Разграничение полномочий и расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный областной университет

Разграничение полномочий и расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Сергеев А.А.

г. Мытищи

Аннотация

Цель. Проанализировать появившийся в последние годы в российском законодательстве правовой механизм перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в т. ч. с позиций принципов бюджетного права.

Процедура и методы. В статье рассмотрено развитие принципов разграничения компетенции региональной и муниципальной власти в России. С использованием исторического, логического и формально-юридических методов автором проанализированы нормативная основа и правоприменительная практика, связанные с перераспределением полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Результаты. Автором сделан вывод, что перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации не идёт вразрез ни с мировой практикой, ни с основами конституционного строя России. Финансирование из бюджета субъекта Российской Федерации исполнения перераспределённых полномочий возможно только при условии, что эти полномочия перестают с момента принятия закона субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий относиться к вопросам местного значения и становятся государственными полномочиями субъекта РФ.

Теоретическая и / или практическая значимость. Автором обоснована возможность использования правового механизма, позволяющего субъекту Российской Федерации своим законом перевести собственное полномочие муниципалитета в статус делегированного государством полномочия, отмечена востребованность этого механизма в российских регионах.

Ключевые слова: государственная власть, местное самоуправление, перераспределение полномочий, бюджетное законодательство, расходные обязательства

Abstract

Delimitation of powers and expenditure obligations of state authorities of the constituent entities of the Russian Federation and local self-government bodies

A. Sergeev

Moscow Region State University

Moscow

Aim. To analyze the legal mechanism for the redistribution of powers between local selfgovernment bodies and state authorities of a subject of the Russian Federation that has appeared in recent years in Russian legislation, including from the points of view of the principles of budget law.

Methodology. The article considers the development of the principles of distinguishing between the competence of regional and municipal authorities in Russia. Using historical, logical and formal legal methods, the author analyzed the normative basis and law enforcement practice related to the redistribution of powers between local self-government bodies and state authorities of a subject of the Russian Federation.

Results. The article concludes that the redistribution of powers between local self-government bodies and state authorities of a subject of the Russian Federation does not contradict either world practice or the foundations of the constitutional system of the Russian Federation. The author notes that financing from the budget of a subject of the Russian Federation for the exercise of redistributed powers is possible only if these powers cease to exist from the moment of adoption of the law of a subject of the Russian Federation on the redistribution of powers to relate to issues of local importance and become state powers of a subject of the Russian Federation.

Research implications. The author substantiated the possibility of using a comprehensive legal mechanism that allows the subject of the Russian Federation by its law to transfer its own authority of the municipality to the category of delegated powers by the state, the demand for this mechanism in the Russian regions was noted.

Keywords: state power, local self-government, redistribution of powers, budget legislation, expenditure obligations

Введение

За последние три десятилетия российское законодательство предусматривало несколько моделей разграничения полномочий субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Несмотря на различия этих моделей, в их развитии можно увидеть определённую логику, стремление обеспечить эффективность и экономию в решении местных задач публичной власти, о чём сказано в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 4).

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»¹ Постановление ВС РФ от 06.07.1991 № 1551- (с изм . от 05.03.1992) «О порядке введения в действие Закона РСФСР “О местном само-управлении в РСФСР”» // СПС Консультант Плюс. чётко и подробно определял полномочия органов местной власти каждого уровня. Практические работники старшего поколения до сих пор хорошо отзываются о той чёткости и конкретности указанного Закона Однако при его реализации выяснилась необходимость учёта региональной специфики, невозможность полной унификации регулирования муниципальных полномочий для всей территории России. Поэтому Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс . определил в ст. 6, что законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения, не предусмотренные федеральными законами. Эта вторая модель организации местной власти предполагала широкое усмотрение регионального законодателя, давала возможность в каждом субъекте РФ выстроить свою схему разграничения компетенции

