Правовые основы реформы местного самоуправления в России и Молдове

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые основы реформы местного самоуправления в России и Молдове

Марина В. Шаруева

Российский государственный гуманитарный университет Москва

Аннотация

В статье предпринимается анализ современных правовых методов, применяемых постсоветскими государствами в целях повышения эффективности местных представительных органов самоуправления. В качестве примера выбран опыт Республики Молдова и Российской Федерации в период после обретения ими независимости (1991 г.). Автор реконструирует становление российской и молдавской систем местного самоуправления, показывая, что этот процесс сопровождался кардинальной ломкой прежних командно-административных структур, повсеместным внедрением, иногда чересчур поспешным, новых форм государственной власти и управления, в том числе и на местном уровне. В статье подробно рассматриваются удачные и неудачные попытки молдавского и российского руководства повысить эффективность местных представительных органов власти. Особое внимание автор уделяет выявлению, систематизации и комплексному анализу типичных для постсоветских государств конфликтов между различными уровнями власти и управления, которые, как полагает автор, провоцируются, в первую очередь, распределением властных полномочий и управлением финансовыми ресурсами. Наконец, автор предпринимает попытку объективно оценить перспективы развития и повышения эффективности деятельности местных представительных органов Молдовы и России в контексте кризисных мировых тенденций последних лет.

Ключевые слова: реформа местного самоуправления, Молдова, поправки в конституцию, государственные программы, муниципальные образования, властные полномочия, финансовые ресурсы

Abstract

The legal basis for local self-government reform in Russia and Moldova

Marina V. Sharueva

Russian State University for the Humanities, Moscow,

The article analyses modern legal methods used by the post Soviet states to improve the performance of local representative bodies of self-government. The experience of the Republic of Moldova and the Russian Federation in the period after gaining their independence (1991) is used as an example. The author reimagines the formation of the Russian and Moldovan systems of local government, thus showing that the process was attended by a radical breakdown of the former command and administrative structures and by the widespread introduction, too hasty at times, of new forms of the state power and governance, specifically, at the local level. The article delves into the successful and unsuccessful attempts of the Moldovan and Russian leadership to increase the performance of local representative authorities. In particular, the author focuses on identifying, systematizing and conducting a comprehensive analysis of the typical for the post-Soviet states conflicts between different levels of the power and administration, which the author believes are primarily caused by the distribution of power and the management of financial resources. Finally, the author attempts to put in perspective the prospects for the development and performance increase of local representative bodies in Moldova and Russia in the wake of the recent global crisis trends.

Keywords: local government reform, Moldova, amendments to the constitution, state programs, municipalities, authorities, financial resources

Введение

В классическом понимании местное самоуправление (далее - МСУ) дает всем совершеннолетним жителям определенной территории право самим решать свои локальные вопросы, распоряжаться совместной муниципальной собственностью, иметь выборные органы и бюджет. Органы МСУ независимы от центральной и региональной власти. Их самостоятельность определяется экономическими факторами, к числу которых относятся бюджет, налоги и сборы, владение муниципальной собственностью¹.

В современном мире классификация МСУ основана на форме отношений между ним и центральной властью. Наибольшее распространение получили следующие модели: англосаксонская (классическая), континентальная (французская), германская (местное коммунальное самоуправление), смешанная и, собственно, бывшая советская [Азизова 2019, с. 3].

Как видим, у новых независимых государств, возникших после распада СССР, выбор образцов для подражания был достаточно широк. Но применить их в реальности не удалось практически ни одной из стран постсоветского пространства. Главной проблемой повсеместно стали противоречия, тихий саботаж, а то и открытые столкновения между звеньями власти различного уровня, провоцируемые желанием последних закрепить за собой как можно больше властных полномочий и финансовых ресурсов и ведущие (в лучшем случае) к рассогласованности действий между регионами и муниципалитетами.

