Загальна характеристика формування передумов становлення нормативно-правового регулювання адміністративних процедур захисту прав осіб з інвалідністю як напряму реалізації соціальної функції держави

Размещено на http://allbest.ru

Кіровоградський інститут розвитку людини «Україна»

Загальна характеристика формування передумов становлення нормативно-правового регулювання адміністративних процедур захисту прав осіб з інвалідністю як напряму реалізації соціальної функції держави

Ткаченко Ірина Миколаївна, старший викладач

кафедри права та соціально-економічних відносин

Анотація

У статті проаналізовано сутність поняття «адміністративна процедура», визначено її ознаки та ступінь деталізації у національному законодавстві. Зазначено, що проблематиці інституту адміністративного провадження та адміністративної процедури присвячували свої праці досить широке коло вітчизняних науковців. Проаналізовано поняття «адміністративна процедура» та його ототожнення с сумісними поняттями.

Виокремлено певні особливості адміністративних процедур захисту прав осіб з інвалідністю як напряму реалізації соціальної функції держави. Зазначено, що всю систему адміністративних процедур захисту прав осіб з інвалідністю як напрямок реалізації соціальної функції держави можемо класифікувати за різними критеріями, а саме:

1) за часом (тривалістю) правовідносин: єдиноразові; тимчасові (короткострокові); постійні; періодичні;

2) за стадіями у системі правовідносин адміністративні процедури поділяємо на: набуття (призначення) інвалідності; надання адміністративної послуги у сфері захисту прав осіб з інвалідністю; припинення (позбавлення) статусу особи з інвалідністю;

3) за виключністю компетенції щодо провадження адміністративної процедури: виключна компетенція Міністерства соціальної політики України; виключна компетенція органів у сфері соціального захисту обласних, Київської міської державних адміністрацій та Автономної республіки; виключна компетенція профільних підрозділів та їх посадових осіб у складі місцевих органів публічної влади (райдержадміністрації, об'єднані територіальні громади);

4) за кількістю суб'єктів із числа органів публічного управління: адміністративні процедури, що належать до компетенції одного правозастосовчого органу; адміністративні процедури, що належать до компетенції двох і більше правозастосовчих органів.

Ключові слова: адміністративна процедура, адміністративна послуга, адміністративне провадження, адміністративні правовідносини, особи з інвалідністю.

Abstract

General characteristics of the formation of prerequisites for the formation of regulatory and legal regulation of administrative procedures for the protection of the rights of persons with disabilities as a direction of realization of the social function of the state

Tkachenko I.

The articles analyze the essence of the concept of "administrative procedure", defined by its features and the degree of detail in national legislation. It is determined that the issues of the institute of administrative implementation and administrative procedure were devoted to a wide range of domestic scientists.

The concept of "administrative procedure" and its identification with compatible concepts are analyzed.

Certain features of administrative procedures for the protection of the rights of persons with disabilities as a direction of realization of the social function of the state are singled out. It is determined that through the whole system of administrative procedures for the protection of the rights of persons with disabilities as a direction of realization of the social function of the state can be classified according to various criteria, namely:

1) for the time (duration) of legal relations: one-time; temporary (short-term); permanent; periodic;

2) by stages in the system of legal relations of administrative services are consistently divided into: acquisition (appointment) of disability; provision of administrative services in the field of protection of the rights of persons with disabilities; termination (deprivation) of the status of a person with a disability;

3) with the exception of the competence to implement the administrative procedure: separate competence of the Ministry of Social Policy of Ukraine; exclusive competence of bodies in the field of social protection of oblast, Kyiv city state administration and the Autonomous Republic; exclusive competence of profile subdivisions and their officials a s a part of local public authorities (district state administrations, united territorial communities);

4) for several subjects from among public administration bodies: administrative procedures that belong to the competence of one law enforcement body; administrative procedures falling within the competence of two or more law enforcement agencies.

Key words: administrative procedure, administrative service, administrative implementation, administrative legal relations, persons with disabilities.

Вступ

Постановка проблеми. Аналіз загальнотеоретичних аспектів реалізації однієї із найважливіших функцій держави (не тільки у сучасному світі, а й у попередні історичні періоди) - соціальної функції, яскраво свідчить про постійне зростання ролі держави у забезпеченні широкого комплексу прав і свобод людини і громадянина.

З розвитком цивілізації, інституційної системи держави, диференціацією функцій та напрямків впливу останньої на суспільні процеси удосконалюються й адміністративні процедури, які застосовуються органами публічного управління (посадовими особами) у процесі реалізації їх функцій та компетенції.