Однако большинство муниципальных образований в современной России являются дотационными и это, видимо, изменится не скоро. Чрезмерная пестрота в организации муниципальной власти препятствовала выстраиванию единой справедливой модели бюджетного выравнивания обеспеченности муниципалитетов Поэтому в качестве третьей модели задания компетенции муниципалитетов появился действующий Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс, закрепивший курс на унификацию местного самоуправления и обеспечение согласованности работы государства и местной власти в проведении единой социальной политики

Особую остроту в период разработки Федерального закона №131-ФЗ имела проблема так называемых необеспеченных мандатов органов местного самоуправления Федеральный и региональные законодатели нагружали муниципалитеты дополнительными обязанностями, но не всегда успевали адекватно повысить объёмы их бюджетных ресурсов, необходимых для исполнения этих обязанностей Поэтому в ч. 1 ст. 18 Федерального закона №131 - ФЗ было закреплено, что перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон, за исключением отдельных случаев, прямо им предусмотренных Этим фактически был введён реестр расходных обязательств муниципалитетов, что должно было защитить местные бюджеты от необеспеченных мандатов

Правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации появился в Федеральном законе №131-ФЗ в 2014 г. (ч. 1. 2 ст. 17). Одновременно были расширены права субъектов РФ по регулированию организации и осуществления местного самоуправления. Можно назвать это четвёртой (модифицированной) моделью разграничения компетенции регионов и муниципалитетов

Хотя нормы о перераспределении полномочий, появившиеся в Федеральном законе №131-ФЗ, не были детализированы, в теории и на практике достаточно быстро сложилось единообразное понимание соответствующего правового механизма [1; 3; 4; 6; 7; 9]. Перераспределение полномочий не включает в себя возможность их пере

дачи от субъекта РФ муниципалитету, для этого имеется механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Перераспределение полномочий может состоять исключительно в передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации

Правовая природа перераспределения полномочий между муниципалитетом и субъектом Российской Федерации

В ходе реализации новеллы ч. 1. 2 ст. 17 Федерального закона №131-ФЗ возникла дискуссия о том, насколько конституционно решение федерального законодателя, санкционировавшего изъятие законом субъекта РФ полномочий по вопросам местного значения, т.е. сужение компетенции местного самоуправления

Конституция РФ называет предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов и тем самым даёт представление о компетенции региональной государственной власти Определение компетенции местной власти Конституция РФ оставляет законодателю. Так, например, до 2006 г. опека и попечительство относились к предметам ведения местной власти. Федеральный закон передал осуществление соответствующих полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации¹. И это решение законодателя не было квалифицировано в экспертном сообществе или иных инстанциях как нарушение конституционных прав муниципалитетов Как отмечал в одной из своих последних работ видный отечественный учёный-муниципалист В И Васильев, Конституция РФ, установила слишком высокую планку для организации местного самоуправления, закрепила не вполне реальную для данных исторических условий меру децентрализации управления Пора признать, что мы просто не можем и в краткосрочной, и в среднесрочной перспективах достигнуть этой высоты, т.е. выстроить местное самоуправление по европейским стандартам [2, с. 88].

Закон о поправке к Конституции РФ №1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» Закон о поправке к Конституции РФ от 14.032020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов органи-зации и функционирования публичной вла-сти» // СПС Консультант Плюс . дополнил ст. 132 Конституции РФ ч. 3, установившей, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Этим была подтверждена наметившаяся в последние два десятилетия линия на интеграцию государственной власти и местного самоуправления, и были созданы условия для усиления указанной интеграции Изменение компетенции муниципальных образований возможно по решению федерального законодателя и основанных на федеральных законах решениях региональных законодательных органов государственной власти. Однако сомнительна попытка толковать рассматриваемый правовой механизм перераспределения полномочий как осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по вопросам местного значения. К сожалению, такой подход сегодня находит распространение и в теории, и в юридической практике. Между тем, согласно ст. ст. 130 и 132 Конституции РФ, вопросы местного значения решаются исключительно органами местного самоуправления, а не органами государственной власти Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти, что следует из прямого предписания Конституции РФ¹. Причём конституционная реформа 2020 г. не привела к пересмотру этого принципа.

