Конституционно-правовая парадигма развития контрольных полномочий Федерального Собрания - парламента Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционно-правовая парадигма развития контрольных полномочий Федерального Собрания - парламента Российской Федерации

Кошель А.С., Дальневосточный федеральный университет

Аннотация

Цель. Выявить парадигмы развития нормативно-правового регулирования контрольных полномочий российского парламента.

Процедура и методы. Проанализированы правовое регулирование и опыт реализации парламентских контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации, парламентов других стран мира. Использованы методы: описание, обобщение, классификация, анализ, синтез, индукция, дедукция, нормативистский (формально-логический), историко-правовой, сравнительно-правовой. Результаты. Необходима дальнейшая точечная корректировка законодательства о парламентском контроле (в т. ч. и конституционной материи). В качестве законодательных предложений автор выводит 3 основные правовые конструкции, направленные на усиление парламентских контрольных полномочий: ежегодные доклады Верховного Суда РФ в Государственной Думе о судебной практике и предложениях по совершенствованию законодательства, либерализация института парламентских расследований - введение раздельного парламентского расследования каждой из палат Федерального Собрания РФ, дальнейшее совершенствование института вотума недоверия правительству.

Теоретическая и/или практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы как для учебных целей, так и при дальнейшем усовершенствовании нормативного регулирования контрольных полномочий российского парламента.

Ключевые слова: конституция, поправки, парламент, парламентский контроль, правовой мониторинг, парламентское расследование, вотум недоверия

Abstract

Legal paradigm for the development of control powers of the federal assembly - the parliament of the Russian Federation

A. Koshel, Far-Eastern Federal University

Aim. The article aims at identifying the paradigm of development of the legal regulation of the control powers of the Russian parliament.

Methodology. This article analyzes the legal regulation and experience in the implementation of parliamentary control powers of the Federal Assembly of the Russian Federation, parliaments of other countries of the world. The methodology of the article includes: description, generalization, classification, analysis, synthesis, induction, deduction, normative (formal-logical), historical-legal, comparative-legal.

Results. Further targeted adjustment of legislation on parliamentary control (including constitutional matter) is needed. As legislative proposals, the author deduces 3 main legal constructions aimed at strengthening parliamentary control powers: annual reports of the Supreme Court of the Russian Federation in the State Duma on judicial practice and proposals for improving legislation, liberalizing the institution of parliamentary investigations - introducing a separate parliamentary investigation of each of the chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation further improving the institution of a vote of no confidence in the government.

Research implications. The results of the study can be used both for educational purposes and further improvement of the regulatory regulation of the control powers of the Russian parliament.

Keywords: constitution, amendments, parliament, parliamentary control, legal monitoring, parliamentary investigation, vote of no confidence.

Введение

Процедура принятия решений высших органов власти не только представляет интерес для науки, но и имеет важное практическое значение для реализации конституционных установлений и предписаний . Более того, зарубежными и российскими правоведами отмечается системный кризис в разграничении полномочий парламента и исполнительной власти, связанный с увеличением делегированного законодательства, и, как следствие, упадок парламентаризма [3; 6; 23; 30]. Сторонники концепции упадка отмечают, что ведущая роль в конституционном процессе сместилась в сторону исполнительной власти, которая in consideratione legis для проведения собственной политики лишь формально получает санкцию парламента [16; 28; 29]. Данный тезис подтверждается ростом доли правительственных законопроектов от общего числа законопроектов, принятых парламентом¹

Вместе с тем в современном конституционном праве имеет место «гибкое» разделение властей, базирующееся на «диалектическом единстве противоположных тенденций противостояния и взаимозависимости различных ветвей власти» [2; 21]. И хотя вопрос о том, какой орган или должностное лицо являются лучшими репрезентантами народа, условен и малозначителен, успех демократических преобразований напрямую связан с усилением роли современного парламента [18; 27], и усиление это, в первую очередь, возможно за счёт действенных механизмов контрольных полномочий парламента. Так, ещё Ш.Л. Монтескье отмечал, что контрольная функция парламента единственная, которая может им одним осуществляться наиболее эффективно [17, с. 145].

На необходимость расширения контрольных полномочий парламента РФ указывают ряд отечественных исследователей [10; 14]. В соответствии с принятым в 2020 г. Законом о поправке к Конституции РФ конституционный законодатель существенным образом пересмотрел полномочия законодательной власти в Российской Федерации, предусмотрев усиление роли парламента и парламентских партий в механизме формирования и отставки правительства. Уточнён механизм рассмотрения вопросов об утверждении (согласовании) членов Правительства и доверии Правительству Всё это нацеливает юридическую науку на оценку произведённых преобразований и формулирование дальнейших шагов развития контрольных полномочий парламента РФ.

парламент контрольный полномочие правительство

Понятие парламентского контроля

Под контролем понимаются постоянный мониторинг парламентом решений исполнительной власти, проверка важных для государства действий органов исполнительной власти и должностных лиц на предмет их соответствия нормам права [8, с. 530; 19, с . 134]. Под парламентским контролем понимается парламентский процесс получения, обработки, оценки и проверки информации о деятельности правительства и должностных лиц, оказания влияния на проведение политики правительства и должностных лиц органов управления под угрозой применения санкций или путём принятия решений, имеющих обязывающий характер, а также выражения политической позиции парламента, отражающей одобрение или критику [32].