Безумовно, що забезпечення гуманітарного напрямку в рамках державноорганізованого суспільства не обмежується виключною роллю держави, однак, у сучасних умовах саме держава в особі її органів та посадових осіб покликана створити максимально сприятливі умови для належного забезпечення й реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян, а тим більше якщо йде мова про соціально вразливі категорії населення.

За останні шість років в нашій державі проведено величезний обсяг роботи по вдосконаленню апарату держави. Не виключенням є і сфера, що виступає предметом нашого дослідження. Значних змін досяг законодавець щодо удосконалення як норм матеріального права, так і процесуально-процедурного.

З метою вдосконалення діяльності щодо утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні, Указом Президента України від 25 серпня 2015 року затверджено Національну стратегію у сфері прав людини. Стратегія спрямована на об'єднання суспільства довкола розуміння цінності прав і свобод людини, які захищаються на основі принципу рівності та без дискримінації. Результатом її виконання повинно було стати запровадження системного підходу у забезпечені узгодженості дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері прав і свобод людини, створення в Україні ефективного механізму реалізації та захисту прав і свобод людини [1].

Враховуючи багатовекторність реалізації соціальної функції держави варто проаналізувати сутність поняття «адміністративна процедура», визначити її ознаки та ступінь деталізації у національному законодавстві. Ще одним напрямком нашого дослідження є з'ясування наукового бачення визначеної категорії й удосконалення його понятійної складової.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Таким чином, проблематиці інституту адміністративного провадження та адміністративної процедури присвячували свої праці досить широке коло вітчизняних науковців, найбільш представленою є юридична наука і, передусім, у галузі конституційного та адміністративного права: В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, І.В. Бойко, В.В.Галунько, В.М. Гаращука, І.П. Голосниченка, О.Т. Зима, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, П.І.Кононова, А. Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Н.Р.Нижник, О.М.Соловйова, Ю.О.Тихомирова, Ю.С. Шемшученка, В. К.Шкарупи, В. П. Тимощук, І. Юрійчук тощо.

Мета статті - здійснення загальної характеристики формування передумов становлення нормативно - правового регулювання адміністративних процедур захисту прав осіб з інвалідністю як напряму реалізації соціальної функції держави, через аналіз законопроектів, понятійного апарату та поглядів науковців.

Виклад основного матеріалу дослідження

Розвиток адміністративного процедурно-процесуального законодавства є одним із актуальних напрямків не тільки для України, а й для багатьох інших країн сучасного світу (особливо для країн бувшого соціалістичного табору). адміністративний влада правовий захист інвалід

Отже, проаналізуємо розуміння вітчизняних науковців щодо категорії «адміністративна процедура». Передусім звернемо увагу на енциклопедичне видання - Велику українську енциклопедію, в якій міститься стаття В. Тимощука. Автор під адміністративною процедурою визначає офіційно встановлений порядок розгляду та вирішення органами публічної адміністрації справ фізичних та юридичних осіб, спрямований на прийняття адміністративного акта або укладання адміністративного договору [2]. При цьому науковець розрізняє заявну та втручальну адміністративну процедуру. Як бачимо, автор включив декілька базових ознак із яких є: порядок дій (розгляд та вирішення); суб'єктний склад - орган публічної адміністрації з одного боку, та фізичні і юридичні особи з іншого; спрямований на прийняття правозастосовчого акту або укладання адміністративного договору. Автор у статті наголошує, що у більшості розвинених країн питання загальної адміністративної процедури врегульоване окремим законом, де зафіксовано базові стандарти адміністративного провадження. Як приклади виокремлюються закони про загальну адміністративну процедуру ухвалені ще в першій третині ХХ століття в Австрії (1925), Польщі та Чехословаччині (1928) [2]. Наразі, в Україні маємо вже два проекти Закону «Про адміністративну процедуру» (2015 та 2020 років), які у подальшому ми проаналізуємо.

