид та різновид названих вище соціальних реформ мусить мати детально продуману концепцію. Це - теоретико-праксеологічний документ, який розробляється урядом і парламентом в органічній взаємодії з представниками науки. Лише ця обставина, на думку одного з перших президентів США А. Гамільтона, налаштовує на «поєднання трьох передумовних засад будь-якої реформи - побажань народу, духу уряду та напрацювань теоретичної думки» [7, с. 308]. Управляти, як свого часу зазначав А. Файоль, це значить передбачити і планувати, організовувати, розпоряджатися й мотивувати, координувати й контролювати.

За вище згадуваним А. Гамільтоном, від імені політичної держави провідним суб'єкт- організатором реформаційних процесів у країні будь-якого рівня зрілості та етнічного складу населення є уряд, а від імені народу (суспільства) концептуальним арбітром є наука. Діалог «уряд - наука» по-різному диспозиціонується в координатах конкретної форми політичного правління країною.

В українському парламенті на практиці виявляється, що певні найвищі посадові особи вважають, що дипломи їм зовсім не потрібні. Робота в міжнародних організаціях, непогані гроші, що там заробляються, доволі часте заступництво з-за кордону за діяльність, складають стартові можливості для заняття високих державних посад. Саме за відсутності потрібних теоретичних знань, професійного досвіду, загального гуманістичного світогляду, що передбачають розуміння суті державного управління, відсутнє розуміння стратегії розвитку країни, а також тактика реалізації цієї стратегії на вищенаведених управлінських рівнях. У результаті такі «зелені» професіонали працюють на МВФ, закони у Верховній Раді приймаються не на користь українського суспільства, а зміни, на краще залишаються у вигляді гарних промов і патріотичних закликів. Врешті-решт, непрофесіоналізм і відсутність гуманістичних підходів у державному управлінні породжує хронічну хворобу, яка руйнує країну, а здійснення соціально-економічних реформ трансформується в нескінченний процес без будь-яких позитивних результатів для держави, суспільства, громадян. Цю «ламаність» трансформаційного процесу західні політичні соціологи (В. Парето, Т. Парсонс, С. Московичі, Д. Пелеші та ін.) іноді називають «рухом на марші в безкінечну перспективу» [7, с. 11]. Отже, і нинішня влада хворіє руйнівною для країни хронічною хворобою, яка виникла не через брак потрібних ресурсів, а через невміння управляти державою.

На нашу думку, у подальшому при розробці концепції будь-якої соціальної реформи, а також механізмів її впровадження державними чиновниками найвищого рівня, згадувані напрацювання теоретичної науки мають базувати свої рекомендації на таких основних положеннях, які пропонуємо як висновки нашого дослідження.

1. Суспільство - держава. Потрібно відповісти на питання, хто/що є об'єкт/суб'єктом реформаціологічного впливу? Суспільство - «мати держави», а не навпаки. В Україні суспільство шляхом виборів висуває своїх представників у Верховну Раду здійснювати владні повноваження, яка згодом сформує уряд і почне свою законотворчу діяльність. Тобто, теза «держава - основний суб'єкт-організатор реформаційних процесів у країні» потребує дискусій.

2. Суспільство - надзвичайно складний та структурований організм. Перш ніж братися за будь-яке реформаційне завдання, слід усвідомити, що ми втручаємося в непередбачувану взаємопов'язану елементну систему.

3. Прихованим і найбільш міфологізованим об'єкт-суб'єктом будь-якого питання соціального реформування є людина з її життєвими потребами та інтересами, яка вимагає від обраних нею представників при владі задовольнити ці її потреби й інтереси. Тобто, на рівні окремої особи, яка розчарувалася у процесах нездійснених реформ, в її світосприйнятті ідея реформи поступово витісняється ідеєю революції (Майдану) [8, с. 42].

Насамкінець, логічним постає запитання: що станеться в разі, якщо спільні зусилля правлінців, управлінців, адміністраторів, які здійснюють реформи в нашій країні, будуть:

1) продуктивними і результативними?

2) програма започаткування й проведення реформ не запрацює, тобто не дасть реальних, позитивних результатів?

У першому випадку країна все ж просувається вперед, розвиваються всі сфери суспільного буття, оскільки вирішуються й задовольняються хоча б первинні суспільні потреби й інтереси людей, суспільства. У другому, негативному випадку, спрацьовує соціологічний закон: не задоволені потреби і не реалізовані свого часу інтереси накопичуються, щоб у будь -який момент, як правило, найнесподіваніший для центральної політичної влади, вибухнути страйками. Зміни ж, реформи, конкретні модернізаційні проекти і заходи знову будуть відкладені на потім. Пошук відповідей на ці питання формують перспективи подальших досліджень.

Використана література

1. Симоненко В. Государственное управление - высокое искусство // Газета 2000. №8(855). 2018. 21 февраля.

2. Варзар І.М. Політико-кратологічні аспекти сучасного функціонування та перспектив республіканського устрою суверенної України // Освіта регіону. Політологія, психологія, комунікації : український науковий журнал. 2009. №2. С. 11-23.

3. Монтескье Ш. О духе законов: Избранные произведения. Москва: Наука, 1955. 486 с.

4. Державне управління: теорія і практика / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ: Юрінком Інтер, 1998. 432 с.

5. Варзар І. Радикальні реформи - єдиний порятунок для України. Політичний менеджмент. 2009. №1. С. 34-48.

6. Бунецький Л. Л. Реформа інституційної системи політичних відносин та влади в Україні // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. 2007. №8788. С. 59-62.

7. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. Москва: Издательская группа «Прогресс» - «Литера», 1994. 592 с.

8. Djilas M. The Neuw Class. An Analysis of the Communist System. London, 1958.

9. Варзарь Иван. Искусство государственного управления - синтез революции и реформ // Політичний менеджмент. 2009. №1. С. 34-48.

Размещено на allbest.ru