Навести порядок в этой жизненно важной для каждого гражданина и для государства в целом сфере могла только решительная ломка сложившихся отношений. Была необходима реформа МСУ, которая наделила бы местные администрации реальными и конкретными властными рычагами и необходимыми финансовыми средствами и свела бы к минимуму назойливую и временами чрезмерно пристрастную «опеку» региональных властей. Эта задача была и остается актуальной для всех стран постсоветского пространства. От ее решения зависит не просто социальное, политическое и экономическое благополучие бывших советских республик, но и национальная безопасность каждой из них.

Какие же способы достижения обозначенной цели выбрали страны постсоветского пространства? Попробуем ответить на этот вопрос на примере Республики Молдова и Российской Федерации. Выбор этих государств обусловлен в первую очередь рабочей гипотезой, согласно которой Молдова представляет группу постсоветских государств, выбравших после обретения независимости путь развития, который мы обозначим как «евроатлантический». В таких государствах реформы вообще и реформа местного самоуправления в частности осуществляются главным образом во исполнение требований тех структур (например, Евросоюза), частью которых рассчитывает стать страна-реформатор. Россия же представляет другую часть государств постсоветского пространства, которые при проведении реформ руководствуются преимущественно или исключительно соображениями, связанными с внутренней политикой.

Республика Молдова

Суверенизация Молдавской Советской Социалистической Республики осуществлялась в условиях высокой политической турбулентности. Страна шла по тому же пути, который пришлось преодолевать ее соседям по постсоветскому пространству, хотя существовали, разумеется, и местные особенности, отличающие Молдову от других республик бывшего СССР.

Политическая конъюнктура, непрекращающееся противоборство между крупными политическими силами, которые стремились монополизировать власть, - эти факторы оказывали серьезное влияние не только на общий рисунок политической жизни страны, но даже и на объем и набор полномочий высших должностных лиц и госорганов. В Основной закон Молдавии, принятый в 1994 г., вносились поправки, в том числе и принципиальные, девять раз; вместе с этим нормы и практика функционирования основных властных структур республики могли меняться без внесения соответствующих изменений в законодательство. Как и в случае Украины или Кыргызстана, формирующиеся в Молдове способы функционирования и взаимодействия высших органов власти, форму распределения властных полномочий было весьма непросто охарактеризовать, не прибегая при этом к анализу конкретных политических практик, в силу ситуативности указанных способов и форм [Путинцев 2018, с. 126].

Значительное влияние на ход, темпы, характер и особенности организации государственного строительства оказывали, во-первых, соперничество между различными политическими силами, олицетворяемыми М. Снегуром, П. Лучинским, М. Друком и др., а во-вторых - этнотерриториальные проблемы, связанные с Приднестровьем и Гагаузией.

На таком фоне в 1990-е гг. развернулось реформирование существовавшей в советской Молдове системы местного самоуправления - с учетом новых политических и экономических приоритетов.

Наиболее важным шагом к определению основных принципов данной системы было принятие 27 августа 1994 г. Конституции Республики Молдова. Глава 8 Основного закона, посвященная местному самоуправлению или, если использовать молдавскую терминологию, местному публичному управлению (МПУ), закрепила унитарный характер государства (что на фоне Приднестровского конфликта приобретало особый смысл), декларировала децентрализацию органов управления, автономию и выборность местных властей, их полную независимость от центральной власти Конституция Республики Молдова (от 27 августа 1994 г.) [Электронный ресурс] // Президентура Республики Молдова. (дата обращения 17 января 2021).. Здесь же расшифровывалось, кто именно представляет МПУ в селах и городах - выборные местные советы и примары Там же..

Постепенно сформировался целый корпус законов, при помощи которых планировалось организовать работу органов местной власти. Эти законы конкретизировали зафиксированные в Основном законе нормы и определили контуры желаемого положения вещей в реформируемой сфере. По мысли законодателей, реперными точками реформы системы МПУ должны были стать следующие положения: во-первых, молдавский закон, признавая, что административно-территориальная единица (АТЕ) является юридическим лицом публичного права, указывал на то, что имущество, которым она располагает, обособлено как от имущества других АТЕ, так и от имущества центральной власти; во-вторых, законом страны было признано, что местные органы власти автономны организационно и управленчески, а также, что особенно важно, финансово; наконец, в-третьих, согласно нормам молдавского законодательства об МПУ, местные органы власти были наделены правом на инициативную деятельность, направленную на разрешение вопросов и урегулирование проблем, насущных для управляемой территории III Конференция ООН в области жилья и устойчивого городского развития (Habitat III). Республика Молдова: национальный доклад. 20І6. С. 36 [Электронный ресурс] // Habitat III / 17-20 October 2016. The United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development. (дата обращения 25 февраля 2021)..