Объектом парламентского контроля является деятельность правительства, органов исполнительной власти и должностных лиц. Конституционный Суд Российской Федерации указал ещё в 2004 г., что обязанность исполнительной власти отчитываться перед законодательной (представительной) властью прямо вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.04.2004 №9-П // Российская газета. 2004. 28 апр .

Реализуется парламентский контроль непосредственно парламентом, фракциями (депутатскими объединениями) парламента, членами парламента, постоянными и специальными комитетами и комиссиями парламента. Выделяются политический и правовой контроль со стороны парламента.

Наряду с собственно парламентским контролем можно выделить также косвенный парламентский контроль, т е контроль, который в силу закона или по поручению парламента осуществляют непарламентские органы, формируемые парламентом для содействия парламенту в реализации его конституционных полномочий. Среди таких непарламентских институтов можно выделить органы:

• по контролю в сфере финансово-бюджетных отношений (ревизионное управление, счётная палата);

• в сфере обороны (уполномоченный по обороне);

• в сфере прав человека (парламентский омбудсмен, уполномоченный по правам человека) [15, с . 25-26].

Среди стадий парламентского контроля выделяются: сбор, обработка, анализ информации, выработка позиции парламента, принятие решения, и итоговая (субсидиарная) - применение санкций Первые 4 стадии парламентского контроля реализуются специальной комиссией парламента или по поручению парламента уполномоченными органами и должностными лицами косвенного парламентского контроля

Заслуживает интереса представленная Д. Х. Кононенко классификация видов парламентского контроля [13, с . 58-64]:

• контроль за органами исполнительной и судебной власти;

• контроль за соблюдением прав и свобод человека;

• финансовый контроль;

• контроль в сфере обороны и безопасности государства;

• контроль со стороны парламентского большинства или оппозиции;

• открытый и закрытый;

• внешний и внутренний;

• непосредственный и опосредованный;

• решающий и консультативный;

• реальный и спящий

Формы парламентского контроля

Формами парламентского контроля за исполнительной властью в классическом понимании являются финансовый контроль, интерпелляция, заслушивание парламентом отчётов правительства, парламентские расследования, рассмотрение вопроса о вотуме недоверия (доверия) правительству. (Ниже будут рассмотрены отдельные формы парламентского контроля).

Полномочия парламентов в финансовой сфере - фундаментальная функция парламентов. К примеру, Английский парламент получил право устанавливать налоги уже в XIII в. , в то время как принимать законы - только в XV в. , парламентские органы во Франции, соответственно, - в XIV и XVII вв . Традиционно под полномочиями парламента в финансовой сфере понимают привилегию парламента на установление государственных налогов и сборов и компетенцию по принятию государственного бюджета Сегодня парламентские компетенции в финансовой сфере подчас ограничиваются [1, с. 160-169]. В ряде парламентов (Франции и Португалии) депутаты не вправе вносить законопроекты, предусматривающие увеличение расходов и уменьшение доходов.

Французская, польская, британская и немецкая конституционная материя ограничивает парламент как в сроке рассмотрения законопроекта о бюджете, так и в возможности его корректировки. Обратная ситуация предусмотрена в США: Конгресс наделён обширными полномочиями в финансовой сфере. С 1921 г. исключительным правом внесения проекта бюджета обладает Президент США Однако палаты Конгресса вправе самостоятельно увеличивать, уменьшать или отказывать в выделении ассигнований на запрашиваемые исполнительной властью направления расходования В соответствии с принятым в 1974 г. законом «Об усилении контроля Конгресса над государственным бюджетом» в каждой палате.

Конгресса созданы бюджетные комитеты, в которых в обязательном порядке проходят слушания о проекте бюджета, Конгресс получил право определять очерёдность расходования средств бюджета. Японская Конституция 1947 г устанавливает значительные полномочия парламента в отношении государственного бюджета. Предварительное обсуждение проекта бюджета проходит в бюджетных комитетах. Палаты представителей и Палаты советников. В случае, если бюджетный комитет той или иной Палаты отклоняет проект, предложенный правительством, то законопроект о бюджете не может быть направлен на голосование в соответствующую палату, а правительство обязано внести новый законопроект о бюджете, который вновь рассматривается в соответствующем комитете, и только после его одобрения выносится на рассмотрение в соответствующую Палату.

Именно роль парламента в принятии бюджета обуславливает сегодня силу или слабость парламента [33, с. 184-186]. Отметим, что в американской модели демократии роль парламента год от года усиливается, и основной причиной этого является особая роль законодателей в принятии бюджета и активное участие парламентариев в бюджетном процессе. В американской модели правительство при формировании бюджета вынуждено считаться с мнением конгрессменов США, а формирование бюджета является действенным инструментом давления Конгресса США на принимаемые правительством решения. В частности, за период 1977-2018 гг правительство США из-за разногласий с Конгрессом и непринятием последним правительственной версии бюджета 18 раз вынуждено было ограничивать или приостанавливать свою работу Правительство США приостановило работу из-за отсутствия финансирования // ТАСС : [сайт]., а вот Сейм Польши может быть распущен Президентом в случае непринятия в трёхмесячный срок закона о бюджете [25, с. 69-76].

Контроль за исполнением государственного бюджета в силу его специфики осуществляется специально создаваемыми парламентами и подконтрольными только ему коллегиальными органами финансового контроля. Выделяются:

• счётные палаты (Австрия, Россия, ФРГ, Франция, США);

• главное ревизионное управление (Бразилия, Япония).

