Система государственного контроля и надзора в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система государственного контроля и надзора в Российской Федерации

В статье рассматриваются проблемы систематизации государственного контроля в аспекте проходящей реформы контрольно-надзорной деятельности. Предлагается сформировать концепцию системы государственного контроля с исключением из него государственного контроля в механизме управления государством, поскольку, по мнению автора, последнее не является по существу государственным контролем. Также автор предлагает трактовку государственного надзора как вид государственного контроля, носящий подзаконный характер.

Ключевые слова: государственный контроль, механизм управления государством, государственный надзор, система государственного контроля и надзора.

Key words: State control, mechanism of state administration, state supervision, system of state control and supervision.

Государственный контроль в российской юриспруденции является одной из самых «многострадальных» сфер правового исследования. Нет какой-либо другой правовой категории, кроме государственного контроля, в которой отсутствовала бы какая-либо систематизация и согласованность правовых позиций науки, положений законодательства и правоприменительной практики.

В настоящий момент вопросы государственного контроля являются одной из самых распространенных тем диссертационных исследований, посвященных как общим проблемам государственного контроля (его понятию, сущности, методам и т.д.), так и специальным сферам государственного контроля (финансовому контролю, за деятельностью органов местного самоуправления, в сфере рекламы и т.д.) См., например: Липунцова А.В. Государственный контроль в механизме реализации функции государства: дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2019. 225 с.; Воронкова С.В. Государственный контроль и надзор в сфере охраны здоровья трудоспособного населения: административно-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2020. 302 с.. Из-за отсутствия устойчивой научной системы правовых позиций по вопросам государственного контроля, проходящие обновления и реформы контрольно-надзорной деятельности сводятся не к стремлению создания устойчивой системы государственного контроля и надзора, а к достижению краткосрочных целей и задач, например, по уменьшению количества административных проверок и либерализации предпринимательской деятельности в ущерб необходимости охраны общепринятых ценностей и интересов (так называемое упразднение регуляторной гильотины) См., например: Распоряжение Правительства РФ от 15 декабря 2020 г. № 3340-р (с изм. от 2 октября 2021 г. № 1673) «Об утверждении перечня видов государственного контроля (надзора), в рамках которых обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора)» // Официальный интернет-портал правовой информации. Вступивший в силу с 1 июля 2021 года Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» // Официальный интернет-портал правовой информации также воплощает в себе указанные цели по минимизации государственного контроля, и даже установление приоритета контрольно-надзорных мероприятий без непосредственного взаимодействия с подконтрольным субъектом.

Отсутствие детальной разработки системы государственного контроля негативно влияет на законодательную технику правовых положений, регулирующих вопросы государственного контроля. Так, согласно ч.ч. 4, 5 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» положения настоящего закона не распространяются на 41 вид контрольно-надзорной деятельности. Кроме того, установлено, что государственным контролем не является предварительное расследование и оперативно-розыскная деятельность (и иная специальная деятельность государства). Аналогичные положения предусмотрены и в других законах См., например: Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с посл. изм. и доп. от 8 декабря 2020 г. № 429 -ФЗ)

// Официальный интернет-портал правовой информации . На данный момент в правовых представлениях о государственном контроле и надзоре присутствует множество доктринальных ошибок и нестыковок, игнорирование которых и приводит к постоянному поиску оптимальной формы государственного контроля.

Во-первых, применительно к государственному контролю в науке административного права (а также иных отраслей публичного права) допускается смешение двух видов государственного контроля, имеющих совершенно разную правовую природу. С одной стороны, необходимо отделить государственный контроль как механизм управления, обеспечения функционирования государственного аппарата. Указанный контроль осуществляется в рамках принятия управленческих решений и последующего контроля их выполнения. Управленческий государственный контроль осуществляется на всех уровнях публичной власти (от Президента РФ до глав муниципальных образований и местной администрации). В связи с этим неуместно именовать такой контроль как государственный, поскольку он является управленческим. Заметим, что впервые в ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» предусмотрено, что контроль за осуществлением властных полномочий органов публичной власти не является государственным контролем в смысле этого закона.

Мало того, по нашему мнению, контроль внутри государственного и муниципального аппарата управления не следует считать государственным контролем: указанная деятельность является неотъемлемой частью административного управления и должна квалифицироваться как метод осуществления этого публичного управления (аналогично судебный контроль является формой отправления правосудия с целью выявления ошибок в актах нижестоящих судов). С другой стороны, следует отдельно рассматривать государственный контроль правоприменительного характера, который собственно и является государственным контролем в истинном смысле этого правового понятия. Правоприменительному государственному контролю присущ именно правовой характер деятельности: выявление нарушения норм права или технических стандартов, установленных в связи с требованиями закона и обязательных к соблюдению, а также принятие правовых мер воздействия на нарушителя.