Но ситуация не стабилизировалась. В нормативно-правовые акты, принятые на начальном этапе государственного строительства, чуть ли не ежегодно вносились поправки, изменения и дополнения, принимались и новые документы. Поскольку реформа системы МПУ должна была начаться с реорганизации административно-территориального деления страны, в этот период в территориальном плане Молдова напоминала лоскутное одеяло, которое постоянно перекраивали.

Сначала страну поделили на 40 районов, потом на 9 уездов, затем восстановили районы, города и села, впоследствии появились муниципии, жудецы и примэрии, коммуны и округа и т. д. Вопрос об эффективности подобной «оптимизации», то есть о способности создаваемой системы МПУ к самостоятельному руководству под ведомственными территориями в интересах населения этих территорий, остается открытым.

Уже в 1990-е гг. молдавская реформа МПУ получила «европейское измерение». В 1997 г. Кишинев ратифицировал Европейскую хартию местного самоуправления Постановление Парламента Республики Молдова № 1253-XIII «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (от 16 июля 1997 г.) [Электронный ресурс] // Registrul de stat al actelor juridice al Republicii Moldova. (дата обращения 18 января 2021)., и в дальнейшем все реформы проводились под строгим контролем многочисленных западных структур. Например, в 1998 г. было подписано «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве» между Евросоюзом и Молдовой. Забегая вперед, укажем, что в 2016 г. его сменило «Соглашение об ассоциации ЕС-Молдова». Эти документы определили поле участия республики во многих европейских соглашениях и программах, причем многие молдавские проекты, в том числе и совершенствование системы государственного управления, и финансировались Евросоюзом. Кроме того, проводить реформы помогал кредитами Международный валютный фонд (далее - МВФ). Эксперты и аналитики ЕС и МВФ, а также консультанты из ведущих иностранных фондов тщательно оценивали все предложения молдавской стороны в области политических и экономических трансформаций Молдова и ЕС. [Электронный ресурс] // Представительство Европейского союза в Республике Молдова. 2016. 12 мая. (дата обращения 20 февраля 2021)..

Возвращаясь к событиям второй половины 1990-х гг., отметим такой значимый шаг молдавских законодателей, как принятие в ноябре 1998 г. закона «О местном публичном управлении» Закон Республики Молдова № 186 от 6 ноября 1998 г. «О местном публичном управлении» [Электронный ресурс] // Registrul de stat al actelor juridice al Republicii Moldova. (дата обращения 12 января 2021).. Новый закон регламентировал выборность местных и уездных советов, примаров (руководителей исполнительной власти на местах), а также определял функции префектов (представителей центральных властей на местном уровне).

Но и эти меры не принесли желаемых результатов. Появление новых законодательных актов или внесение поправок в старые сопровождалось простой сменой вывесок на учреждениях, тогда как реальная работоспособность новых учреждений и должностных лиц оставалась низкой - в первую очередь из-за нечеткого разделения полномочий между различными компетентными структурами, неполной реализации как на юридическом, так и на практическом уровне права мэров на образование необходимых административных структур, а главное - из-за нерешенности финансовых вопросов Функции и полномочия мэров и членов местных советов в странах Восточного партнерства. Январь 2016. С. 21 [Электронный ресурс // Council of Europe. (дата обращения 25 февраля 2021)..