В решениях судов общей юрисдикции по конкретным делам сегодня можно встретить противоположную позицию, например: «перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус полномочий по решению вопросов местного значения Они по-прежнему остаются полномочиями, осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения Государственными они с точки зрения уровня публичной власти не становятся Государственными становятся лишь органы, которые после перераспределения должны их осуществлять» Апелляционное определение Судебной колле-гии по административным делам Верховного Суда РФ от 30.08.2016 № 46-АПГ16-10 // СПС Консультант Плюс ..

Согласно данному решению суда, полномочие с санкции федерального законодателя передано законом субъекта РФ с муниципального уровня на региональный, оно исполняется органами государственной власти субъекта РФ, но при этом якобы остаётся полномочием по решению вопроса местного значения. Запрет на то, чтобы вопросы местного значения решались органами государственной власти, сформулированный Конституционным Судом РФ, при этом был проигнорирован судом общей юрисдикции

Перевод полномочий муниципалитета в статус полномочий, делегированных государством

Можно предположить, что толкование закона, предполагающее, что муниципальные полномочия при их передаче на уровень субъекта Российской Федерации не утрачивают статус полномочий по решению вопросов местного значения, появилось с конкретной практической целью - запретить возможность последовательного применения субъектом РФ норм ч 1 2 ст ст 17 и 19 Федерального закона №131-ФЗ, т.е. передачу муниципальных полномочий на региональный уровень и наделение органов местного самоуправления этими полномочиями в качестве отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации. Такое предположение находит подтверждение в текстах судебных решений¹.

Однако механизм, позволяющий субъекту Российской Федерации своим законом перевести собственное полномочие муниципалитета в статус делегированного государством полномочия, востребован в регионах Он позволил бы органам государственной власти субъекта РФ координировать исполнение на муниципальном уровне соответствующих полномочий, финансировать исполнение этих полномочий за счёт субвенций из бюджета субъекта РФ, обеспечить единообразие правового регулирования исполнения полномочий, особенно в тех случаях, когда полномочия связаны с предоставлением публичных услуг гражданам и юридическим лицам, имеют важное социальное значение, нуждаются в единообразном регулировании для всех муниципалитетов на территории субъекта Российской Федерации

Вправе ли региональный законодатель сокращать объём компетенции муниципальных образований и при этом переводить собственные полномочия органов местного самоуправления в статус государственных полномочий субъекта Российской Федерации, которыми наделяются указанные органы? Такой механизм может быть предусмотрен в федеральном законодательстве

Правоприменительная практика признаёт допустимыми перераспределение полномочий органов местного самоуправления не в полном объёме и сохранение права этих органов участвовать в исполнении полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации Апелляционное определение Судебной колле-гии по административным делам Верховного Суда РФ от 18 .12.2018 № 57-АПГ18-15 // СПС Консультант Плюс.. Поэтому вполне допустима возможность оставлять полномочия у муниципальных образований в составе делегированной компетенции, финансировать их исполнение путём выделения субвенций из регионального бюджета и издавать на уровне субъекта РФ единые правила осуществления соответствующих полномочий

Приведённый пример о передаче федеральным законом полномочий в сфере опеки и попечительства с уровня местного самоуправления на региональный государственный уровень можно дополнить следующими наблюдениями за практикой регионов В некоторых субъектах Российской Федерации указанные полномочия были возвращены на уровень местного самоуправления в виде отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законом субъекта РФ Перевод собственных полномочий органов местного самоуправления в статус делегированных им государственных полномочий субъекта Российской Федерации не рассматривался при этом в качестве ущемления прав муниципалитетов

Перераспределение полномочий региональной и муниципальной власти в свете принципов и норм бюджетного права

Вывод, что перераспределённые полномочия становятся государственными полномочиями субъекта Российской Федерации и не могут оставаться в компетенции муниципальных образований, подтверждается положениями бюджетного законодательства Российской

Федерации. Расходные обязательства возникают у субъектов РФ в связи с исполнением перераспределённых полномочий на основании нормативных правовых актов регионального уровня. Решения власти другого уровня не могут изменять объём расходных обязательств регионального уровня власти, т.е. уровня, которому принадлежат исполняемые полномочия. Поэтому нормативные правовые акты иного уровня не могут применяться к этим полномочиям, о чём прямо сказано в абз. 2 ч. 4 ст. 17 Федерального закона №131-ФЗ.