Например, в США контроль за расходованием средств бюджета возложен на Главное счётное управление, учреждаемое Конгрессом, в Великобритании - на Генерального контролёра, который назначается правительством с одобрения Палаты общин, и возглавляемое им Национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании, а в Японии возложен на Ревизионную палату, состоящую из 3-х ревизоров, назначаемых правительством с согласия обеих палат Парламента Японии Однако итоговое решение по утверждению отчёта об исполнении бюджета всегда является прерогативой парламента. По итогам рассмотрения отчёта о бюджете могут быть назначены парламентские расследования, а также инициирована процедура вотума недоверия правительству

Парламентские функции развиваются в сторону контроля за политикой правительства, когда парламент соглашается с ней или отвергает её путём принятия вносимых правительством законопроектов и проекта бюджета, и выражения вотума недоверия (доверия) правительству [9, с. 357]. Поэтому важнейшей контрольной функцией является интерпелляция - направление запросов в органы исполнительной власти и право вызвать членов правительства в парламент для дачи ответов на поставленные парламентариями вопросы. Федеральным законом № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлено право депутатов и сенаторов обращаться в любые органы власти и к любым должностным лицам с запросами, ответ на которые они обязаны дать в максимально короткий срок.

Так, с 1997 г. Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 38) установлено, что члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, установленном регламентами этих палат. Позднее, с 2013 г., Федеральным законом «О парламентском контроле» Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Российская газета. 2013. 14 мая. (ст. 7) установлено право комитетов и комиссий палат Федерального Собрания также вызывать на свои заседания членов Правительства и иных должностных лиц для ответов на вопросы парламентариев.

В 2008 г. Законом о поправке к Конституции Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Российская газета 2008 31 дек установлено контрольное полномочие Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации в форме представления Правительством ежегодных отчётов о своей деятельности Государственной Думе Важной формой парламентского контроля является парламентское расследование Попытки конституционного закрепления полномочий российского парламента по проведению парламентских расследований и конституционного закрепления обязательной явки на заседания такой комиссии всех лиц, кого комиссия посчитает необходимым вызвать, были предприняты группой депутатов Государственной Думы в 1999 г. Законопроект № 99059283-2 «О поправках к статье 103 Конституции Российской Федерации (о парламентском контроле)» // Система обеспечения государственной деятельности: [сайт]., с обоснованием необходимости внесения такой поправки фактическим провалом парламентского расследования конфликта в Чечне. Однако данный законопроект был отклонён ещё во втором чтении. Вместе с тем порядок парламентского расследования всё же установили позже Федеральным законом № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Однако на деле эти нормы применить практически не реально. Так, в соответствии с законом, инициатива о создании комиссии по проведению парламентского расследования должна исходить от группы численностью 1/5 депутатского корпуса Государственной Думы и подлежит утверждению Государственной Думой и Советом Федерации. Комиссия создаётся совместная из числа депутатов и сенаторов . Такая громоздкая процедура практически нивелирует возможность её реального согласования . Поэтому парламентские расследования проводились в России лишь дважды: в 2006 г. при парламентском расследовании причин и обстоятельств террористического акта в Беслане и в 2009 г. при расследовании обстоятельств техногенной катастрофы на Саяно-Шушинской ГЭС [22, с. 61-72].

Одним из важнейших элементов парламентского контроля является рассмотрение вопроса о доверии правительству, которое осуществляется в рамках процедуры рассмотрения вопросов о вотуме недоверия правительству и о вынесении правительству резолюции порицания, как, к примеру, предусмотрено Итальянской конституцией. Вопрос о доверии правительству ни в коем случае нельзя путать с рассмотрением вопроса об импичменте Во всех странах импичмент, который может стать следствием контрольных процедур парламента, сам по себе не относится к контрольным полномочиям парламента, и составляет самостоятельный вид парламентского процесса [24, с . 394]. Вотум недоверия (резолюция порицания) может выражаться как по правовым, так и по политическим мотивам, в то время как импичмент может иметь под собой только правовые основания [11, с. 14-15].

В юридической литературе выделяют деструктивный и конструктивный вотум недоверия правительству. В Болгарии, Венгрии, Греции, Италии, Польше, Франции и ряде других стран существует деструктивный вотум недоверия. Например, в соответствии со ст. 50 Конституции Франции премьер-министр Франции, получивший резолюцию порицания правительству, обязан вручить Президенту Франции заявление об отставке Правительства. В Германии, Испании и Италии имеет место конструктивный вотум недоверия. В частности, в соответствии со ст. 67. Основного закона ФРГ Бундестаг может вынести вотум недоверия Федеральному канцлеру лишь путём избрания нового Федерального канцлера и лишь после того обратиться к Федеральному президенту с просьбой отстранить. Федерального канцлера и назначить избранного Бундестагом преемника, которую Федеральный президент обязан удовлетворить. Аналогичная процедура описана в Конституциях Испании и Италии. По мнению А. Сиарофф, формирование парламентом правительства, равно как и отправление правительства в отставку по решению парламента, без политической ответственности последнего - суть незавершенной модели парламентаризма [31].

Выделяют индивидуальную ответственность министров и коллективную ответственность всего правительства. Так, например, коллективная ответственность правительства закреплена в конституциях Испании, Португалии, Федеративной Республики Германия, Франции, Чехии.