Молдавские власти попытались решить накопившиеся проблемы при помощи дополнительных законодательных актов, которые упорядочили бы административное деление страны и (что было особенно важно) внесли бы ясность в сферу финансовой ответственности органов местного публичного самоуправления. В 2006 г. был принят новый закон «О местном публичном управлении», основной смысл которого заключался в создании двухуровневой системы МПУ. К первому уровню были отнесены села и коммуны (коммуна в Молдавии - это АТЕ, объединяющая несколько сел), а ко второму - районы Закон Республики Молдова № 436 от 28 декабря 2006 г. «О местном публичном управлении» [Электронный ресурс] // Registrul de stat al actelor juridice al Republicii Moldova. (дата обращения 18 января 2021).. Кроме того, в законе 2006 г. была зафиксирована независимость органов МПУ, в том числе финансовая, и регламентированы их полномочия. Таким образом, формально цели, которые ставило перед собой руководство страны, были выполнены. Оставалось проверить эффективность нового закона на практике.

Практика показала, что результативность инициатив 2006 г. довольно низка. Финансовая самостоятельность МПУ осталась, как и прежде, только на бумаге, продолжился налоговый прессинг на органы местного самоуправления, не была снижена их зависимость от республиканских властей.

Все эти проблемы нашли отражение в новом, очередном правительственном документе «Программа деятельности на 20152018 гг.» Программа деятельности Правительства Республики Молдова на 2015-2018 гг. [Электронный ресурс] // Республики Молдова. (дата обращения 20 января 2021).. В разделе «Центральная и местная администрация» был прописан ряд мер, способствующих усилению эффективности органов МПУ. Речь и в этом документе шла в том числе о всемерном повышении качества услуг для граждан, сокращении административных расходов и региональной диспропорции и, естественно, дальнейшем повышении темпов децентрализации.

В реальности удалось воплотить только около трети задумок Молдову перекраивают: во что превратится страна после административно-территориальной реформы [Электронный ресурс] // Комсомольская правда. 2018. 6 февраля. (дата обращения 20 февраля 2021)..

Но руководство республики пока еще не отказалось от реформирования «публичной администрации». Этой теме по-прежнему посвящаются многочисленные «круглые столы», проводимые под эгидой различных центральных ведомств, регулярные выступления высокопоставленных чиновников, публикации в прессе, опросы экспертов. Не отказываются от финансирования новых проектов и западные партнеры. Так, в сентябре 2017 г. по итогам тендера Европейская комиссия решила выделить Молдове 2,8 млн евро, которые следовало направить на укрепление государственных органов и проведение территориальной реформы на всех уровнях, в том числе и местном. От молдавских властей в очередной раз потребовали строго соблюдать европейские стандарты государственного управления Два года и 2,8 млн евро: Евросоюз профинансирует реформы государственного управления в Молдавии [Электронный ресурс] // RT на русском. 11 сентября 2017. (дата обращения 15 февраля 2021)..

Продолжаются и консультации зарубежных специалистов. Например, недавно в страну приезжали эксперты из немецкой экономической группы German Economic Team (GET), которая консультирует правительства ряда стран по вопросам экономики. Рекомендации давали и бывшие высокопоставленные чиновники Германии, в том числе экс-министр финансов Премьер провел дискуссию с German Economic Team [Электронный ресурс] // Государственное информационное агентство Молдавии «МОЛДПРЕСС». 2020. 6 мая. (дата обращения 5 февраля 2021).. В большинстве рекомендаций речь шла о повышении эффективности местной власти, о правильном распределении властных полномочий и финансовых ресурсов между структурами, а также об оптимизации управленческого аппарата.

Последнее направление очень важно для республики: Молдова официально признана одной из беднейших стран Европы, но при этом она - рекордсмен по количеству чиновников в органах местного уровня. Из-за невероятно раздутого бюрократического аппарата (качество работы которого к тому же оставляет желать лучшего) абсолютное большинство местных органов власти полностью зависит от дотаций из республиканского бюджета и неспособно функционировать независимо от центра Молдову перекраивают....

Огромную проблему составляет и то, что полномочия местных органов власти сформулированы молдавским законодательством формально. Основной недочет заключается в том, что законодатели, наделив органы МПУ определенными полномочиями, не предусмотрели, что эти полномочия должны быть обеспечены кадрово и финансово. Иными словами, созданный за годы независимости молдавский аппарат МПУ просто не может исполнять свои обязанности из-за острого дефицита денег и сотрудников Функции и полномочия мэров... С. 34..