Ни законодательство, ни сложившаяся практика не предусматривают финансирование перераспределённых полномочий из местных бюджетов в виде субвенций или иных межбюджетных трансфертов Финансирование этих полномочий после перераспределения относится к расходным обязательствам субъекта РФ, осуществляется из бюджета субъекта РФ без какой-либо компенсации соответствующих расходов за счёт средств местных бюджетов Следовательно, перераспределённые полномочия в силу специальных норм отраслевых федеральных законов, которые, фактически отменяя действие общих норм об определении уровня полномочия (lex specialis derogat generali), допускают передачу полномочий в соответствующей отрасли с местного на региональный уровень, становятся государственными полномочиями субъекта РФ, исполняются за счёт собственных средств регионального бюджета Поэтому нет концептуальных препятствий для наделения органов местного самоуправления указанными полномочиями, если этим не нарушаются иные требования федеральных законов

Напротив, предположение о том, что перераспределённые полномочия остаются полномочиями по решению вопросов местного значения, не становятся государственными полномочиями субъекта РФ, т.е. остаются в собственной компетенции муниципальных образований, хотя исполняются субъектом РФ, приводит к противоречию с принципами бюджетного федерализма и не вписывается в общую модель задания компетенции региональной и местной властей. Если полномочия остаются муниципальными, то почему утрачивают силу муниципальные правовые акты, относящиеся к их исполнению (абз. 2 ч. 4 ст. 17 Федерального закона №131 - ФЗ)? Почему из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ не передаются субвенции для финансирования перераспределённых полномочий? Почему органы местного самоуправления не отвечают за исполнение перераспределённых полномочий? Основополагающий принцип устройства бюджетной системы Российской Федерации сегодня состоит в том, что каждый уровень публичной власти отвечает за исполнение своих полномочий и финансирует это исполнение за счёт собственных средств бюджета соответствующего уровня [5; 8].

Осуществление полномочий по вопросам местного значения порождает расходные обязательства муниципальных образований (ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации), но не расходные обязательства субъектов РФ (ст. 85 БК РФ). П. 1 ст. 85 БК РФ содержит закрытый перечень возможных случаев возникновения расходных обязательств субъектов РФ, в иных случаях они возникать не могут

Ст. 85 БК РФ не допускает возможности возникновения расходных обязательств субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по вопросам местного значения. Нельзя признать допустимым толкование норм Федерального закона №131-ФЗ, которое приводит к противоречию этих норм с нормами иного федерального закона, в данном случае БК РФ. Между тем в бюджетных правоотношениях (п. 1 ст. 1 БК РФ) иные федеральные законы не могут противоречить БК РФ, это принцип бюджетного права закреплён в ч. 2 ст. 2 БК РФ

Согласно абз. 2 п. 6 ст. 85 БК РФ, органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесённых к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключённых из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта РФ (за исключением межбюджетных трансфертов). Данная норма ст 85 БК РФ является единственной нормой указанной статьи, дозволяющей субъекту РФ финансировать исполнение так называемых собственных факультативных полномочий субъекта РФ

Только эта норма (притом что ст. 85 БК РФ содержит закрытый перечень оснований возникновения расходных обязательств субъектов РФ) применима к финансированию из бюджета субъекта РФ перераспределённых полномочий. При её отсутствии не было бы правового основания для такого бюджетного финансирования.