Строгой регламентации вопросов, которые обсуждаются Государственной Думой либо в связи с выдвижением 1/5 численности депутатского корпуса Государственной Думы инициативы объявления вотума недоверия Правительству, либо при инициировании Председателем Правительства вопроса о доверии Правительству, ни ст. 117 Конституции, ни гл. 18 Регламента Государственной Думы не содержат Вместе с тем, при анализе зарубежного законодательства, стоит обратиться к опыту Франции. Так, в соответствии с гл. VIII раздела III Регламента, Национальное Собрание обсуждает вопрос о доверии Правительству по его программе или декларации об общей политике В конституциях Австрии, Италии и Японии установлено, что вопрос об ответственности правительства должен быть чётко сформулирован с указанием причин рассмотрения данного вопроса [20, с. 195].

Среди форм парламентского контроля выделяется контроль за соблюдением Конституции и законов, оценка актов правительства (администрации), в т. ч. по вопросам делегированного законодательства. Такая форма контроля получила в доктрине наименование правового мониторинга [26, с. 59]. Данная форма контроля закреплена в п. «а» ст. 162 Конституции Португальской Республики и возложена на Ассамблею Республики. Оценивать уже реализуемую или реализованную политику правительства expost - важнейшая задача парламента. Так, например, в Канаде закреплены полномочия парламента по контролю за принятием и реализацией делегированного законодательства [12, с . 113-120].

В России в 2003 г. по инициативе Законодательного собрания Пермской области была предпринята попытка принятия закона о парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов Авторами законопроекта отмечается, что надзорная деятельность за исполнением законов в РФ относится в силу конституции к полномочиям Президента, органов исполнительной власти и прокуратуры, и лишь Федеральному Собранию такие полномочия не присущи.

Кроме того, законодательство об административной ответственности, несмотря на зарубежный опыт и требования Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», не предусматривает наличия юридической ответственности за неуважение к члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, неисполнение запросов и законных требований палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов, комиссий и отдельных депутатов и сенаторов Вместе с тем в 2009 г. по инициативе субъекта права законодательной инициативы законопроект был отозван Законопроект № 283098-3О парламентском кон-троле за соблюдением и исполнением федеральных законов // Система обеспечения государственной деятельности : [сайт]. иКЬ: Ьир8://8огб Лита, gov.ru/ ЫП/283098-3 (дата обращения: 06.07.2020) ..

Регулирование парламентского контроля в России

Рядом исследователей отмечается, что контрольные полномочия Государственной Думы выражены слабо или вовсе являются спящими, в подтверждение чего отмечается, что Государственная Дума за последние 15 лет не провела ни одного громкого парламентского расследования [5, с. 136-140].

Необходимостью усиления роли парламента в российском обществе обусловлено внесение в 2003, 2010 и 2012 гг. в Государственную Думу законопроектов о парламентском контроле [7, с. 107-111]. Только третья редакция законопроекта, внесённая в 2012 г. рядом депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, была принята в 2013 г. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О пар-ламентском контроле» // Собрание законодатель-ства РФ . 2013 . № 19 . Ст. 2304. Предпосылками для принятия данного федерального закона послужили принятие в 2005 г. федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», а также поправки в Конституцию в 2008 г., установившей ежегодные отчёты Правительства в Государственной Думе, а также принятие в 19 субъектах РФ региональных законов о контрольных полномочиях региональных парламентов.

В принятом законе 2013 г. под парламентским контролем законодатель понимает осуществление палатами российского парламента, парламентскими органами и парламентариями полномочий по контролю за обеспечением соблюдения Конституции РФ и исполнением законов, защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка, выявлению ключевых проблем в деятельности органов власти и должностных лиц, противодействию коррупции, изучению законоприменительной практики.

Формами парламентского контроля наряду с уже вышеперечисленным являются:

• предварительный, текущий и последующий контроль в сфере бюджетных правоотношений;

• годовые отчёты Центрального банка;

• депутатские запросы;

• «правительственный час»;

• заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства, Генерального прокурора, Председателя ЦБ, Председателя ЦИК и других должностных лиц;

• назначение на должность и освобождение от должности председателя, его заместителей и аудиторов Счётной палаты;

• заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению;

• контроль за соблюдением Правительством, федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также за полнотой регулирования существующих правоотношений в целях выявления соответствующих пробелов.

Результатами парламентского контроля являются решения палат Федерального Собрания:

• о поручении комитету или комиссии палаты разработать законопроект для внесения в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

• о предложении государственному органу или должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений;

• о рассмотрении вопроса о доверии Правительству;

• об освобождении от должности в установленном порядке лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты;

• об обращении к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией, федеральными законами право принимать решение об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер;

* об обращении в органы прокуратуры или Следственный комитет В качестве развития механизмов парламентского контроля председателем Государственной Думы В.В. Володиным было высказано предложение о внесении в Конституцию изменений, предполагающих необходимость проведения консультаций с Государственной Думой о составе кабинета министров перед его утверждением Президентом Володин В.В. Живая Конституция развития // Парламентская газета: [сайт]. . Указанная позиция в полной мере нашла своё отражение в принятой по инициативе Президента России В.В. Путина поправке к Конституции в 2020 г.

