Структура і функцыі павятовых земстваў на тэрыторыі Беларусі (1911-1914 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru

Беларускі дзяржаўны ўніверсітэт

Структура і функцыі павятовых земстваў на тэрыторыі Беларусі (1911-1914 гг.)

А.Р. Лудзіч аспірант

Указам ад 14 сакавіка 1911 г. у трох беларускіх губернях -- Віцебскай, Магілёўскай і Мінскай -- уводзілася сістэма земскага самакіравання згодна з “Палажэннем аб губернскіх і павятовых земскіх установах" ад 12 чэрвеня 1890г. На аснове вывучэння заканадаўчых актаў, матэрыялаў справаводства і архіўных даных даследуецца структурная арганізацыя і парадак функцыянавання органаў земскага самакіравання ў беларускіх паветах (1911--1914 гг.). Вызначаны перадумовы рэалізацыі земскай рэформы на тэрыторыі Беларусі. Разглядаюцца прававыя асновы арганізацыі земстваўу беларускім краі згодна з Палажэннем 1890 г. Ахарактарызавана структура і накірункі дзейнасці павятовых распарадчых і выканаўчых органаў -- земскіх сходаў і земскіхупраў. Зроблены высновы, што павятовыя земскія ўстановы па функцыях і структуры адпавядалі земствам ваўнутраных губернях імперыі, аднак парадак фарміравання выбарных земстваў меў істотныя адрозненні.

Ключавыя словы: беларускія губерні, земская рэформа ў Беларусі, сістэма земскага самакіравання, мясцовае самакіраванне, павятовыя земскія сходы, павятовыя земскія ўправы, земская выбарчая сістэма, земскія галосныя.

Ludzich А. STRUCTURE AND FUNCTIONS OF DISTRICT ZEMSTVOS IN BELARUS (19111914).

According to the Statute on provincial and district institutions approved on June 12, 1890 zemstvo self-government system was introduced in Vitebsk, Mogilev and Minsk provinces by the Decree of March 14, 1911. Having studied legislative acts, documentation and records, the author investigates the structural organization and functioning of the local self-government bodies in the Belarusian districts (1911--1914). The preconditions of the Zemstvo reform on the territory of Belarus are outlined. The article deals with the legal basis of zemstvos organization in the Belarusian area in accordance with the Regulations of1890. Besides, the structure and the activities of the District administrative and executive bodies -- zemstvo assemblies and zemstvo administrations are characterized. It is concluded that the district zemstvo institutions in their functions and structure corresponded to zemstvos in the inner provinces, however the elected way of zemstvo formation in 1911--1914 had significant differences.

Keywords: Belarusian provinces, Zemstvo reform in Belarus, zemstvo self-government system, local self-government, district zemstvo assembly, district zemstvo boards, zemstvo electoral system, zemstvo elected members.

Уводзіны

Рэалізацыя земскай рэформы ў Віцебскай, Магілёўскай і Мінскай губернях у 1911 г. адкрыла сабою новы этап эвалюцыі сістэмы мясцовага самакіравання на беларускіх землях. У дарэвалюцыйны перыяд даследчыкамі К. А. Пажытновым, В. В. Іваноўскім, М. М. Кавалеўскім былі разгледжаны питанні аб увядзенні земстваў у беларускім краі, іх функцыянаванні [1], [2], [3]. У савецкі перыяд даследчыкі абміналі ўвагай тэму земскіх органаў самакіравання. У сучаснай айчыннай гістарыяграфіі назіраецца тэндэнцыя да ўзнаўлення навуковай зацікаўленасці да дзейнасці земстваў. В. П. Слабажанін, аналізуючы праблему земскага самакіравання, зрабіў істотныя высновы па пытаннях правядзення земскай рэформы, узаемаадносін з органамі дзяржаўнага кіравання і гарадскога самакіравання [4]. М. М. Забаўскі прааналізаваў падрыхтоўку законапраектаў у Дзяржаўнай Думе аб увядзенні земскіх устаноў у беларускіх губернях [5]. С. А. Талмачова апісала парадак функцыянавання як нявыбарных. так і выбарных земстваў, а таксама асаблівасцей выбарчага працэсу для кандыдатаў у земскія іалосныя [6]. Н. С. Маторава прааналізавала структурную арганізацыю губернскіх і павятовых земстваў на аснове заканадаўчых актаў. Даследчыца зрабіла высновы, што органы земскага самакіравання функцыянавалі ва ўмовах кантролю з боку адміністрацыі і абмежавальных законаў [7]. Даведнікі, падрыхтаваныя спецыялістамі Беларускага навукова-даследчага інстытута дакументазнаўства і архіўнай справы на аснове тагачасных заканадаўчых крыніц, даюць кароткую характарыстыку накірункам дзейнасці распарадчых і выканаўчых земскіх устаноў [8]. Некаторыя аспекты мясцовага самакіравання знайшлі месца ў працах, прысвечаных працэсам мадэрнізацыі і сацыяльнай трансфармацыі грамадства. На думку А. Г. Каханоўскага, палітыка самадзяржаўя пасля паўстання 1863-1864 гг. “была скіравана не на інтэграцыю, а на сегрэгацыю і дыскрымінацыю асобных груп насельніцтва (яўрэяў, палякаў, каталікоў)”, што значным чынам паўплывала ў тым ліку і на ажыццяўленне земскай рэформы ў беларускіх губернях [9, с. 262-263]. Мэтай дадзенага даследавання з'яўляецца вывучэнне структуры і функцый павятовых земскіх органаў на тэрыторыі Беларусі ў 1911-1914 гг.