Заключение

Финансирование из бюджета субъекта РФ исполнения перераспределённых полномочий возможно только при условии, что эти полномочия перестают с момента принятия закона субъекта РФ о перераспределении полномочий относиться к вопросам местного значения и становятся государственными полномочиями субъекта РФ. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти по своей природе является дополнительной процедурой в арсенале приёмов разграничения полномочий между уровнями публичной власти, но отнюдь не осуществлением субъектом РФ полномочий по вопросам местного значения

Вопрос о возможности перевода законом субъекта РФ собственных полномочий муниципалитета в статус переданных государством полномочий должен найти решение не в толкованиях и судебной практике, не отличающихся пока стабильностью и последовательностью, а непосредственно в тексте Федерального закона №131-ФЗ. Указанный правовой механизм востребован сегодня в российских регионах. Конституционная реформа 2020 г. создала дополнительные предпосылки для его надлежащего закрепления в законодательстве Российской Федерации.

Литература

полномочие самоуправление государственный власть

1. Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. №5. С. 69-73.

2. Васильев В.И., Постников А.Е., Помазанский А.Е. Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне. М.: Норма, 2017. 288 с.

3. Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Функционально-правовые ориентиры местного самоуправления: теоретический аспект // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. №5. С. 94-115.

4. Костюков А.Н. Исчезающее народовластие… // Конституционное и муниципальное право. 2017. №8. С. 61-64.

5 Омелехина Н.В. Бюджетно-правовые средства: правовая идентификация и эффективность воздействия // Финансовое право. 2019. №10. С. 8-12.

6 Соловьев С.Г. Институт перераспределения полномочий - конец российского самоуправленческого фундаментализма // Современное право. 2016. №3. С. 22-28.

7. Уваров А.А. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. №2. С. 23-27.

8 Шевелева Н.А. Изменения в системе отношений дотирования субъектов РФ // Финансовое право. 2019. №1. С. 12-18.

9 Шугрина Е.С. Кто осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения,

или Опять о перераспределении полномочий // Конституционное и муниципальное право. 2016. №11. С. 71-75.

References

1. Byalkina T.M. [The constitutional principle of local self-government independence in resolving issues of local significance at the present stage of municipal reform]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoepravo [Constitutional and municipal law], 2016, no. 5, pp. 69-73.

2. Vasilev VI., Postnikov A.E., Pomazansky A.E. Razvitie demokraticheskikh printsipov i institutov na munitsipalnom urovne [Development of democratic principles and institutions at the municipal level], Moscow, Norma Publ., 2017. 288 p.

3. Dzhagaryan A.A., Dzhagaryan N. V [Functional and legal guidelines of local self-government: theoretical aspect]. In: Sravnitelnoe konstitutsionnoe obozrenie [Comparative constitutional review], 2017, no. 5, pp. 94-115.

4. Kostyukov A.N. [Disappearing democracy.]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo [Constitutional and municipal law], 2017, no. 8, pp. 61-64.

5 Omelekhina N. V [Budgetary and legal means: legal identification and impact effectiveness]. In: Finansovoepravo [Financial law], 2019, no. 10, pp. 8-12.

6 Solov'ev S.G. [The institution of the redistribution of powers - the end of Russian self-government fundamentalism]. In: Sovremennoepravo [Modern law], 2016, no. 3, pp. 22-28.

7 Uvarov A.A. [Redistribution of powers of local self-government bodies (analysis of legislative innovations)]. In: Munitsipalnaya sluzhba: pravovye voprosy [Municipal service: legal issues], 2016, no. 2, pp. 23-27.

8 Sheveleva N.A. [Changes in the system of subsidizing relations of the constituent entities of the Russian Federation], In: Finansovoe pravo [Financial law], 2019, no. 1, pp. 12-18.

9 Shugrina E.S. [Who exercises the authority to resolve issues of local importance, or Again on the redistribution of powers]. In: Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo [Constitutional and municipal law], 2016, no. 11, pp. 71-75.

Размещено на Allbest.ru