Так, поправкой введены в Конституцию РФ следующие нормы:

1) утверждение по представлению Президента кандидатуры председателя Правительства (п. «а» ст. 83, п. «а» ч. 1 ст. 103, ч. 1 ст. 111 Конституции);

2) утверждение по представлению председателя Правительства кандидатур заместителей председателя Правительства РФ, федеральных министров, контроль за деятельностью которых возложен на Правительство (п «д» ст 83, п «а¹» ч 1 ст. 103, ч . 2 ст . 112);

3) проведение Президентом консультаций с Советом Федерации при назначении руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности (п.д Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Официальный интернет- портал правовой информации [сайт].¹ ст. 83, п. «к» ч. 1 ст. 102).

На региональном уровне в России также существуют различные формы парламентского контроля. Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999г. установлена ответственность представительного (законодательного) органа власти субъекта РФ, высшего должностного лица и органа исполнительной власти субъекта РФ за нарушение Конституции Российской Федерации и Федерального законодательства (ст. 3.1 закона).

В частности, в законодательстве субъектов РФ предусмотрены следующие меры ответственности органов исполнительной власти перед парламентами регионов См.: П. 4 ст. 91 Конституции Чувашской Республики, Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 15.03.2012 г. № 63 «О Регламенте Государственного Совета чувашской Республики» // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики . 2012 . № 94 . Ст. 28 . Постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл «О Регламенте Государственного Собрания Республики Марий Эл» от 14.08.2014 № 706-П // Официальный интернет-портал Республики Марий Эл.:

• выражение недоверия высшему должностному лицу;

• выражение недоверия правительству субъекта Федерации;

• выражение недоверия членам Правительства субъекта Федерации.

Кроме того, среди контрольных полномочий региональных парламентов выделяются:

• согласование назначения руководителей территориальных федеральных органов исполнительной власти (Волгоградская область);

• рассмотрение вопроса о доверии высшему должностному лицу субъекта Федерации (Приморский край, Волгоградская, Кировская области);

• контроль за исполнением договоров, заключаемых от имени субъекта Федерации (Вологодская область);

• проведение «правительственного часа» (Кировская и Тверская области);

• рассмотрение ежегодного отчёта Высшего должностного лица (Приморский край);

• согласование назначения отдельных должностных лиц (Приморский край);

• согласование назначения первого заместителя и заместителей регионального правительства, руководителей органов исполнительней власти, осуществляющих функции по выработке финансовой политики субъекта и по управлению государственным имуществом субъекта федерации, согласование назначения Уполномоченных по правам человека, по правам ребёнка и по защите прав предпринимателей (Кировская область) .

Стоит отметить, что в России усиливается правовой мониторинг со стороны парламента. Одним из важнейших способов развития и совершенствования законодательства является исследование правоприменительной практики. С этой целью различными государственными институтами осуществляется информирование российского парламента. Так, в соответствии с Конституцией и Федеральным законом «О парламентском контроле» установлены ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Государственной Думе, Генерального Прокурора в Совете Федерации. Вместе с тем, согласно п.1 ч. 7 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации», Верховный Суд является единственным федеральным органом власти, который изучает и обобщает судебную практику, даёт судам разъяснения по вопросам судебной практики в форме постановлений Пленума Верховного Суда. Но обобщение судебной практики может иметь и другую задачу. Так, в рамках парламентского контроля возможно рассмотреть вопрос о дополнении списка мероприятий по парламентскому контролю ежегодным докладом Верховного Суда РФ в Государственной Думе по вопросам правоприменения, целью которого может стать совершенствование законодательства.

Однако парламентский правовой мониторинг не ограничивается только контролем за исполнением Конституции, законов и практики их применения. В соответствии сч. 1 ст. 90 Конституции Президент Российской Федерации наделён полномочиями издавать Указы, в т.ч. носящие нормативный характер. Президентом, особенно в 90-е г. XX в., издано большое количество нормативных Указов, восполняющих пробелы в законодательстве либо дополняющих их Подробный анализ примеров нормотворчества Президента России в различных отраслях экономики и политики, административной, гражданской, экологической, земельной и других отраслей права приведён в статье В.В. Верстова [4]. Согласно ч. 3 ст. 80, Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, утверждает военную доктрину Российской Федерации.

Указанные полномочия также реализуются в указах Президента. Так, после избрания каждый глава государства вправе самостоятельно определить основные направления внешней политики, которые закрепляются Указом Президента, и становятся руководящим предписанием для лиц, осуществляющих внешние отношения от имени Российской Федерации. Кроме того, с 2012 г. в России вошло в практику закрепление в форме Указа президентской программы, так называемые «майские указы», которые определяют цели и содержание деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне и на местах на период исполнения Президентом своих полномочий и включают как основные направления внутренней политики, так и конкретные показатели, которые должны обеспечить органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

Такие указы, не нормативные по своей форме, но нормативные по своему содержанию, издавались в современной российской правовой истории уже дважды - в 2012 и 2018 гг. Контроль за их исполнением осуществляет Контрольное управление Президента Российской Федерации, являющееся подразделением его Администрации Указ Президента Российской Федерации от 08.06.2004 № 729 «Об утверждении положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации . 2004. № 24 . Ст. 2395.. Такие указы являются не только ориентиром, но и предписанием, определяющим направления деятельности органов исполнительной власти, и в первую очередь, Правительства России, контроль за которым в соответствии с Конституцией осуществляет и представительная власть. В этой связи парламентский контроль был бы неполным, если бы не предусматривал возможности контроля за той частью законодательного массива Российской Федерации, который принят не парламентом, а Президентом России.