С учетом выявленных экспертами недочетов в системе МПУ, зарубежных рекомендаций по их исправлению и собственно молдавского опыта была создана Концепция новой административно-территориальной реформы, рассчитанная до 2023 г. и нацеленная на повышение «институционального, налогового и социального потенциала органов местного публичного управления Правительство готовит новую административно-территориальную реформу [Электронный ресурс] // Информационное агентство «ИНФО- ТАГ». 2018. 22 ноября. (дата обращения 5 февраля 2021).. Поскольку реформа будет скорее всего финансироваться Международным валютным фондом, ее реализация станет обязательством Молдовы перед МВФ.

Судить об эффективности новых преобразований пока рано, но следует учитывать следующую особенность подобных проектов: как показывает многолетняя практика Международного валютного фонда, для безусловного возврата кредита МВФ может потребовать сокращения какой-либо статьи национального бюджета, скорее всего - касающейся социальных гарантий, а это негативно скажется на уровне жизни населения Молдовы Административная реформа в Молдове: останется ли страна без примэрий и районов [Электронный ресурс] // Информационное агентство «Sputnik Молдова». 4 июня 2020. (дата обращения 20 января 2021)..

И если считать главной целью реформы местного публичного самоуправления повышение благосостояния рядового гражданина страны и укрепление государства (а именно на это должна быть направлена работа органов МПУ, для этого предназначена сама система местного самоуправления в принципе), средства ее реализации могут обесценить (и скорее всего обесценят) результат.

Российская Федерация

Аналогичные проблемы сопровождали реформирование системы МСУ и в постсоветской России. По свидетельству экс-председателя Рязанского городского совета Сергея Вобленко, на рубеже 1980-1990-х гг. в стране появились политические силы, которые видели в местном самоуправлении ресурс для реализации собственных интересов и решения определенных задач, в основном не связанных с жизнью и потребностями граждан на местах.

Так, для «демократов» уровень МСУ был тем полем, на котором они могли успешно конкурировать с представителями старой власти; сторонники рыночных реформ рассматривали местное самоуправление как инструмент, который можно использовать для скорейшего разгосударствления и формирования слоя частных собственников; центр старался использовать местное самоуправление как средство давления на регионы. Свои интересы были и у внешних акторов - западных держав, влиятельных международных организаций [Балобанов, Вобленко 2007, с. 10].

Хотя новые российские политические силы живо интересовались системой местного самоуправления еще до ухода в прошлое РСФСР, они не были в состоянии предложить четкую модель, в соответствии с которой следовало бы организовать систему местного самоуправления. Таким образом, формирование МСУ в России оказалось во многом процессом стихийным и противоречивым.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, создатели которой впервые попытались урегулировать функционирование новой системы МСУ. Так, в главе 1 Конституции, посвященной основам конституционного строя, указывалось, что органы местного самоуправления, самостоятельные в пределах своих полномочий, не являются частью системы органов государственной власти (статья 12) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) [Электронный ресурс] // Российская газета. Федеральный выпуск № 0 (4831). 2009. 21 января. l (дата обращения 15 февраля 2021).. В главе 8 «Местное самоуправление» было зафиксировано, что население вправе самостоятельно определять структуру органов МСУ, а кроме того, утверждался круг обязанностей и полномочий данных органов (управление собственностью городских и сельских поселений, составление и принятие местного бюджета, определение местных налогов и сборов, поддержание общественного порядка и пр.) Там же..