Асноўная частка

Буржуазныя рэформы 1860-1870-х гг. у Расійскай імперыі, у тым ліку і земская рэформа, далі штуршок да развіцця капіталістычных адносін і пераходу да буржуазнага ладу жыцця. Земскае палажэнне 1864 г. з'яўлялася спробай стварыць эфектыўную сістэму мясцовага самакіравання ў Расійскай імперыі, бо бюракратычная адміністрацыя паказала сваю няздольнасць у вырашэнні шматлікіх праблем, звязаных з мясцовымі інтарэсамі і патрэбамі. Аднак палажэнні рэформы не распаўсюджваліся на беларускія губерні па прычыне іх асаблівага палітычнага статусу ў выніку паўстання 1863-1864 гг., стракатага этнарэлігійнага насельніцтва. Гэта стала перадумовай таго, што абмеркаванне пытання пра стварэнне земскіх органаў самакіравання ў Беларусі заняло працяглы час, а працэс увядзення земстваў у беларускім краі быў спрэчным і складаным пытаннем для расійскага самадзяржаўя і меў абмежаваны характар.

На аснове “Палажэння аб земскіх губернскіх і павятовых установах” ад 1 студзеня 1864 г. ствараліся выбарныя земскія ўстановы на двух узроўнях у губерні і павеце. Аднак па Палажэнні выбарныя земскія ўстановы павінны былі з'явіцца толькі ў 33 губернях Расійскай імперыі, прычым не адначасова, а па меры падрыхтаванасці, якая вызначалася Міністэрствам унутраных спраў. Беларускія губерні ў гэты пералік не былі ўключаны па прычыне ваеннага становішча ў краі. Вядома, што пасля паўстання 1863-1864 гг. самадзяржаўе не давярала мясцовым памешчыкам “польскага паходжання”. Парадак выбараў у земскія ўстановы вызначаўся маёмасным цэнзам, што забяспечвала перавагу памеснага дваранства [5, с. 114]. Урад адтэрмінаваў увядзенне новых органаў самакіравання, бо асцерагаўся таго, што калі на выбарах землеўласнікі-каталікі занялі б большасць месцаў, то і ў земскіх установах гаспадарчае кіраванне краем будзе зясяроджана выключна ў іх руках. Гэта было непажаданым для самадзяржаўя. Тым не менш іх важна адзначыць, што за стварэнне земстваў на Беларусі ў 18601870-я гг. сярод мясцовага дваранства не разгарнулася актыўнай барацьбы, бо вышэйшае саслоўе краю было знясілена значнымі стратамі падчас паўстання 1863-1864 гг., а астатнія дваране былі больш заклапочаны захаваннем сваіх зямельных валоданняў, чым пытаннямі самакіравання.

Рэакцыйная палітыка імператара Аляксандра ІІІ закранула і земскую сістэму. Палажэнне ад 12 чэрвеня 1890 г унесла значныя змены ў сістэму земскага самакіравання. Істотнае адрозненне ад Палажэння 1864 г. заключалася ў тым, што па новым законе мясцовая адміністрацыя валодала правам кантролю за рашэннямі земскіх сходаў і іх мэтазгоднасцю. У тых выпадках, калі пастановы земскага сходу “не соответствуют общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушают интересы местного населения”, губернатар мог адмяніць іх выкананне [10, с. 505-506]. Земская контррэформа пазбавіла выбарчага права духавенства. Сялянскія грамады, сельскія выбарчыя з'езды былі ліквідаваны, узрос маёмасны цэнз [1, с. 96]. Такія змены былі накіраваны на тое, каб доля дваранства ў земствах павялічылася. Змены, як указвалася ў законе, былі выкліканы “неабходнасцю забеспячэння ў земскім кіраванні справядлівых інтарэсаў рускага насельніцтва ў адпаведнасці з запаветамі гісторыі”. Галосныя земскіх сходаў і члены ўпраў маглі быць зацверджаны на пасадзе толькі з дазволу губернатара. У фінансавай сферы земствы не займаліся забеспячэннем харчавання, былі абмежаваны ў справе земскага падаткаабкладання [4, с. 26]. Тым самым Палажэнне ад 12 чэрвеня 1890 г. з'яўлялася чарговай контррэформай з боку самадзяржаўя і адлюстроўвала недавер улады да мясцовых прадстаўнікоў. Пазітыўныя моманты новага земскага палажэння даследчык К.А. Нажытнаў бачыў у павелічэнні кола пытанняў, якія вырашалі органы. Тым самым кампетэнцыя мясцовых земстваў не была звужана, а, наадварот, пашырылася [1, с. 98].