Одним из важнейших инструментов парламентского контроля является рассмотрение вопроса о вотуме недоверия Правительству, который вправе выразить Государственная Дума. Согласно Конституции (первоначальной редакции), если Дума выражает недоверие Правительству, Президент может отправить Правительство в отставку, а в случае повторного выражения такого вотума недоверия в течение года Президент уже должен либо отправить правительство в отставку, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Такая модель воздействия парламента на правительство существует лишь de jure, поскольку предполагает возможность, в случае реализации такой нормы, как отставки правительства, так и роспуска Государственной Думы (ч . 3 ст . 117 Конституции РФ).

С учётом того, что в соответствии с поправкой к Конституции РФ 2020 г. Государственная Дума наделена полномочиями утверждать представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства, а по предложению последнего - утверждать кандидатуры его заместителей и членов Правительства - федеральных министров, считаем целесообразными внесённые поправкой корректировки ст. 117 Конституции, предусматривающие безусловную возможность роспуска Государственной Думы в случае выражения повторного вотума недоверия в течение одного года, а равно и то, что Государственная Дума не вправе выражать вотум недоверия в течение первого года работы Правительства. Такая формулировка, предложенная Экспертным советом при Законодательном Собрании Приморского края, не только позволяет создать реальный механизм ответственности Правительства перед утверждающим его Парламентом, но и обеспечивает реальную работоспособность норм о вотуме недоверия при соблюдении баланса в условиях нового формата взаимодействия законодательной и исполнительной властей в Российской Федерации.

Заключение

Анализ показал, что действующие контрольные полномочия российского парламента нуждаются в дополнительных корректировках, в т.ч. путём внесения точечных поправок в Конституцию и в федеральные законы.

Так, реально не функционирующий механизм парламентского расследования в России нуждается в существенном совершенствовании и либерализации. Необходимо внести 2 корректировки в законодательство о парламентском расследовании в России:

1) предусмотреть, что парламентское расследование может проводиться каждой палатой Федерального Собрания самостоятельно;

2) либерализовать порядок инициирования парламентского расследования Целесообразно, с учётом сложившегося в России с 2003 г. устойчивого парламентского большинства партии «Единая Россия» в парламенте, установить в законодательстве обязанность палаты парламента создать специальную комиссию по парламентскому расследованию в случае, если с его инициативой выступает не менее 1/4 от конституционной численности депутатов Государственной Думы или, соответственно, членов Совета Федерации

В точечном конституционном совершенствовании нуждается также институт вотума недоверия правительству. Можно взять за основу опыт Франции, которая близка к России по своей конституционноправовой модели: премьер-министр, получивший уже единожды резолюцию порицания (аналог вотума недоверия), обязан немедленно вручить президенту республики заявление об отставке. Для России данный инструмент в таком виде тем более имеет право на жизнь в условиях, когда баланс в вопросе необоснованного давления на правительство со стороны парламента нивелирован конституционной поправкой 2020 г., предусмотревшей запрет на выражение вотума недоверия правительству в течение года с момента назначения председателя Правительства.

Особого внимания требует развитие норм о парламентском правовом мониторинге, в рамках которого целесообразно установить ежегодные доклады Верховного Суда в Государственной Думе о судебной практике применения и предложениях по совершенствованию законодательства Российской Федерации Обосновано также распространение парламентского правового мониторинга практики исполнения Указов Президента Правовой мониторинг исполнения указов президента имеет значение тогда, когда указы принимаются не в рамках исполнения федеральных законов, а в соответствии с конституционными полномочиями Президента, а также программных указов Президента («майских указов»). При установлении правового мониторинга указов Президента парламент сможет оказывать влияние (речь о последствиях парламентского контроля) на решения, принимаемые правительством и органами исполнительной власти во исполнение указов Президента, посредством принятия соответствующего законодательства либо посредством обращения в Верховный Суд о признании подзаконных актов не соответствующими законам или указам президента.

Литература

1. Богов Х.М. Реализация полномочий зарубежных парламентов в бюджетном процессе // Вестник АКСОР. 2011. № 4 (19). С 160-169.

2. Брынзов И.И., Чернобаева А.Ю. Конституционные основы законодательной власти // Публичное и частное право. 2009. № 2 (2). С 102-113.

3. Васильева Т.А. Акты делегированного законодательства как источник публичного права зарубежных стран // Труды Института государства и права РАН. 2011. № 1. С. 171-194.

4. Верстов В.В. Указы в правовой системе России: история и современность // Человек. Сообщество. Управление. 2007. № 3. С 11-34.

5. Глотов С.А. Российский парламентаризм: невыученные уроки // Берегиня. 777. Сова: Общество, политика, экономика. 2014. № 2 (21). С. 136-140.

6. Гунель М. Введение в публичное право: Институты, Основы, Источники . М., 1995. 320 с.

7. Демидов М.В., Казакова Е.В. Конституционно-правовая ответственность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации перед Парламентами регионов // Вестник Российского университета кооперации. 2015. № 4 (22). С 107-111.

8. Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., 1903. 532 с.

9. Кази А. Основные права и политические институты. Тегеран, 1989. 790 с.

10. Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук М , 2002 26 с

11. Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах: дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. 216 с.

12. Коданева С.И. Новые контрольные полномочия парламента: мониторинг реализации законодательства // Современное конституционное право: сб. науч. трудов. М., 2010. С. 113-120.

13. Кононенко Д.Х. Осуществление парламентом контроля в государствах с республиканской формой правления // Юридическая наука. 2016. № 5. С. 58-64.

