Государственные программы как инструмент программно-целевого подхода в управлении системой образования Самарской области

Аннотация

В статье раскрыта сущность и признаки программно-целевого к управлению, определена роль государственных программ в управлении системой образования. Особое место в статье уделяется оценке государственных программ, рассмотрена система оценки государственных программ Самарской области.

Ключевые слова: сфера образования, образовательные организации, программно-целевой подход, государственные программы, оценка государственных программ. управление государственный программа

Annotation

Key words: education, educational organizations, program-targeted approach, state programs, evaluation of state programs.

В настоящее время правительством Российской Федерации определен и достаточно успешно реализуется комплекс долгосрочных целей и задач, которые направлены на развитие системы образования. Приоритет государственной политики в области образования связан с внедрением современных подходов и инструментов управления. В современных условиях все более широкое распространение получает программно-целевой подход к управлению социальной сферой, в частности, образованием.

Программно-целевой подход - это способ формирования системы плановых решений, сущность которого состоит в отборе основных целей социального, экономического и научно -технического развития объекта управления, разработке взаимосвязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии самого объекта [1].

Выделяют ряд признаков, которые являются определяющими для программно-целевого подхода к управлению [4]:

-понимание объекта программно-целевого управления как системы; -ориентированность на конечный результат;

-комплексный анализ возникающих проблем;

-комплексный подход к постановке целей и определению средств их достижения.

Программно-целевой подход используется для придания управлению характера системы. Цель управления выступает как системообразующий признак. При этом реализация управления в программно -целевом смысле предстает как некая руководящая идея, правило, на котором базируется управление.

Рассмотрим особенности применения программно-целевого подхода к управлению системой образования.

Система образования - это совокупность образовательных программ и стандартов, сеть образовательных учреждений и органов управления, а также комплекс принципов, которые определяют ее функционирования [4].

Для того, чтобы программно-целевое управление в сфере образования было результативным, необходим ряд условий. В их числе:

- наличие знаний о внешней среде территориальной системы, что обеспечит возможность прогнозирования развития образовательных организаций;

- наличие знаний о требованиях к этим системам, а также знаний о социальном заказе;

- реалистическое видение желаемого будущего территориальных образовательных организаций, их результатов [3];

- анализ возникающих проблем, т.е. противоречий между реальными результатами развития образовательных организаций и поставленными целями;

- наличие показателей результативности программно-целевого управления, разработанность процедуры мониторинга на основных этапах реализации программ;

- наличие "организационно-институциональной инфраструктуры выполнения программы" [2].

Сущность программно-целевого подхода к управлению системой образования состоит в реализации системного подхода при помощи специальных средств - целевых программ.

Программа - это комплекс взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам мероприятий и инструментов (научно - исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально - экономических, организационно-хозяйственных, интеллектуально-кадровых и др.), обеспечивающих в рамках ключевых государственных функций эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития страны [1].

В реальной управленческой практике в настоящее время используются программы разных уровней: федеральные, региональные, муниципальные и отраслевые. Во времени программы ориентированы на долгосрочную (горизонт 10--20 лет), среднесрочную (5--10 лет) и краткосрочную (3--5 лет) перспективу.

При формировании государственных программ учитываются цели и задачи национальных проектов, реализуемых в соответствующих сферах.

Система образования Самарской области, являясь частью российской системы образования, испытывает все влияния, которым подвержены системы более высокого уровня и развиваются в соответствии с тенденциями, определенными в федеральных стратегических документах. Самарская область активно участвует в происходящих преобразованиях, включаясь в новые программы и генерируя новые проекты и продукты. В 2013 году в Самарской области было принято Постановление Правительства Самарской области от 20.09.2013 № 498 "О разработке и реализации государственных программ в Самарской области" и утвержден Порядок принятия решений о разработке, формирования и реализации государственных программ Самарской области [4].

В соответствии с данным Постановлением в Самарской области разрабатываются и реализуются следующие государственные программы в сфере образования:

- Государственная программа Самарской области "Строительство, реконструкция и капитальный ремонт образовательных учреждений Самарской области" до 2025 года.

-Государственная программа Самарской области "Развитие образования и повышение эффективности реализации молодежной политики в Самарской области" на 2015-2024 годы.

Данные государственные программы содержат следующую структуру:

1) паспорт государственной программы;

2) характеристику текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации и анализ рисков реализации государственной программы;

3) приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы;

4) прогноз конечных результатов программы, характеризующих изменение уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;

5) сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;

6) перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов;

7) основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов;

8) перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм;

9) перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам её реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщёнными целевыми индикаторами государственной программы;

10) обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам её реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение;

11) информацию по ресурсному обеспечению за счёт средств федерального бюджета государственной программы;

12) описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы;

13) методику оценки эффективности государственной программы.

Анализ структуры программ показал, что весьма значительное внимание уделяется установлению целевых индикаторов и оценке эффективности программы.

Оценка программ - это аналитическая процедура, предназначенная для измерения прямых эффектов, результативности и долгосрочных последствий реализации государственных программ, отраслевых политик, оценки воздействия, а также программ развития, проектов некоммерческого сектора, корпоративных программ [6].