Прежние местные советы были упразднены, а их полномочия переданы местным администрациям, деятельность которых регламентировалась Положением об основах организации МСУ Указ Президента РФ от 26 октября 1993 № 1760 (ред. от 22 декабря 1993) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (вместе с Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы) [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Кон- сультантПлюс». (дата обращения 25 января 2021).. При этом выборы новых представительных органов МСУ были назначены на 1994 г., а затем отложены на неопределенное время (в некоторых регионах вплоть до 2006 г.). Причина заключалась в продолжающемся конфликте между центром (федеральной властью) и регионами, который в свою очередь был порожден стихийными процессами постсоветской суверенизации, перешедшими в начале 1990-х гг. с союзного на внутриреспубликанский уровень. Как и в случае Молдовы, предоставление самостоятельности каким-либо территориальным единицам в этот период воспринималось центральными властями как мера, опасная для целостности и стабильности государства. Кроме того, крайне негативно на создание местной автономии влияла экономическая ситуация 1990-х гг.

Однако отказаться от формирования системы МСУ было невозможно - очаги коммунальных кризисов тлели по всей стране. Законодательная машина продолжала свою работу: в 1995 г. вступил в силу закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «Консультант- Плюс». (дата обращения 27 января 2021)., в 1996 г. - закон «О выборах в органы местного самоуправления», фактически вынудивший регионы провести муниципальные выборы Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» № 138-ФЗ от 26 ноября 1996 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». (дата обращения 10 февраля 2021).. Наконец, в 1998 г. Россия присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» № 55-ФЗ от 11 апреля 1998 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». (дата обращения 10 февраля 2021)..

Несмотря на определенную законодательную активность, конечные цели реформы системы местного самоуправления так и не были достигнуты. К 2001 г. 95% муниципальных образований зависели от бюджетных вливаний. Не столь безнадежной ситуация была лишь в мегаполисах, а также в немногих моногородах, жизнедеятельность которых зависела от крупных предприятий, обычно работающих в добывающих отраслях²⁴.

Развитие и повышение эффективности МСУ лишь декларировалось, но на деле государственный контроль над местной автономией не снижался, а усиливался. Слепое подчинение системы МСУ федеральным и региональным органам власти нанесло большой вред развитию страны, уровню жизни населения, а потому сложившаяся практика требует кардинальной ломки.

Мы полагаем, что движение к глубокой реформе системы МСУ в России началось в 2020 г. с внесением поправок в Конституцию страны²⁵. Теперь часть 3 статьи 132 Конституции РФ гласит:

Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

А статья 133 Конституции гарантирует МСУ право на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов:

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами²⁶. Гельман В.Я. Политические аспекты реформы местного самоуправления [Электронный ресурс] // Проект «История новой России». (дата обращения 14 февраля 2021). Президент подписал Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента. 14 марта 2020. (дата обращения 10 февраля 2021). Новый текст Конституции Российской Федерации с поправками 2020 г. (Принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 3 июля 2020) [Электронный ресурс]. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. (дата обращения 10 февраля 2021).

Эти изменения вошли и в Федеральный закон об общих принципах организации МСУ Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 29 декабря 2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». (дата обращения 15 февраля 2021)..

В юридической плоскости поправки, внесенные, в частности, в главу 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, вносят кардинальные изменения в устоявшуюся практику. Напомним, что при разработке проекта Конституции в 1993 г. за основу было принято отличие местного самоуправления от государственной власти (статья 12 главы I «Основы конституционного строя»). В реальности существовавшая в то время единая система управления в стране была грубо разорвана. Нововведения породили целый ряд неразрешимых в этот период проблем, в первую очередь - нехватку властных полномочий и финансовых ресурсов у органов МСУ, их фактическую зависимость от региональных властей.

В новой редакции Конституции РФ законодатель постарался преодолеть эти противоречия при помощи правовых механизмов, введя в оборот термин «публичная власть». Теперь органы МСУ и государственной власти входят в единую систему публичной власти в России и взаимодействуют для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (часть 3 статьи 132). Следует отметить и включение в Конституцию РФ положения, по которому органы МСУ обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи для жителей (пункт 1 статьи 132) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) [Электронный ресурс] // Конституция Российской Федерации. (дата обращения 25 февраля 2021)..

Мы полагаем, что поправки, внесенные в Конституцию РФ, позволят повысить действенность МСУ, улучшить координацию работы государственных структур на региональном и муниципальном уровнях. Новации обеспечат единство всех уровней публичной власти. Таким образом, будет устранен главный недостаток местной власти - острая нехватка финансовых средств и полномочий.