14. Копцева Ю.В. Двухпалатный парламент в отечественной и зарубежной практике: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис . ... канд. юрид. наук. М., 2004. 28 с.

15. Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: автореф дис . канд юрид наук Уфа, 2002 26 с

16. Кучеренко П.А. Парламентаризм как европейская политическая идеология: конституционноправовой аспект // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2014. № 4. С 96-101.

17. Монтескье Ш.Л. О духе законов. М.: Мысль, 1999. 672 с.

18. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. К новому парламентскому измерению Евразийской интеграции // Журнал российского права. 2012 . № 8 (188). С. 5-15.

19. Орландо В. Принципы конституционного права. М., 1907. 315 с.

20. Парламентаризм: обеспечение законодательных (представительных) органов власти / науч. ред. Бакушев В.В., Лихачев В.Н. М.: Реал Принт, 2015. 744 с .

21. Сравнительное конституционное право / В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин, М.А. Никифорова и др М., 1996 730 с

22. Сущенко П.В. Некоторые вопросы конституционно-правовой регламентации парламентского контроля // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2019. № 2 (52). С 61-72 .

23. Фосскуле А. Эрозия парламентской системы в Федеративной Республике Германии // Конституционное право: восточноевропейское обозрение . 2004. № 2 (47). С. 59-64.

24. Хабриева Т.Я. Избранные труды: в 10 т. Т. 9. Институты государственной власти и местного самоуправления. Парламентское право. Правосудие. М., 2018. 744 с.

25. Чахор Р. Эволюция отношений между президентом и парламентом в Польше в период трансформации // Российский парламентаризм: региональное измерение: материалы конференции / под ред. А.И. Щербинина, Н.Г. Щербининой. 2014. С. 69-76.

26. Чертков А.Н , Азаров Д.В. Правовое регулирование регионального парламентского контроля, осуществляемое субъектами Российской Федерации // Адвокат 2014 № 1 С 59-63

27. Щербик Н.В. Понятие и цели парламентских слушаний: исторические и теоретические основы // Вестник Полоцкого государственного университета. Серия D: Экономические и юридические науки. 2018 . № 14. С 147-152.

28. Bogdandy A. Parlamentarismus in Europa: Eine Verfalls oder Erfolgsgeschichte? // MPI fьr auslдndisch es цffentliches Recht und Vцlkerrecht. 2005. Vol. 130. № 3. S. 445-464.

29. Papier H.-J. Steuerungs- und Reformfдhigkeit des Staates // Mellinghoff R., Morgenthaler G., Puhl T. Die Erneuerung des Verfassungsstaates. Berlin, 2003. 103-121 s.

30. Pinelli C. Un sistema parallelo . Decreti-leggi e ordinanzi d'urgenza nellesperienza italiana

31. Siaroff A. Varietis of parliamentarism in the Advanced Industrial Democracies // International political Science Review. 2003. Vol. 24. № 4. P 445-459.

32. Steffani W Formen, Verfahren und Wirkungen der parlamentarischen Kontrolle // Schneider von H. -P Zeh W Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin, New York, de Gruyter, 1989. P 1325-1368.

33. Tensey S.D., Jackson N. Politics: The Basis. London, NewYork, Routledge, 2008. 301 p.

References

1. Bogov K.M. [Implementation of the powers of foreign parliaments in the budget process]. In: Vestnik AKSOR [AKSOR Bulletin], 2011, № 4 (19), pp. 160-169.

2. Brynzov I.I., Chernobaeva A.Yu. [Constitutional Foundations of Legislature]. In: Publichnoe i chastnoe pravo [Public and Private Law], 2009, № 2 (2), pp. 102-113.

3. Vasileva T.A. [Delegated Legislation Acts as a Source of Public Law of Foreign Countries]. In: Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN [Works of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences], 2011, № 1, pp. 171-194.

4. Verstov V.V. [Decrees in the legal system of Russia: history and modernity]. In: Chelovek. Soobshchestvo. Upravlenie [Person. Community. Management], 2007, № 3, pp. 11-34.

5. Glotov S.A. [Russian Parliamentarism: Lessons Learned]. In: Bereginya. 777. Sova: Obshchestvo, politika, ekonomika [Bereginya. 777. Sova: Society, politics, economics], 2014, № 2 (21), pp. 136-140.

6. Gunel M. Vvedenie v publichnoe pravo: Instituty, Osnovy, Istochniki [Introduction to Public Law: Institutions, Foundations, Sources] Moscow, 1995 320 p

7. Demidov M.V., Kazakova E.V. [Constitutional and legal responsibility of executive authorities of constituent entities of the Russian Federation to the Parliaments of the regions]. In: Vestnik Rossiiskogo universiteta kooperatsii [Bulletin of the Russian University of Cooperation], 2015, № 4 (22), pp. 107-111.

8. Ellinek G. Pravo sovremennogo gosudarstva. Obshchee uchenie o gosudarstve [The Law of the Modern State. General Theory of State]. St. Petersburg, 1903. 532 p.

9. Kazi A. Osnovnyeprava ipoliticheskie instituty [Fundamental Rights and Political Institutions]. Tehran, 1989 790 p

10. Kovryakova E.V. Parlamentskii kontrol v zarubezhnykh stranakh: avtoref. dis... kand. yurid. nauk [Parliamentary control in foreign countries: abstract of PhD thesis in Law]. Moscow, 2002. 26 p.