На думку ще одного із дослідників питання адміністративної процедури І. Юрійчука, під останньою слід розуміти нормативно закріплений алгоритм (порядок дій для досягнення результату) розгляду та вирішення органами публічної адміністрації індивідуальних адміністративних справ, що здійснюється з метою сприяння реалізації та захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб та забезпечення верховенства права в українському соціумі [3, с. 154]. Однак, вказане визначення має як позитивні, так і негативні елементи. Підміна поняття «порядок дій» на «алгоритм». Хоч ці поняття і є близькими за значенням, все ж алгоритм має застосування в дещо інших сферах науково-практичного знання, ніж адміністративне управління. А от можливим для застосування поняття «алгоритм» вбачаємо у тих аспектах публічного адміністрування, де дії здійснюються з використанням автоматизованих інформаційних систем. У другій половині ХХ століття на основі подібності алгоритмів різних сфер діяльності була сформована концепція (теорія) експертних систем. А під останньою (експертна система) розуміють методологію адаптації алгоритму успішних рішень однієї сфери науково-практичної діяльності в іншу. З поширенням комп'ютерних технологій це тотожна (подібна) інтелектуальна комп'ютерна програма, що містить знання та аналітичні здібності одного або кількох експертів щодо деякої галузі застосування, і здатна робити логічні висновки на основі цих знань, тим самим забезпечуючи вирішення специфічних завдань (управління, консультування, навчання, діагностування, тестування, проектування тощо) без участі експерта (фахівця в конкретній проблемній галузі) [4]. Тобто в Україні та світі в останні роки спостерігаємо зростання ролі експертних систем, заснованих на певних алгоритмах, у процесах управління суспільством. Для України широке застосування таких систем є у сфері судочинства, та публічного адміністрування. Все ж, повертаючись до аналізу категоріального апарату логічнішим є застосування понять «порядок дій» або ж «нормативно встановлений порядок розгляду та вирішення конкретних справ».

Значну увагу змістовому наповненню категорії «адміністративна процедура» присвячено у курсі лекцій, підготовленому колективом авторів під редакцією І. Бойко [5]. Автори наголошують, що національне розуміння адміністративної процедури сформувалося під значним впливом німецької правової доктрини. Саме поняття складається з двох термінів: «процедура» та «адміністративний». Симбіоз цих двох понять дає підстави авторам розтлумачити як структурований, нормативно закріплений порядок прийняття адміністративних актів або укладення адміністративно -правових договорів, спрямований на вирішення конкретних справ у сфері публічного управління [5, с. 7]. На нашу думку, достатньо вдале визначення, яке включає сукупність необхідних характерних рис, але при цьому адекватно відповідає сучасному стану розвитку системи органів публічної адміністрації в Україні.

У національному законодавстві питанню врегулювання адміністративної процедури також відводиться вагома роль. Особливо актуальним це питання постає в умов ах комплексної реформи системи державного управління та місцевого самоврядування. Одним із прикладів запровадження базових засад адміністративної процедури на рівні закону є проект Закону України «Про адміністративну процедуру» від 09.06.2015 [6], однак він так і не набув чинності. Відповідно до пп. 4, 5 ч.1 ст. 2 цього проекту Закону поняття адміністративної процедури розкрито через поняття «адміністративне провадження» як визначений законодавством порядок здійснення адміністративного провадження; в свою чергу під адміністративним провадженням розуміли сукупність процедурних дій, послідовно вчинених адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям і, в необхідних випадках, виконанням прийнятого адміністративного акта [6]. Окрім того, ч.2 ст. 3 цього проекту Закону визначено «Для окремих видів справ законом можуть бути установлені особливості адміністративного провадження» [6] з урахуванням вимог, визначених нормами зазначеного проекту Закону. Нарешті у 2020 році маємо доопрацьований законопроект «Про адміністративну процедуру», розроблений Міністерством юстиції України та схвалений Кабінетом міністрів. З моменту його реєстрації Верховною Радою України від 14.05.2020 під номером 3475, розпочався процес проходження законодавчої процедури цього законопроекту. Наразі, його ухвалено за основу у першому читанні 290 голосами та готують до проходження другого читання у парламенті.

За словами Міністра юстиції Дениса Малюська: «У адміністративному законодавстві України саме процедурна частина є найменш розвиненою, тому прийняття цього проекту Закону дозволить вперше на законодавчому рівні врегулювати всю сукупність багатоманітних відносин між чиновниками та простими громадянами і бізнесом. Однією з новацій (Законопроекту - авт.) стало врегулювання питання реалізації механізму публічного правонаступництва внаслідок припинення первісного адміністративного органу або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції» [7]. Одне із ключових місць у комплексному розумінні суті адміністративної процедури для законодавця є принципи, за якими вона здійснюється (ст. 4 проекту закону). Ці принципи були наповнені конкретними правовими механізмами та зведені в єдиний закон, спростивши таким чином порядок дій для всіх учасників адміністративної процедури. Позитивним аспектом законопроекту є чітке визначення суб'єктного складу адміністративного провадження та правового статусу учасників адміністративного провадження.