У 1903-1911 гг. у Віцебскай, Магілёўскай і Мінскай губернях функцыянавала асобая сістэма па кіраванні земскай гаспадаркай, але земскае самакіраванне тут яшчэ не ўводзілася [11, с. 1]. Важнай асаблівасцю дзеяння гэтых устаноў на тэрыторыі Беларусі было тое, што яны ствараліся на аснове прызначэння штату служачых, а не іх выбарнасці. Упраўленні па справах земскай гаспадаркі, якія знаходзіліся пад уплывам мясцовай адміністрацыі і Міністэрства ўнутраных спраў, былі пазбаўлены самастойнасці ў вырашэнні мясцовых патрэб, што абумовіла абмежаванасць іх кампетэнцыі ў вырашэнні гаспадарчых патрэб краю. З іншага боку, распаўсюджанне і дзейнасць на тэрыторыі Беларусі новых устаноў па кіраванні мясцовай гаспадаркай далі штуршок да больш актыўнага абмеркавання пытання пра ўвядзенне на тэрыторыі Беларусі самастойных і паўнавартасных органаў земскага самакіравання.

Пры складанні праекта земскай рэформы ў Беларусі галоўная ўвага надавалася палітычнаму боку, эканамічны дабрабыт быў прынесены ў ахвяру мэтам забеспячэння нацыянальна-палітычнага дамінавання рускай народнасці і выкаранення польскай. У гэтым заключалася асноўная памылка, таму што земскія ўстановы па сваім характары з'яўляліся ў першую чаргу ўстановамі эканамічнымі, дзейнасць іх цалкам павінна быць накіравана на вырашэнне гаспадарчых патрэб краю. Таму для ўсебаковага развіцця беларускага краю ўрадавым колам неабходна было адмовіцца ад палітычных матываў. З іншага боку, член рады па справах земскай гаспадаркі С. М. Свяжынскі лічыў, што падзел выбаршчыкаў на нацыянальныя групы ідзе ў разрэз з задачамі дзяржавы, бо гэта толькі ўзмацняе нацыянальную адасобленасць [12, с. 1].

Рэвалюцыя 1905-1907 гг. паскорыла вырашэнне земскага пытання ў заходніх губернях. 27-30 верасня 1905 г. выбарны прадстаўнік дваранства І. К. Балінскі на нарадзе камісіі пад кіраўніцтвам віленскага генерал-губернатара А.А. Фрэзе па пытанні ўвядзення земстваў у заходніх губернях прасіў “прызваць да дзейнасці ў земскіх установах прадстаўнікоў усіх частак зацікаўленага ў мясцовых справах насельніцтва, а не толькі буйных землеўладальнікаў” [13, с. 8]. І. К. Балінскі агучыў пазіцыю, што мясцовыя памешчыкі “выступаюць за земствы на прынцыпах саслоўнай раўнапраўнасці, з шырокай самастойнасцю і сферай дзейнасці, за земствы з выканаўчай уладай... Мы патрабуем магчымасці працаваць на карысць шырокіх грамадскіх мас, але дабіваемся скасавання перашкод на шляху да выканання намі грамадзянскага доўгу” [13, с. 8-9]. Нарада, на якой прысутнічалі прадстаўнікі ад трох губерняў (Віленскай, Гродзенскай і Ковенскай) прызнала неабходным неадкладна стварыць земскія ўстановы па тыпу тых, што дзейнічалі ва ўнутраных губернях. Пры гэтым, па меркаванні камісіі, у земскае палажэнне было важна ўнесці змены, якія прадыктаваны мясцовымі асаблівасцямі, а гэта тычылася у першую чаргу выбарчай працэдуры.

Старшыня Савета Міністраў П. А. Сталыпін дапускаў пашырэнне паўнамоцтваў земскіх устаноў, удасканаленне земскай сістэмы і наданне права Віленскай, Ковенскай і Гродзенскай губерням ствараць земскія органы самакіравання. У 1909 г. камісія па пытанні аб распаўсюджванні земскага палажэння на беларускія губерні прыйшла да высновы аб неабходнасці стварэння земскіх органаў самакіравання ў адпаведнасці з Палажэннем 1890 г. Аднак члены камісіі разумелі, што ўвядзенне ў беларускіх губернях без зменаў Земскага палажэння 1890 г. прывядзе да непажаданых вынікаў, бо мясцовыя земствы ў такім выпадку складаліся б “выключна з асоб польскай нацыянальнасці”. Таму камісія прапанавала ўвесці ў Земскае палажэнне для беларускіх губерняў прынцып бессаслоўнасці [12, с. 1].

На нарадзе Савета па справах народнай гаспадаркі ад 6-14 кастрычніка 1909 г. быў распрацаваны законапраект на аснове Палажэння ад 12 чэрвеня 1890 г. [12, с. 1-8]. Яго мэта заключалася ў памяншэнні ролі мясцовага дваранства ў земствах і адначасова ўзмацненні кантролю мясцовай адміністрацыі за дзейнасцю земскіх устаноў. Таму ўрад у беларускіх губернях унёс значныя змены ў парадак выбарчага працэсу. Замест саслоўных курый (сялянскай і дваранскай) уводзіліся нацыянальныя курыі “руская”і “польская”. Да “рускай” адносілася праваслаўнае беларускае насельніцтва, да “польскай” каталіцкае [5, с. 115]. Для забеспячэння перавагі ў земствах рускім памешчыкам пры размеркаванні выбаршчыкаў бралася сярэдняе арыфметычнае колькасці “рускага” і “польскага” насельніцтва і кошт іх нерухомай маёмасці ў працэнтах [6, с. 22]. Нават пры такой сістэме выбараў у Віленскай, Гродзенскай і Ковенскай губернях па прычыне сваёй шматлікасці перамагла б “польская” курыя, таму ўрад так і не адважыўся перадаць мясцовым землеўласнікам справу кіравання земскімі органамі ўлады. З гэтай прычыны земствы ў названых губернях не ўводзіліся. Кандыдаты ў галосныя ад сельскіх абшчын выбіраліся на валасных сходах [14, с. 171]. Акрамя гэтага, закон забараняў яўрэям удзельнічаць у земскім кіраванні і быць выбранымі земскімі галоснымі [3, с. 250].