11. Kovryakova E.V. Parlamentskii kontrol v zarubezhnykh stranakh: dis.... kand. yurid. nauk [Parliamentary control in foreign countries: PhD thesis in Law]. Moscow, 2002. 216 p.

12. Kodaneva S.I. [New parliamentary oversight powers: monitoring legislative implementation]. In: Sovremennoe konstitutsionnoe pravo [Modern Constitutional Law: A Collection of Articles]. Moscow, 2010, pp. 113-120.

13. Kononenko D.K. [The exercise of control by parliament in states with a republican form of government]. In: Yuridicheskaya nauka [Legal Science], 2016, № 5, pp. 58-64.

14. Koptseva Yu.V. Dvukhpalatnyi parlament v otechestvennoi i zarubezhnoi praktike: sravnitelno-pravovoi analiz: avtoref. dis.... kand. yurid. nauk [Bicameral parliament in domestic and foreign practice: comparative legal analysis: abstract of PhD thesis in Law] Moscow, 2004 28 p

15. Kornilaeva A.A. Teoriya parlamentskogo kontrolya v kontekste printsipa razdeleniya vlastei: avtoref. dis.... kand. yurid. nauk [The theory ofparliamentary control in the context of the principle of separation of powers: abstract of PhD thesis in Law]. Ufa, 2002. 26 p.

16. Kucherenko P.A. [Parliamentarism as a European political ideology: constitutional and legal aspect]. In: Vestnik Rossiiskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: Yuridicheskie nauki [Bulletin of the Peoples' Friendship University of Russia. Series: Legal Sciences], 2014, № 4, pp. 96-101.

17. Monteske S.L. O dukhe zakonov [On the Spirit of Laws]. Moscow, Mysl Publ., 1999. 672 p.

18. Naryshkin S.E., Khabrieva T.Y. [Towards a new parliamentary dimension of Eurasian integration]. In: Zhurnal rossiiskogo prava [Journal of Russian Law], 2012, № 8 (188), pp. 5-15.

19. Orlando V Printsipy konstitutsionnogo prava [Principles of Constitutional Law]. Moscow, 1907. 315 p.

20. Bakushev V.V., Likhachev V.N., ed. Parlamentarizm: obespechenie zakonodatelnykh (predstavitelnykh) organov vlasti [Parliamentarism: Provision of Legislative (Representative) Authorities]. Moscow, Real Print Publ., 2015. 744 p.

21. Chirkin V.E., Yudin Yu.A., Nikiforova M.A. et al. Sravnitelnoe konstitutsionnoe pravo [Comparative Constitutional Law]. Moscow, 1996. 730 p.

22. Sushchenko P.V. [Some issues of constitutional and legal regulation of parliamentary control]. In: Elektronnoe prilozhenie k Rossiiskomu yuridicheskomu zhurnalu [Electronic Appendix to the Russian Legal Journal], 2019, № 2 (52), pp. 61-72.

23. Fosskule A. [Erosion of the parliamentary system in the Federal Republic of Germany]. In: Konstitutsionnoe pravo: vostochnoevropeiskoe obozrenie [Constitutional Law: Eastern European Review], 2004, № 2 (47), pp 59-64

24. Khabrieva T.Yu. Izbrannye trudy: v 101. T. 9. Instituty gosudarstvennoi vlasti i mestnogo samoupravleniya. Parlamentskoe pravo. Pravosudie [Selected works: in 10 volumes. Vol. 9. Institutions of state power and local government. Parliamentary Law. Justice]. Moscow, 2018. 744 p.

25. Chakhor R. [Evolution of relations between the president and parliament in Poland during the transformation period]. In: Shcherbinin A.I., Shcherbinina N.G., ed. Rossiiskii parlamentarizm: regionalnoe izmerenie [Russian parliamentarism: regional dimension]. 2014. P 69-76

26. Chertkov A.N., Azarov D.V. [Legal regulation of regional parliamentary control exercised by the constituent entities of the Russian Federation]. In: Advokat [Lawyer], 2014, № 1, pp. 59-63.

27. Shcherbik N.V [Concept and objectives ofparliamentary hearings: historical and theoretical foundations]. In: Vestnik Polotskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya D: Ekonomicheskie i yuridicheskie nauki [Bulletin of Polotsk State University. Series D: Economic and Legal Sciences], 2018, № 14, pp. 147-152.

28. Bogdandy A. Parlamentarismus in Europa: Eine Verfalls oder Erfolgsgeschichte? In: MPI fьr auslдndisches цffentliches Recht und Vцlkerrecht, 2005, vol. 130, № 3, pp. 445-464.

29. Papier H. -J. Steuerungs- und Reformfдhigkeit des Staates. In: Mellinghoff R. , Morgenthaler G., Puhl T. Die Erneuerung des Verfassungsstaates. Berlin, 2003. 103-121 s.

30. Pinelli C. Un sistema parallelo. Decreti-leggi e ordinanzi d'urgenza nellesperienza italiana.

31. Siaroff A. Varietis of parliamentarism in the Advanced Industrial Democracies. In: International political Science Review, 2003, vol. 24, № 4, pp. 445-459.

32. Steffani W Formen, Verfahren und Wirkungen der parlamentarischen Kontrolle. In: Schneider von H.-P. Zeh W Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin, New York, de Gruyter, 1989. P 1325-1368.

33 Tensey S.D., Jackson N. Politics: The Basis. London, New York, Routledge, 2008. 301 p.

Размещено на Allbest.ru

...