Хоча саме поняття «адміністративна процедура» законопроекту 2020 року дублює визначення законопроекту 2015 року, тобто розкриває процедуру через поняття адміністративного провадження (пп. 4,5 ч. 1 ст. 2 проекту Закону). Були й спроби кодифікувати адміністративно-процедурну діяльність в Україні. Сформувавши при цьому єдині засади діяльності посадових осіб органів публічного управління. Ці нормотворчі процеси знайшли відображення й у працях науковців. Так, норми проекту Адміністративно - процедурного кодексу України в редакції 2008 р. аналізувалися Н. Галіциною, яка вказувала на необхідності ухвалення такого кодифікованого акту, при цьому тлумачення понять адміністративна процедура та адміністративне провадження ідентичні тим, що містяться у вже згадуваних законопроектах [8, с. 173]. Проект кодексу 2008 року тоді так і залишився на стадії проекту. Наступна спроба внормувати цю сферу було здійснено у 2012 році, а саме 03.12.2012 року було зареєстровано Верховною Радою України під номером 11472 новий проект Адміністративно-процедурного кодексу України. Грунтовний аналіз його положень викладено у статті І. Кременовської, автор надає зауваження та пропозиції до проекту кодексу, вказує на окремі його недоліки. а прийняття такого акту є передчасним через наявність суперечностей в його змісті [9, с.163-167].

Підсумовуючи слід зробити декілька висновків з урахуванням предмету нашого дослідження:

- розвиток понятійної основи та законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері адміністративної процедури складає вже близько ста років, що є вагомим підґрунтям для формування у сучасному правовому суспільстві ефективних, напрацьованих практикою механізмів реалізації управлінської ролі держави з метою максимального й ефективного забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина;

- адміністративна процедура характеризується як складна система відносин, що передбачає обов'язкове нормативне встановлення порядку розгляду та вирішення конкретних справ під час реалізації соціальної функції держави;

- складний суб'єктно-об'єктний склад відносин у сфері здійснення адміністративних процедур щодо реалізації соціальної функції держави;

- законодавче визначення категорії «адміністративна процедура» хоч і не суперечить загальному розумінню, притаманному національній правовій доктрині, порівняно з сучасним науковим розумінням поступається за рівнем узагальнення, а по-друге, надається його трактування через більш широке поняття «адміністративне провадження», що є фактично незмінним від перших проектів Адміністративно - процедурного кодексу України.

Хоч саме останній варіант притаманний більш раннім дослідженням у цій сфері. У такий спосіб здійснено аналіз Н. Галіциною, яка пропонує характеризувати адміністративну процедуру як інститут адміністративного процесу. У висновках дослідниця все ж визнає, дещо заперечуючи власну позицію вказуючи, що «у рамках адміністративних процедур не вирішуються суперечки і не розглядаються скарги приватних осіб на дії і рішення органів публічної адміністрації та не мають своїм результатом застосування примусових заходів» [8, с. 173]. Як свідчить аналіз подальших досліджень не всі погоджуються з такою ієрархією, і навпаки схильні розрізняти ці два інститути за суб'єктним складом, особливостями провадження та правовими наслідками для їх учасників .

Висновки

Отже, провівши досить схематичний аналіз понятійного апарату у сфері «Адміністративних процедур захисту прав осіб з інвалідністю як напрямку реалізації соціальної функції держави» маємо перейти до формування цілісного уявлення про саму систему адміністрат ивних процедур закріплених у діючому законодавстві (підзаконних НПА) щодо забезпечення прав осіб з інвалідністю.

Перш за все варто наголосити на деяких ключових аспектах дослідження у визначеній сфері:

1) Підписання Угоди про асоціацію України з ЄС у 2014 році стимулювало розвиток національної системи законодавства (у широкому його розумінні) у сфері захисту прав осіб з інвалідністю - перетворивши його на найбільш акцентований аспект реалізації соціальної функції держави;

2) Система забезпечення прав осіб з інвалідністю надзвичайно складна, враховуючи низку факторів як наприклад неоднорідність правового статусу учасників цих правовідносин за категоріями, різні адміністративно-процедурні порядки надання окремих видів адміністративних послуг тощо;

3) Профільним органом державної влади у сфері захисту прав осіб з інвалідністю як напрямку реалізації соціальної функції держави є Міністерство соціальної політики України та його підрозділи на місцях;

4) В умовах децентралізації відбувається перерозподіл повноважень щодо здійснення адміністративних процедур на місцях на користь органів та посадових осіб об'єднаних територіальних громад;

5) Система адміністративних процедур захисту прав осіб з інвалідністю потребує подальшої належної класифікації.