В итоге, невозможно предложить какие-либо универсальные понятия государственного контроля, пригодные как для механизма публичного управления, так и для государственного контроля. Так, в диссертационных исследованиях распространены ошибки, при которых автор определяет государственный контроль как систему действий по обеспечению законности деятельности государственных органов, и в последующем рассматривает организацию и проведение проверок в отношении субъектов предпринимательства См., например: Алексеев Д.Б. Актуальные проблемы контрольной деятельности органов государственной власти в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2015. 240 с.. Причины аналогичных повсеместных ошибок носят исторический характер. Наука административного права до сих пор не смогла обновить свой научный аппарат для нужд новой системы государственного устройства и рыночных отношений.

В советский период действительно невозможно было провести четкую границу между управлением государством и организацией жизнедеятельности общества, но этого и не требовалось. Государство существовало как единый хозяйствующий субъект, в котором контроль со стороны министерств и иных ведомств в отношении предприятий и учреждений носил характер административного управления. Но указанная система полностью упразднена, и кроме того, правоприменительный государственный контроль в некоторых случаях заменил управленческий контроль (например, финансовый контроль Министерства финансов России в отношении государственных органов федеративных субъектов). Таким образом, управленческий контроль (например, Президента РФ в отношении Правительства РФ, последнего - в отношении федеральных и региональных министерств) не является видом государственного контроля, а представляет собой метод административного управления.

В свою очередь государственный контроль подразделяется на общую и специальную разновидность. Общий государственный контроль осуществляется в тех сферах жизнедеятельности, в которых правонарушения могут привести к нарушению системы гарантированных конституционных прав и свобод человека и гражданина (право на здоровье, благоприятную окружающую среду, образование, безопасность, неприкосновенность собственности и личности и т.д.), и требуется оперативное их выявление и пресечение. В связи с этим, для достижения эффективности этого государственного контроля, предусмотрен упрощенный порядок его регламентации, в основном нормативно-правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, устанавливающие полномочия должностных лиц, порядок, периодичность и сроки государственного контроля. Однако правовой статус проверяемых лиц устанавливается вышеупомянутыми федеральными законами. Специальный же государственный контроль характеризуется необходимостью учета особенностей правового положения контролируемого субъекта и существа правоотношений (налоговый, финансово-бюджетный, антимонопольный контроль и т.д.). Для данного вида государственного контроля характерно специальное законодательное регулирование порядка организации, проведения проверки, актирования их результатов. Предусматривается самостоятельный вид делопроизводства и особенности обжалования решений (например, разбирательство дел антимонопольным органом имеет черты судопроизводства).

Отдельно следует упомянуть проблему соотношения государственного контроля и надзора. Во всех научных трудах распространена одна позиция - надзор можно рассматривать в трех значениях: как тождество государственного контроля, как вид государственного контроля или как самостоятельный вид государственной деятельности. Но какой-либо научной аргументации по каждой позиции не приводится. На наш взгляд, государственный надзор должен сформироваться как вид государственного контроля, однако носящий не законодательный, а подзаконный характер (в смысле регулирования порядка организации и производства). В некоторых областях жизнедеятельности надзор уже существует как подзаконный вид деятельности (например, надзор в сфере безопасности дорожного движения).

Если государственный контроль осуществляется в отношении установленного субъекта (который должен уведомляться о проведении контроля) на предмет узкого круга правонарушений, то государственный надзор проводится в эшелонированном порядке в отношении неустановленных лиц. Должностное лицо надзорного органа наблюдает за состоянием законности и правопорядка непрерывно, с целью выявления предполагаемого правонарушителя, а также для принятия мер по его обнаружению и привлечению к ответственности (например, при выявлении Росприроднадзором фактов экологического правонарушения). Если субъект, в отношении которого проводится надзор, известен (например, при федеральном пожарном надзоре в отношении граждан), то это не имеет правового значения, поскольку проводится проверка в отношении всей территории (населенный пункт, муниципальное образование и т.д.) и объектов на нем находящихся. Государственный надзор имеет территориальный, предметный характер (субъект правонарушения устанавливается впоследствии), а государственный контроль - субъектный характер. В связи с этим, необходимо сформировать единую концепцию государственного надзора и разработать самостоятельную систему гарантий прав и свобод контролируемых лиц, и предусмотреть самостоятельное законодательное регулирование общих вопросов государственного надзора.

государственный контроль надзор подзаконный

Список использованных источников

1. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248 -ФЗ «О Государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» // Официальный интернет-портал правовой информации

2. Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с посл. изм. и доп. от 8 декабря 2020 г. № 429-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации

3. Распоряжение Правительства РФ от 15 декабря 2020 г. № 3340-р (с изм. от 2 октября 2021 г. № 1673) «Об утверждении перечня видов государственного контроля (надзора), в рамках которых обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора)» // Официальный интернет-портал правовой информации

4. Алексеев Д.Б. Актуальные проблемы контрольной деятельности органов государственной власти в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2015. 240 с.

5. Воронкова С.В. Государственный контроль и надзор в сфере охраны здоровья трудоспособного населения: административно-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2020. 302 с.

6. Липунцова А.В. Государственный контроль в механизме реализации функции государства: дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2019. 225 с.

Размещено на Allbest.ru