Процесс оценивания программ можно описать тремя крупными этапами. Первый этап - это планирование оценивания. Второй этап - это проведение оценки (сбор и анализ данных, составление отчета). Заключительный этап - это принятие решений на основе полученных данных. Результаты оценивания предоставляются менеджерам программ, на основе которых они делают выводы об эффективности программы, получают информацию и данные, которые требовалось получить в соответствии с целями исследования.

Так, в п. 15 Постановления Правительства РФ .№ 588 от 02.08.2010 г. "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" указано: "Оценка

планируемой эффективности государственной программы осуществляется в целях оценки планируемого вклада результатов государственной программы в социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации". В п.16 уточняется, что "обязательным условием оценки планируемой эффективности государственной программы является успешное (полное) выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также мероприятий в установленные сроки" [3].

Рассмотрим более подробно, как осуществляется оценка реализации государственных программ Самарской области.

В Самарской области оценка эффективности реализации государственных программ осуществляется в соответствии с требованиями пункта 8 Порядка принятия решений о разработке, формирования и реализации государственных программ в Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 20.09.2013 .№ 498 (далее - Порядок, ППСО 498) [5].

После завершения очередного года, ответственный исполнитель совместно с соисполнителями и участниками готовит годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ (годовой отчет) до 1 марта года, следующего за отчетным. Участники предоставляют информацию для данного отчета соисполнителям, они в свою очередь передают информацию ответственному исполнителю в срок до 20 февраля.

Ответственный исполнитель государственной программы ежегодно в срок до 1 марта года, следующего за отчетным, направляет годовой отчет с приложением необходимых подтверждающих документов на рассмотрение в Министерство управления финансами Самарской области.

Министерство управления финансами Самарской области в течение 10 рабочих дней со дня, следующего за днем поступления годового отчета, подготавливает и направляет ответственному исполнителю государственной программы заключение.

Заключение министерства управления финансами Самарской области содержит информацию об объемах ресурсов, предусмотренных на реализацию государственной программы, направленных на реализацию государственной программы и освоенных в ходе реализации государственной программы, а также замечания и предложения по доработке государственной программы.

После получения заключения ответственный исполнитель государственной программы направляет годовой отчет с копией указанного заключения в министерство экономического развития и инвестиций Самарской области. Министерство экономического развития и инвестиций Самарской области подготавливает заключение в течение 10 рабочих дней со дня, следующего за днем поступления годового отчета, и направляет его ответственному исполнителю государственной программы.

Заключение министерства экономического развития и инвестиций Самарской области содержит оценку степени достижения стратегических показателей (индикаторов), комплексную оценку эффективности реализации государственной программы за отчетный год (период), замечания и предложения по доработке государственной программы и одну из следующих рекомендаций ответственному исполнителю государственной программы" [2]:

- продолжить реализацию государственной программы;

- продолжить реализацию государственной программы и внести изменения в государственную программу;

- приостановить реализацию государственной программы;

- досрочно прекратить реализацию государственной программы.

Оценка эффективности государственных проводится на основании соответствующей методики.

Методика оценки эффективности государственной программы представляет собой алгоритм, позволяющий оценить фактическую эффективность в процессе, либо по итогам реализации государственных программ соответствующих направлений.

До 2014 года в России отсутствовала единая методика оценки эффективности государственных программ. В 2013 году были приняты новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, которые вступили в силу с 15 апреля 2014 года. Ранее каждое Министерство могло разрабатывать собственную методику оценки эффективности государственных программ, что делало невозможным сопоставление результатов различных программ. Кроме того, не существовало критериев для принятия решений о дальнейшей реализации программ.

На сегодняшний день оценка госпрограмм происходит по единой методологии. Оценка "снизу-вверх" предполагает следующий подход: сперва оценивается степень реализации мероприятий, затем подпрограмм и программы в целом. При единой методике становится возможным сопоставлять программы между собой по результатам проведения оценки. Оценка эффективности реализации программы оценивается с точки зрения достижения запланированных показателей и степени соответствия запланированному уровню затрат.

В 2020 году в целях более объективной оценки эффективности реализации государственных программ Самарской области были внесены изменения в методики комплексной оценки эффективности их реализации, в соответствии с которыми из расчётов исключаются те мероприятия, на финансирование которых в полном объёме не были доведены лимиты бюджетных обязательств, в том числе по причине формирования неиспользуемых остатков бюджетных ассигнований в соответствии с распоряжением Правительства Самарской области от 25.03.2020 № 99 -р "Об обеспечении сбалансированности в ходе исполнения областного бюджета в 2020 году, а также тактические показатели (индикаторы), которые характеризуют степень выполнения данных мероприятий.

Таким образом, программно-целевой подход в управлении является достаточно эффективным инструментом решения многих социально - экономических задач, в частности, которые направлены на развитие системы образования. Реализация программно-целевого подхода осуществляется при помощи специальных средств - государственных программ.

Государственные программы играют важную роль в управлении системой образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и разрабатываются исходя из положений стратегических и концептуальных документов, планов действий долгосрочного и среднесрочного характера, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законов и иных правовых актов.

Важнейшим и необходимым этапом планирования и реализации программ является оценка.

Оценки государственных программ является сложным процессом, который носит всесторонний характер: подготовка программы; реализация программы; результаты программы; последствия и эффекты; оценка программы проекта. Оценивание госпрограмм является важнейшим инструментом, который позволяет получить картину о ходе выполнения программ и помогает получить информацию для принятия решений относительно дальнейшей реализации государственных программ.

Использованные источники