Нацыянальныя абмежаванні праводзіліся не толькі пры выбары галосных, але і пры замяшчэнні імі пасад, як выбарных, так і па вольным найме. Як заўважыў у тлумачальнай запісцы адзін са складальнікаў праекта, мэта рэформы заключалася ў тым, каб “падняць народ, спыніць развіццё ў краі польскага землеўладання і стварыць клас рускіх памешчыкаў”. З некаторымі зменамі, галоўная з якіх складалася ў паніжэнні ў два разы маёмаснага цэнзу для выбару галосных, законапраект быў прыняты Дзяржаўнай думай [1, с. 113].

14 сакавіка 1911 г. быў прыняты ўказ аб стварэнні выбарных земскіх устаноў у Віцебскай, Магілёўскай і Мінскай губернях згодна з Палажэннем ад 12 чэрвеня 1890 г [14, с. 170175]. Адміністрацыйныя ўстановы па кіраванні земскай гаспадаркай, заснаваныя па Палажэнні 1903 г., губернскія і павятовыя камітэты і ўправы тут былі ліквідаваны, а іх справы, маёмасць і капіталы перадаваліся выбарным органам земскага самакіравання губернскім і павятовым земскім сходам (распарадчыя органы) і ўправам (выкаііаўчыя органы) [8, с. 113]. Земскія органы самакіравання функцыянавалі за кошт земскіх збораў для мясцовага насельніцтва на нерухомую маёмасць: зямлю, будынкі, прамысловыя і гандлёвыя прадпрыемствы, з якіх земству адводзілася 1/20 доля.

Выбарчы працэс у земскія органы ўлады быў падобным да агульнарасійскага ўзору, аднак меў некаторыя асаблівасці з улікам этнаканфесійнага складу насельніцтва беларускага краю. Выбары ў земскія сходы адбываліся кожныя тры гады. Павятовыя галосныя ў кожным павеце выбіраліся на адным земскім сходзе і на двух земскіх выбарчых з'ездах (па маёмаснай прыкмеце) [10, с. 497]. У кожным павеце яны падзяляліся яшчэ на два аддзелы па нацыянальным крытэрыі. Правам удзелу ў выбарчых з'ездах карысталіся мужчыны з 25-гадовага ўзросту, якія нражывалі не менш за год у межах павета і валодалі адпаведнай маёмасцю (не менш за 1500 руб.). Жанчыны, а таксама асобы, якія не дасягнулі 25-гадовага ўзросту, маглі ўдзельнічаць у земскім выбарчым з'ездзе праз упаўнаважаных [10, с. 498]. Колькасць сялян на выбарчых з'ездах павінна быць не больш за 1/3 часткі ўсіх галосных. Кандыдаты ў галосныя ад сялянскіх таварыстваў выбіраліся па два ад кожнага сходу. Выбраныя такім шляхам галосныя фарміравалі павятовыя земскія сходы, якія затым са свайго асяроддзя выбіралі прадстаўнікоў для работы ў губернскіх сходах. Парадак выбараў у мясцовыя органы самакіравання адпавядаў інтарэсам “рускага” землеўладальніка і, наадварот, не спрыяў поспеху “польскіх” памешчыкаў [6, с. 23.]

Павятовыя земскія ўпраўленні па Палажэнні 1903 г. у большай ступені былі абмежаваны ў сваёй кампетэнцыі і функцыянаванні, бо знаходзіліся пад кантролем губернскіх. Тым самым дзейнасць такіх павятовых органаў знаходзілася ў вызначанай сістэме ў межах губерні. Аднак эфектыўнасць земскай справы залежала ад таго, якой самастойнасцю будуць карыстацца павятовыя ўстановы, ці будзе існаваць уласнае гаспадарчае кіраванне, арганізаванае на тых жа правілах, як і губернскае, і непадпарадкаванае апошняму. З увядзеннем на тэрыторыі беларускіх губерняў Палажэння 1890 г. самастойнасць павятовых земстваў пашырылася, па прычыне чаго павет пераўтварыўся ў самастойную земска-гаспадарчую адзінку. Яны валодалі асобнымі ад губернскага бюджэтамі, усімі адмысловымі будынкамі, установамі і, галоўнае, капіталамі.