Всю сукупність адміністративних процедур захисту прав осіб з інвалідністю як напрямок реалізації соціальної функції держави можемо класифікувати за різними критеріями, а саме:

- за часом (тривалістю) правовідносин їх можлиао поділити на: єдиноразові; тимчасові (короткострокові); постійні; періодичні;

- за стадіями у системі правовідносин - на: набуття (призначення) інвалідності; надання адміністративної послуги у сфері захисту прав осіб з інвалідністю; припинення (позбавлення) статусу особи з інвалідністю.

- за виключністю компетенції щодо провадження адміністративної процедури - на: виключна компетенція Міністерства соціальної політики України; виключна компетенція органів у сфері соцзахисту обласних, Київської міської державних адміністрацій та Автономної республіки; виключна компетенція профільних підрозділів та їх посадових осіб у складі місцевих органів публічної влади (райдержадміністрації, об'єднані територіальні громади);

- за кількістю суб'єктів із числа органів публічного управління - на: адміністративні процедури, що належать до компетенції одного правозастосовчого органу; адміністративні процедури, що належать до компетенції двох і більше правозастосовчих органів.

Список використаної літератури

1. Національна стратегія у сфері прав людини: Указ Президента України від 25 серпня 2015 року № 501/2015. URL: https://minjust.gov.Ua/m/natsionalna-strategiya-u-sferi-prav-lyudini-6757.

2. Тимощук В.П. Адміністративна процедура. Велика українська енциклопедія. URL: https://vue.gov.ua/Адміністративна_процедура (дата звернення: 3.10.2020).

3. Юрійчук І. Правове поняття адміністративних процедур. Підприємництво, господарство і право. 2018. № 5. С. 151-156. URL:http://pgp-journal.kiev.ua/archive/2018/5/30.pdf;

4. Еспертні системи. Стаття з Вікіпедії. URL: https://uk.wikipedia.org/wiki/Експертні_системи

5. Адміністративна процедура : конспект лекцій / І. В. Бойко, О. Т. Зима, О. М. Соловйова; за заг. ред. І. В. Бойко. Харків : Право, 2017. 132 с.

6. Про адміністративну процедуру: проект Закону України від 09.06.2015. URL: https://ips.ligazakon.net/document/nt1470?an=2

7. Адміністративна процедура: що це та як працюватиме Офіційний веб -сайт Міністерства юстиції України. URL: https://jurliga.ligazakon.net/ ua/news/195272_admnstrativna-protsedura-shcho-tse-ta-yak-pratsyuvatime.

8. Галіцина Н. В. Адміністративна процедура як інститут адміністративного процесу. Форум права. 2010. № 4. С. 163-177. URL: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2010-4/10gnviap.pdf.

9. Кременовська І.В. Нова спроба запровадити неможливе: проект адміністративно-процедурного кодексу України. Науковий вісник Ужгородського національного університету, Серія ПРАВО. Випуск 22. Частина І. Том 2 2013. С.163-167.

References

1. National strategy in the field of human rights. (2015). Decree of the President of Ukraine from 25^th August 2015 № 501/2015. Retrieved from: https://minjust.gov.Ua/m/natsionalna-strategiya-u-sferi-prav-lyudini-6757 [in Ukrainian].

2. Tymoshchuk, V.P. (2020). Administrative procedure. Retrieved from: https://vue.gov.ua/Administratyvna_protsedura [in Ukrainian].

3. Yuriichuk, I. (2018). Legal concept of administrative procedures. Pidpryiemnytstvo, hospodarstvo i pravo , 5, 151-156. Retrieved from: http://pgp-journal.kiev.ua/archive/2018/5/30.pdf [in Ukrainian].

4. Espertni systemy. Stattia z Wikipedii. Retrieved from: https://uk.wikipedia.org/wiki/Ekspertni_systemy [in Ukrainian].

5. Boiko, I. V. (Ed.). (2017). Administratyvnaprotsedura: konspekt lektsii. Kharkiv: Pravo [in Ukrainian].

6. Draft Law of Ukraine On administrative proceedings. (2015, June 09). Retrieved from: https://ips.ligazakon.net/document/nt1470?an=2 [in Ukrainian].

7. Administrative procedure: what it is and how it works. Official website of the Ministry of Justice of Ukraine. Retrieved from: https://jurliga.ligazakon.net/ua/news/195272_admnstrativna-protsedura-shcho-tse-ta-yak- pratsyuvatime [in Ukrainian].

8. Halitsyna, N. V. (2010). Administrative procedure as an institution of administrative process. Forum prava, 4, 163-177. Retrieved from: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2010-4/10gnviap.pdf [in Ukrainian].

9. Kremenovska, I. V. (2013). It is impossible to introduce a new program: the draft Administrative Procedure Code of Ukraine. Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho natsionalnoho universytetu, Seriia PRAVO, 22, 163167 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru