Реестр недобросовестных поставщиков: проблемы становления нормативного регулирования

Аннотация

правовой антимонопольный судебный власть

Ключевые слова: реестр недобросовестных поставщиков, публичноправовая ответственность, недобросовестность, правовое регулирование.

Abstract

Key words: register of unfair suppliers, public liability, dishonesty, legal regulation.

Основная часть

Впервые понятие «реестр недобросовестных поставщиков» (далее - РНП, реестр) введено в российское законодательство в 2006 году в связи с принятием Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов) [1].

Потребность в создании в России подобного механизма публично-правовой ответственности была обусловлена необходимостью реализации государственной политики по противодействию коррупции в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.

Ранее Указом Президента Российской Федерации от 08.04.1997 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» [2] отмечалась необходимость дополнительного публичного контроля за участниками закупок и исполнителями государственных и муниципальных контрактов, однако ни Положением «Об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд» [2], являющимся приложением к данному Указу Президента, ни Федеральным законом от 06.05.1999 №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [3] система публично-правовой ответственности, подобная РНП, не была учреждена.

Важную роль в формировании эффективной системы применения санкций к недобросовестным участникам публичных закупок в России сыграл Федеральный закон от 08.03.2006 №40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» [4].

Статья 9 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (далее - Конвенция ООН против коррупции) указывает, что «каждое государство-участник принимает необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений» [5].

В связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции российский законодатель применительно к создаваемой системе государственных и муниципальных закупок определил, в каких случаях может быть усмотрена недобросовестность лица, с применением опыта международных организаций, например, Всемирного банка, принявшего в 2006 году руководство по противодействию коррупции [6], которым была введена система санкций для физических и юридических лиц, участвующих в финансируемых банком проектах и уличенных в определенных видах мошенничества и коррупции.

Среди форм недобросовестного поведения при участии в государственных (муниципальных) закупках одной из наиболее распространенных по настоящее время является практика представления участниками торгов ценовых предложений, не основанных на реальной стоимости предлагаемых товаров, работ, услуг. При этом такой участник, признанный победителем, уклоняется от подписания контракта в силу экономической нецелесообразности его исполнения.

Иной формой недобросовестности лица является существенное нарушение условий государственного (муниципального) контракта, при этом контакт может быть расторгнут как в связи с принятием заказчиком решения об одностороннем отказе от его исполнения, так и по решению суда.

С целью применения мер ответственности к участникам государственных и муниципальных закупок, практикующих такое недобросовестное поведение, вышеуказанные конструкции были заложены в статью 19 Закона о размещении заказов. Данной статьей учрежден порядок публичной ответственности участников системы государственных (муниципальных) закупок за недобросовестное поведение в виде реестра, а анализ изменений законодательства в сфере закупок позволяет выявить дальнейшее развитие указанной нормы в Федеральном законе от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) [7]. В частности, часть 2 статьи 104 Закона о контрактной системе содержит те же основания для рассмотрения уполномоченным органом вопроса о включении сведений о лице в РНП, что были заложены законодателем в Закон о размещении заказов в 2006 году:

- уклонение от заключения контракта;

- расторжение контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением исполнителем условий контрактов;

- расторжение контракта с исполнителем по решению суда.

Особое влияние на институт РНП оказывает антимонопольный орган, поскольку частью 1 статьи 104 Закона о контрактной системе на Федеральную антимонопольную службу и ее территориальные органы возложена функция ведения реестра. При этом антимонопольный орган реализует полномочия в рассматриваемой сфере на всех этапах процедуры: от установления соответствия обращения заказчика о включении информации о лице положениям действующего законодательства до принятия решения по существу и технического включения сведений о лице в реестр при установлении факта недобросовестности, а также исключения сведений по истечении установленного законом срока или при наличии соответствующего судебного решения.

Судебная власть при этом является многоаспектным фактором развития и становления механизма РНП.

Во-первых, судебная система играет роль в формировании нормативно - правового регулирования ведения реестра. Одним из ярких примеров такого влияния является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.04.2020 №16-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 части 3 статьи 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в связи с жалобой гражданина В.В. Сонина» (далее - Постановление Конституционного Суда РФ) [8].

Конституционный Суд признал «пункт 2 части 3 статьи 104 Федерального закона» О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19, 34, 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой он позволяет включать в реестр недобросовестных поставщиков информацию о физических лицах - учредителях юридического лица (акционерного общества), которые не являются его участниками (акционерами) к моменту заключения и исполнения этим юридическим лицом контракта в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [8].

Пункт 2 части 3 статьи 104 Закона о контрактной системе применялся антимонопольным органом с 2013 года, и лишь в 2020 году Конституционный Суд указал на невозможность включения в РНП сведений об учредителях юридического лица, которые на дату ненадлежащего исполнения обязательств уже не являлись его участниками (акционерами), следовательно, не могли оказывать влияние на принимаемые исполнителем решения.

Необходимо указать, что законодателю потребовалось более года для изменения спорной нормы: так, Постановление Конституционного Суда РФ вынесено 9 апреля 2020 года, при этом изменения в Закон о контрактной системе внесены Федеральным законом от 11.06.2021 №170 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»» и вступили в законную силу только 1 июля 2021 года [9].

Постановление Конституционного Суда РФ повлияло и на общие правила ведения реестра: 1 июля 2021 года Постановление Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 №1062 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)», а также «Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» [10], в пункте 13 которых содержалась отсылочная норма к признанному неконституционным положению Закона о контрактной системе, утратили силу.

С 1 июля 2021 года при рассмотрении обращений заказчиков о включении сведений в РНП необходимо руководствоваться Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 №1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» и утвержденными указанным актом Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) [11].