Апарат земскага самакіравання складаўся з распарадчых і выканаўчых органаў. Распарадчым органам павятовага земства быў павятовы земскі сход, а выканаўчым павятовая земская ўправа. Павятовы земскі сход складаўся з галосных, якія выбіраліся павятовымі выбарчымі і валаснымі сходамі. У склад земскага сходу таксама ўваходзілі прадстаўнік ведамства землеўпарадкавання і земляробства, дэпутат ад духоўнага ведамства, гарадскі глава і інспектар сельскай гаспадаркі, прадстаўнік аддзялення Сялянскага пазямельнага банка [4, с. 20-21]. Старшынёй павятовага земскага сходу быў павятовы прадвадзіцель дваранства.

Земскія сходы склікаліся як рэгулярна, так і ў надзвычайных абставінах. Рэгулярныя сходы ў паветах склікаліся штогод не пазней 1 кастрычніка для вырашэння бягучых спраў. Але павятовыя сходы не маглі быць скліканы без адпаведнага распараджэння земскай управы і без дазволу губернатара [4, с. 21]. Надзвычайныя земскія сходы ў паветах маглі збірацца толькі з дазволу губернатара ці міністра ўнутраных спраў з дакладным абазначэннем мераў, неабходных для вырашэння важнейшых нытанняў [8, с. 116]. Земскія сходы разглядалі справы, прапанаваныя старшынёй і членамі сходу, а таксама па просьбах і скаргах прыватных асоб. На павятовых сходах заслухоўваліся даклады служачых павятовых упраў. Напрыклад, з журнала пасяджэнняў Барысаўскага земскага сходу 15-21 снежня 1911 г. можна нрасачыцв колькасць і склад гэтага органа: старшыня сходу, старшыня і 4 члены павятовай земскай управы, 4 прадстаўнікі дзяржаўных ведамстваў, 19 галосных усяго 28 чалавек [15, с. 14-15]. Усяго на працягу пасяджэнняў Барысаўскага сходу было заслухана 125 дакладаў павятовай управы [15, с. 19-34]. Працягласць пасяджэнняў павятовага земскага сходу складала 10 дзён, а яго праца адкрывалася і закрывалася павятовым прадвадзіцелем дваранства [2, с. 447]. Для пачатку працы неабходна была наяўнасць не менш за палову ад колькасці галосных. Справы вырашаліся большасцю пры адкрытым галасаванні, а пры роўнасці галасоў перавагу мела думка старшыні сходу. Адзіным выключэннем выступалі выбары старшыні і членаў земскай управы, прыняцце рашэнняў аб прыцягненні да адказнасці, аб прызначэнні грашовых выплат. Па такіх справах галасаванне праходзіла закрыта [7, с. 27]. Прынятыя пастановы запісваліся ў журнал за подпісам старшыні, членаў сходу і сакратара, а затым копіі пастаноў накіроўвалі губернатару. Як бачна, земскія сходы былі пазбаўлены пэўнай долі самастойнасці, бо для зацвярджэння яго пастановы неабходнай была згода з боку начальніка губерні і міністра ўнутраных спраў [7, с. 29]. З гэтага вынікае, што ўрад і адміністрацыя краю пільна сачылі за дзейнасцю павятовых органаў самакіравання, у першую чаргу ў фінансавай і гаспадарчай сферы, і не дазваляла земствам пашырыць сваю самастойнасць. Такім чынам, можна згадзіцца з думкай, што павятовыя земствы беларускіх губерняў у пэўнай ступені з'яўляліся ўрадавымі органамі кіравання.

З матэрыялаў пасяджэнняў павятовых земскіх сходаў варта адзначыць, што яны разглядалі ўсе бакі земскай гаспадаркі ў павеце. У справе арганізацыі земскага самакіравання яны выбіралі службовых асоб павятовых упраў, вызначалі памер іх жалавання, распрацоўвалі для іх інструкцыі аб парадку дзеянняў, правяралі справаздачы ўпраў і разглядалі скаргі на земскіх служачих. Для развіцця народнай адукацыі хадайнічалі перад Міністерствам народнай адукацыі аб асігнаванні сродкаў на жалаванне настаўнікам, падтрымку народных школ, пабудову школьных будынкау і г. д. [15, с. 139-153]. Земскія сходы складалі каштарыс па дарожным капітале, устанаўлівалі плату за карыстанне дарогамі, дарожнымі будынкамі і пераправамі, накіроўвалі сродкі на пабудову і рамонт грунтавых дарог, мастоў, дамбаў, на брукаванне шасэйных дарог [15, с. 25-34]. Разглядалі і зацвярджалі земскі бюджет і ўстанаўлівалі памер земскіх збораў у выглядзе збору нядоімак, платы за карыстанне дарогамі і пераправамі. У кампетэнцыі земскіх сходаў знаходзілася праверка дзейнасці і справаздач земскіх упраў, разгляд скаргаў насельніцтва на іх дзейнасць. Павятовыя сходы клапаціліся пра павелічэнне колькасці ўрачэбных участкаў у павеце і колькасці лячэбніц, барацьбу з эпідэміямі ў вёсках, выдаткоўванне грошай на медыкаменты, распрацоўку інструкцый для земскага ветэрынарнага персаналу [15, с. 168169]. Сходы праяўлялі ініцыятыву ў правядзенні шэрагу сельскагаспадарчых мерапрыемстваў: арганізацыя паказальнай сяўбы, выкарыстанне мінеральных угнаенняў, правядзенне сельскагаспадарчых чытанняў і выстаў, закупкі парод жывёл. найманне персаналу [15, с. 274-280]. Артикулам 63 Палажэння асаблівая ўвага сярод абавязкаў земстваў звярталася на размеркаванне ўнутры павета ўсіх дзяржаўных і губернскіх збораў, перадачу губернскаму земскаму сходу звестак і прынятых рашэнняў, а таксама хадайніцтваў перад урадам аб патрэбах земскай гаспадаркі [10, с. 503].