Заключение

Реформа системы местного самоуправления в Молдове и России еще не завершена. Однако оценивая многолетние труды российских и молдавских законодателей в области МСУ (МПУ), можно сделать некоторые промежуточные выводы.

Основным стимулом реформы в Молдове было и остается стремление к европейской интеграции. Выполнение многочисленных требований тех структур, в которые молдавские властные элиты пытаются ввести страну, стало также главной целью преобразований в системе МСУ. Но так как при этом ни республиканские, ни местные власти, ни молдавское общество не представляли определенно, какое место в жизни страны и социума должна занять эта система, реформа приобрела устойчиво формальный характер. Этому способствует и многолетний этнотерриториальный конфликт между Кишиневом и Тирасполем: власти Молдовы явно опасаются создавать независимые от них центры власти, пусть и на местном уровне.

В первые годы после распада СССР российские власти двигались, осуществляя реформирование системы МСУ, примерно тем же путем, что и их молдавские коллеги, но уже в 2000-е гг. во внутренней политике Москвы внутриполитические факторы стали преобладать над внешнеполитическими. При этом нужно иметь в виду, что в 1990-е и отчасти в 2000-е гг. в России очень остро стояли проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных властей, а также этнополитического сепаратизма, и это во многом обессмысливало трансформации местного самоуправления, придавая им формальный характер.

Таким образом, хотя власти Молдовы и России руководствовались при проведении реформы МСУ разными соображениями, результаты оказались по большому счету схожими. Многочисленные поправки в конституции республик и их законы, принятие десятков новых правовых актов свелись, по сути, лишь к благим пожеланиям властных структур.

Но сегодня мы можем говорить и о появлении существенных отличий. Внесенные недавно в Конституцию РФ поправки позволяют надеяться на повышение эффективности российской системы МСУ, наделение местных органов власти необходимыми полномочиями и финансовыми ресурсами. В Молдавии же, к сожалению, до сих пор сохраняется прежняя ситуация - полное неприятие центральными и региональными властями независимых органов МСУ. Образно говоря, Рубикон еще предстоит перейти.

правовой постсоветский самоуправление политический

Литература

1. Азизова 2019 - Азизова А.И. Основные модели местного самоуправления // Актуальные проблемы права: Материалы Восьмой Международной научной конференции (г. Казань, 20-23 декабря 2019 г.). Казань: Молодой ученый, 2019. С. 3-6.

2. Балобанов, Вобленко 2007 - Балобанов А.Е., Вобленко С.В. Местное самоуправление в системе политических и социальных отношений // Местное самоуправление в современной России. М.: Ин-т стратегического развития муниципальных образований «Малые города», 2007. С. 10-33.

3. Путинцев 2018 - Путинцев И.С. Особенности внутриполитического развития Молдавии в постсоветский период (1991-2016 гг.): Дис. ... канд. ист. наук М.: Московский гос. ин-т междунар. отношений, 2018. 326 с.

4. Azizova, A.I. (2019), “Main models of the local governance”, Aktual'nye problemy prava: materialy Vos'moiMezhdunarodnoi nauchnoikonferentsii (g. Kazan',20-23 dekabrya 2019 [Current issues of law, Proceedings of the 8th International scientific conference, Kazan, 20-23 December 2019], Kazan, Russia, pp. 3-6.

5. Balobanov, A.E. and Voblenko, S.V. (2007), “Local governance in the political and social system”, Mestnoe samoupravlenie v sovremennoi Rossii [Local governance in modern Russia], Institut strategicheskogo razvitiya munitsipal'nykh obrazovanii “Malye goroda”, Moscow, Russia, pp. 10-17.

6. Putintsev, I.S. (2018), Osobennosti vnutripoliticheskogo razvitiya Moldavii v postsovetskii period (1991-2016 gg.) [Special characteristics of the Moldova internal political development in the post-Soviet period (1991-2016], Ph.D. Thesis, Moskovskii gosudarstvennyi institut mezhdunarodnykh otnoshenii, Moscow, Russia.

Размещено на Allbest.ru