Из изложенного следует, что судебная власть, наделенная полномочием проверки федеральных законов на соответствие Конституции Российской Федерации [12], оказывает влияние на нормативное регулирование механизма РНП. При этом законодатель не демонстрирует способность быстро реагировать на решения высших судов путем оперативного внесения изменений регулирования для приведения положений закона к соответствию Конституции Российской Федерации. Такие обстоятельства влекут создание правовых коллизий, вызывающих сложности для правоприменителей и формирующих неоднозначную практику.

Во-вторых, антимонопольный орган в результате осуществления контрольных функций принимает решение, которое по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, при этом в силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 №95-ФЗ [13] граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, при принятии решения антимонопольный орган учитывает, что, с одной стороны, в случае включения сведений об исполнителе государственного (муниципального) контракта в РНП последний вправе обжаловать решение о включении в судебном порядке, с другой стороны, в случае отказа во включении сведений о лице в РНП правом на обжалование решения также обладает заказчик.

Анализ судебной практики, сложившейся за последние пять лет, в том числе в Северо-Западном судебном округе Российской Федерации, и исследование результатов толкования судами рассматриваемых положений Закона о контрактной системе и общих правил ведения реестра позволили выявить эволюцию восприятия и интерпретации судебными органами института РНП как меры публично-правовой ответственности за недобросовестные действия. Представляется, что при введении механизма РНП в правовую действительность законодатель предполагал ведение реестра с точки зрения формальной проверки антимонопольным органом наличия документов, подтверждающих недобросовестность: протокола признания участника уклонившимся от заключения контракта, решения об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением исполнителей его условий, вступившего в законную силу судебного акта о расторжении контракта по указанным основаниям. В настоящее же время процедура включения сведений о недобросовестном участнике системы закупок под воздействием сформировавшейся судебной практики претерпела изменения, и антимонопольный орган обязан установить вину лица в форме умысла, определить степень его заботливости и осмотрительности, выявить наличие или отсутствие нацеленности и заинтересованности лица в действиях (бездействии), направленных на исполнение его обязанностей.

Таким образом, антимонопольный орган полноценно исследует и анализирует действия (бездействие) участника контрактной системы в связи с развитием института РНП, основанном на эволюции судебной интерпретации положений Закона о контрактной системе, а не на совершенствовании правового регулирования, что может вызывать сложность в определении правоприменителями добросовестности или недобросовестности поведения лиц.

Отсутствием необходимого регулирования также обусловлена еще одна проблема ведения реестра: решение вопроса о включении сведений об участниках закупок в реестр зачастую сопровождается наличием гражданско - правового спора между заказчиком и исполнителем контракта, и, поскольку антимонопольный орган не наделен полномочиями по его разрешению, а определение границ между выявлением признаков добросовестности лица и разрешением гражданско-правового конфликта сторон размыто и ситуативно, принятое контролером решение может быть вынесено с превышением возложенных на него полномочий.

В заключение следует сказать, что несмотря на наличие проблем становления нормативного регулирования механизма РНП в России, в том числе на несвоевременное приведение законодательства в соответствие со складывающимися правовыми реалиями, основные цели, заложенные законодателем еще в начале становления этого механизма в 2006 году, достигаются, а именно:

- санкционная: в виде публично-правовой ответственности с последующим лишением возможности участия в закупках на 2 года (в случае установления заказчиком при проведении закупки такого ограничения, как отсутствие сведений об участнике в РНП);

- защитная: реестр исключает возможность нарушения прав заказчиков действиями (бездействием) поставщиков (исполнителей, подрядчиков), в поведении которых уже были выявлены признаки недобросовестности;

- превентивная: предупреждение участников государственных и муниципальных закупок о последствиях уклонения от подписания контракта или неисполнения обязательств по контракту, что способствует обеспечению добросовестной конкуренции и предотвращает злоупотребления в сфере размещения государственных закупок.

Использованные источники

1. Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 25.07.2005, №30 (ч. 1), ст. 3105.

2. Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд») // «Собрание законодательства Российской Федерации», 14.04.1997, №15, ст. 1756.

3. Федеральный закон от 06.05.1999 №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 10.05.1999, №19, ст. 2302.

4. Федеральный закон от 08.03.2006 №40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 20.03.2006, №12, ст. 1231.

5. «Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции» (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // «Собрание законодательства Российской Федерации», 26.06.2006. №26. ст. 2780.

6. Брошюра руководства Всемирного банка по предотвращению и

пресечению коррупции при реализации проектов, финансируемых за счет займов МБРР и кредитов и грантов МАР (Руководство по противодействию коррупции) // URL: https://www.worldbank.org/content/dam/documents/sanctions/other - documents/osd/russiananticorruptionguide112707.pdf (дата обращения:

04.11.2021).

7. Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 08.04.2013, №14, ст. 1652.

8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.04.2020 №16-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 части 3 статьи 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в связи с жалобой гражданина В.В. Сонина» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 18.05.2020, №20, ст. 3220.

9. Федеральный закон от 11.06.2021 №170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 14.06.2021, №24 (Часть I), ст. 4188.

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 №1062 (ред. от 16.04.2020) «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» (вместе с «Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 02.12.2013, №48, ст. 6265.

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 №1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 12.07.2021, №28 (часть I), ст. 5508.

12. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // «Российская газета», №237, 25.12.1993. - Официальный интернет-портал правовой информации

http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.

13. «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 №95-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. от 22.07.2021) // «Собрание законодательства Российской Федерации», 29.07.2002, №30, ст. 3012.

Размещено на Allbest.ru