Паколькі земскія сходы збіраліся перыядычна, то ўся бягучая, штодзённая праца выконвалася пастаяннымі органамі павятовымі земскімі ўправамі. На павятовыя ўправы, згодна з Палажэннем, было ўскладзена “непосредственное заведывание делами земского хозяйства и управления и исполнение указаний земских собраний” [10, с. 507]. Яны з'яўляліся выканаўчымі органамі ў павеце, якія падпарадкоўваліся павятовым сходам. Апошнім належала права даваць інструкцыі сваім выканаўчым органам, а таксама магчымасць разглядаць скаргі на дзейнасць апошніх. На павятовых земскіх сходах тэрмінам на 3 гады выбіраліся служачыя ўправы.

Павятовая ўправа складалася са старшыні і двух членаў. Земскі сход меў права павялічыць склад управы да чатырох чалавек [10, с. 506]. Старшыня і члены земскай павятовай ўправы на сваіх пасадах зацвярджаліся губернатарам. Склад павятовых земскіх упраў выбіраўся з такім разлікам, каб большасць галасоў ва ўправе належала першай нацыянальнай курыі “не принадлежащие к числу лиц польского происхождения” [14, с. 172]. У штат павятовых упраў дадаткова ўваходзілі тэхнікі, інжынеры, павятовыя лекары і ветэрынары, аграномы, паляводы, садаводы і інш. Пры павятовых управах дзейнічала канцылярыя, якая дзялілася на сталы ў залежнасці ад сферы занятку: дарожны, агранамічны, урачэбны, ветэрынарны і інш. Колькасць сталоў на працягу часу магла мяняцца.

Земскія ўправы вырашалі шырокае кола задач, бо на іх ляглі шматлікія функцыі кіравання земскай гаспадаркай на мясцовым узроўні. Управы дзейнічалі без перапынку на працягу ўсяго тэрміну. Аднак нельга сказаць, што земскія ўправы былі выключна выканаўчымі органамі. Земскія сходы рабілі пастановы, зыходзячы з даных, якія распрацоўваліся ўправамі. Абавязкі ўправы размяркоўваліся паміж старшынёй і членамі пасля зацвярджэння іх земскім сходам. Функцыі, адзначаныя ў арт. 97 Палажэння 1890 г., адлюстроўваюць кола паўнамоцтваў земскіх упраў. На іх ускладалася непасрэднае кіраўніцтва справамі земскай гаспадаркі і кіравання згодна з законамі і пастановамі земскіх сходаў [10, с. 507]. Павятовыя ўправы знаходзіліся ў падпарадкаванні да губернскай управы, бо ад апошняй павятовыя ўправы атрымлівалі інструкцыі, напрыклад, у адносінах да ўпарадкавання шляхоў зносін, ваеннага і грамадзянскага кіравання, узаемнага земскага страхавання і г. д. [2, с. 453]. Для губернскай управы павятовыя ўправы збіралі неабходныя звесткі пра стан гаспадаркі ў рэгіёне, складалі праекты бюджэту, сачылі за паступленнем земскіх збораў, з дазволу павятовага сходу вызначалі правілы справаздачнасці падначаленых служачых. З дазволу губернатара павятовыя ўправы маглі склікаць земскія сходы, збіраць і прадстаўляць звесткі для пасяджэнняў, складалі сумы асігнаванняў, назіралі за паступленнем земскіх збораў і іх тратай, устанаўлівалі кошт на прадукты харчавання, назіралі за добраўпарадкаваннем і санітарным станам павятовых гарадоў і вёсак, прымалі неабходныя меры па барацьбе з эпідэміямі, былі адказныя за ажыццяўленне воінскай павіннасці і вырашалі шматлікія іншыя задачы ў межах павету.

Важнае месца ў дзейнасці земстваў займала дарожнае будаўніцтва. Павятовыя ўправы павінны былі прыкладаць намаганні па рамонце і даглядзе за станам дарогі, прыдарожных пабудоў, па праектаванні, складанні бюджэту на дарожнае будаўніцтва, заключэнні падрадаў на будаўніцтва, забеспячэнні неабходнымі інструментамі і будаўнічымі матэрыяламі, па наглядзе за суднаходствам і прыстанямі [8, с. 121]. Напрыклад, на пабудову, рамонт і абслугоўванне шляхоў зносін у Магілёўскай губерні было накіравана 10% усіх грашовых сродкаў [4, с. 88].

Павятовыя земскія ўправы выконвалі вялікі аб'ём работы ў сферы народнай адукацыі. На ўправах ляжалі абавязкі па пытаннях будаўніцтва і ўтрымання народных школ, вучылішч, народных дамоў, чытальняў. Управы павінны былі выдаткоўваць сродкі на адукацыйныя патрэбы, на стыпендыі сіротам і бедным дзецям для навучання ў прыватных гімназіях і прагімназіях, на грашовае забеспячэнне настаўнікаў народных вучылішч. У медыка-санітарнай і ветэрынарнай дзейнасці павятовыя земскія ўправы вырашалі задачы па адкрыцці і ўтрыманні гарадскіх і сельскіх бальніц, фельчарскіх пунктаў і прыёмных пакояў, па падрыхтоўцы санітараў, прымалі меры па барацьбе з эпідэмічнымі захворваннямі [15, с. 168-169]. Па ініцыятыве земскіх урачоў праводзілі шматлікія з'езды па распрацоўцы мерапрыемстваў для барацьбы з п'янствам.

Агранамічны аддзел займаўся набыццём насення кармавых траў, збожжавых і тэхнічных сельскагаспадарчых культур для распаўсюджання па ільготным кошце. Управы набывалі сельскагаспадарчую тэхніку, прымалі меры па барацьбе са шкоднікамі, складалі даведачныя кошты на прадукты харчавання і фураж. Служачыя агранамічнага аддзела арганізоўвалі сельскагаспадарчыя курсы, дзе слухачам распавядалі пра спосабы паляпшэння ўраджайнасці на зямлі, пра пароды жывёл, пра нарыхтоўку дроў, торфу і інш. [4, с. 78-79].

Асаблівая ўвага з боку павятовых земскіх упраў надавалася стварэнню таварыстваў, абсталяванню складоў і пунктаў для ачысткі льну, дапамозе ў выкарыстанні мінеральных угнаенняў, асушванні балот, закладанні садоў і інш. Земствы выдаткоўвалі грашовыя сродкі для дапамогі сіротам, састарэлым і адзінокім людзям. Земскія органы самакіравання сталі ініцыятарамі страхавання нерухомай маёмасці ад пажару, стварэння курсаў для падрыхтоўкі тэхнікаў супрацьпажарнай бяспекі, выдавалі грашовую дапамогу пагарэльцам, памер якой пакрываў звыш паловы ад кошту панесеных страт [8, с. 121].

Грашовыя сродкі выдзяляліся земствамі на “абавязковыя” і “неабавязковыя” патрэбы. Абавязковымі з'яўляліся выдаткі на дарожную, кватэрную і падводную павіннасць, а таксама ўтрыманне адміністрацыйных устаноў, неабавязковыя іншыя расходы, у тым ліку на адукацыю і медыцынскае абслугоўванне. Пра асноўныя накірункі дзейнасці земстваў складваецца ўяўленне пры аналізе расходаў павятовай земскай управы. Са справаздачы Мінскай павятовай земскай управы за 1912 г. вынікае, што на развіццё сферы народнай адукацыі (жалаванне і раз'язныя настаўнікам, школьнае абсталяванне, расходы на падручнікі і бібліятэку і г. д.) земствам ішло больш за ўсё расходаў 12566 руб. 9 кап. [16, с. 22-24]. Будаўніцтва дарог і іх дагляд для павятовых земскіх упраў было другім важным пунктам выдаткаў 8454 руб. 10 кап. [16, с. 18-22], 6113 руб. 84 кап. было выдаткавана на дзяржаўныя ўстановы [16, с. 16]. У гэтую суму ўвайшлі такія расходы, як утрыманне коней на станцыях, выдача раз'язных чынам паліцыі, судовым следчым і г. д. Расходы на медыцынскую частку і грамадскі нагляд (жалаванне лекарам, кватэрныя і раз'язныя, утрыманне лякарняў і фельчарскіх пунктаў, набыццё медыкаментаў, рамонт будынкаў) Мінскай павятовай управы складалі 4882 руб. 99 кап. [16, с. 24-28]. Утрыманне апарату земскага кіравання (сутачныя і раз'язныя старшыні і членам управы, наём і ўтрыманне службовых памяшканняў, утрыманне канцылярыі і іншыя гаспадарчыя расходы) і месцаў зняволення гэтай жа павятовай управы каштавала 1063 руб. 8 кап. [16, с. 18]. На ветэрынарную службу штогод земствамі было асігнавана 107 руб. 98 кап. [16, с. 28-30]. На іншыя патрэбы было выдаткавана 1340 руб. 91 кап. [16, с. 30-32].

Заключэнне

Правядзенне земскай рэформы на тэрыторыі Беларусі адбылося значна пазней, чым ва ўнутраных губернях Расійскай імперыі. Згодна з Указам ад 14 сакавіка 1911 г. на тэрыторыі трох беларускіх губерняў Віцебскай, Магілёўскай і Мінскай была створана сістэма земскага самакіравання згодна з “Палажэннем аб губернскіх і павятовых земскіх установах” ад 1890 г. Асаблівасці фарміравання і развіцця земскіх органаў у беларускіх паветах былі абумоўлены палітычнымі, этнаканфесійнымі і сацыяльна-эканамічнымі фактарамі. Павятовыя земскія ўстановы складаліся з двух галін: распарадчыя функцыі выконвалі земскія сходы, выканаўчыя земскія ўправы. Функцыі і структура земскіх органаў улады ў многім адпавядалі земскім інстытутам ва ўнутраных губернях Расіі, але мелі шэраг асаблівасцей. У Беларусі земскія сходы і ўправы былі пастаўлены пад пільны кантроль Міністэрства ўнутраных спраў і мясцовай адміністрацыі. Парадак выбараў у земскія ўстановы беларускіх губерняў істотна адрозніваўся ад унутрырасійскіх. З улікам таго, што ў Беларусі не дапускаўся ўдзел асоб каталіцкага веравызнання ў дзейнасці земскіх устаноў, мясцовая выбарчая сістэма была заснавана не на сацыяльна-маёмасных прынцыпах, а на нацыянальным цэнзе праз увядзенне “польскай” і “рускай” нацыянальнай курый, што забяспечвала апошняй перавагу. Новыя органы самакіравання займаліся шматлікімі справамі ў арганізацыі народнай адукацыі, медыцынскага і ветэрынарнага абслугоўвання ва ўтрыманні мясцовых дзяржаўных устаноў, у паляпшэнні шляхоў зносін, земскім страхаванні, што садзейнічала развіццю гаспадарчага стану краю. Па палітычных прычынах земскія органы кіравання не былі створаны ў Віленскай і Гродзенскай губернях. Там засталася былая сістэма кіравання мясцовай гаспадаркай.

беларусь земскай рэформа прававый

Спіс выкарыстаных крыніц

1. Пажитнов, К. А. Городское и земское самоуправление / К. А. Пажитнов. Санкт-Петербург : Печатный труд, 1913. 114 с.

2. Ивановский, В. В. Русское государственное право / В. В. Ивановский, орд. проф. Имп. Казанского ун-та. Казань : Типо-лит. Имп. ун-та, 1896. Т. 2 : Верховная власть и ее органы. Ч. 2 : Местные установления. 1898. 679 с.

3. Ковалевский, М. М. Земство в шести губерниях Западного края / М. М. Ковалевский [Санкт-Петербург : б. и., 1911?]. С. 243-259.

4. Слобожанин, В. П. Земское самоуправление в Беларуси (1905-1917 гг.) / В. П. Слобожанин. Минск : Право и экономика, 2003. 166 с.

5. Забаўскі, М. М. Расійская Дзяржаўная дума ў грамадска-палітычным жыцці Беларусі (1906-1917 гг.) / М. М. Забаўскі. Мінск : БДПУ імя М. Танка, 1999. 212 с.

6. Талмачова, С. А. Распаўсюджанне земскай рэформы ў заходніх губернях Расійскай імперыі (1903-1911 гг.) / С. А. Талмачова // Весці БДПУ. Серыя 2, Гісторыя. Філасофія. Сацыялогія. Эканоміка. Культуралогія. Мінск : БДПУ 2010. № 4. С. 20-24.

7. Моторова, Н. С. Система земского самоуправления на территории белорусских губерний: функции и структура / Н. С. Моторова // Ученые записки ВГУ им. П. М. Машерова. Витебск : ВГУ им. П. М. Машерова. 2016. Т. 21. С. 25-29.

8. Минская губерния: государственные, религиозные и общественные учреждения (1793-1917) / сост. Т. Е. Леонтьева. Минск : БелНИИДАД, 2006. 392 с.

9. Каханоўскі, А.Г. Сацыяльная трансфармацыя беларускага грамадства (1861-1914 г.) / А. Г. Каханоўскі. Мінск : БДУ, 2013. 333 с.

10. Высочайше утвержденное положение о губернских и уездных земских учреждениях, 12 июня 1890 г., № 6927 // ПСЗРИ: Собрание 3-е : в 33 т. Санкт-Петербург, 1893. Т. 10. Отд. 1. С. 493-511.

11. Высочайше утвержденное положение об управлении земским хозяйством в губерниях Виленской, Витебской, Волынской, Гродненской, Киевской, Ковенской, Минской, Могилевской и Подольской, 2 апреля 1903 г., № 22757 // Полное собрание законов Российской империи: Собрание 3-е : в 33 т. Санкт-Петербург, 1905. Т. 23. Отд. 1. С. 334-353.

12. Журналы Совета по делам местного хозяйства по вопросу о введении земских учреждений в западных губерниях. [Б. м. : б. и.], 1909. 160 с.

13. Кон, А. А. К вопросу о введении земства в западных губерниях. Вильна : Губернская типография, 1911. 23 с.

14. О распространении действия Положения о земских учреждениях на Витебскую, Волынскую, Киевскую, Минскую, Могилёвскую и Подольскую губернии, 14 марта 1911 г., № 34903 // ПСЗРИ: Собрание 3-е : в 33 т. Санкт-Петербург, 1914. Т. 31. Отд. 1. С. 170-175.

15. Журналы Борисовского уездного земского собрания заседаний 15-21 декабря 1911 г. Борисов : Типография Л. Б. Шейнемана, 1911. 504 с.

16. Денежный отчёт Минской уездной управы по земским суммам и капиталам. Минск : Электротипография Я. А. Гринблата, 1912-1917. ...за сметный период 1913 года. 1914. 203 с.

Размещено на Allbest.ru